文/林尚立

在整個(gè)國(guó)家治理體系當(dāng)中，基層治理扮演什么樣的角色？它的現(xiàn)代化又有什么樣的內(nèi)涵？

從國(guó)家整個(gè)制度安排來看，基層自治制度是我國(guó)制度體系的重要一環(huán)；從國(guó)家治理能力的建構(gòu)來說，基層自治制度的完善，基層治理能力的提升，是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化很重要的組成部分。我們的基層自治和基層社會(huì)治理存在著諸多的問題和缺陷，其核心就在于基層自治主體的成長(zhǎng)、自治能力的提升與自治制度的安排沒有匹配起來。

基層自治意味著社會(huì)具有自我調(diào)節(jié)的能力，具備了這個(gè)能力，國(guó)家治理才能在比較低的成本上取得比較高的效益。如果基層自治能力不行，基層治理體系不完善，基層自治作用不顯著，國(guó)家的治理就是高成本的，而且同時(shí)可能是低效率的。所以，基層自治是一個(gè)創(chuàng)造低成本、高效益的治理體系。另外，基層治理的水平是國(guó)家治理水平的風(fēng)向標(biāo)，是國(guó)家治理體系是否完善的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。任何國(guó)家，它一定是多維治理的，而最最基本的主體就是社會(huì)，最最重要的空間就是基層，所以沒有基層治理也就沒有社會(huì)自治。

完善基層治理體系，提高基層治理能力，是國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。在構(gòu)建國(guó)家治理體系的時(shí)候，應(yīng)該要包容、幫助、推動(dòng)社會(huì)的成長(zhǎng)，使社會(huì)成長(zhǎng)之后去承擔(dān)自我治理和自我調(diào)節(jié)的功能。我國(guó)的基層治理不是通過創(chuàng)建體系來完成的，因?yàn)檫@個(gè)制度體系我們已經(jīng)具備，而是應(yīng)該通過創(chuàng)造、培育新的治理主體，讓基層自治制度真正發(fā)揮作用。

當(dāng)代中國(guó)，基層情況千差萬別，基層治理能夠動(dòng)用的資源、能夠采用的方式肯定也各有不同。但不管有怎樣的差別，要實(shí)行地方治理，首先，要組織起來，松散的基層社會(huì)要變成有序的社區(qū)組織；第二，要有公共利益關(guān)懷；第三，在這個(gè)關(guān)懷下有社區(qū)認(rèn)同；第四，在社區(qū)里面有一兩個(gè)核心組織起作用，比如說外國(guó)人社區(qū)里可能是商會(huì)或其他組織；第五，要有社區(qū)精英，他們能夠很好地動(dòng)員和服務(wù)社區(qū)。在任何一個(gè)社區(qū)治理中，這些都是基本的要素。要將這些基本要素整合起來，必須要具備三個(gè)層面要素：一是要有一些社區(qū)公約，二是要有一些組織機(jī)制和體系，三是社區(qū)要有自己的文化。但是，從我們今天的社區(qū)治理實(shí)踐來看，三個(gè)層面中我們比較充分的要素是組織，因?yàn)槲覀冇悬h組織、村委會(huì)、居委會(huì)等，但是公約和文化是缺乏的。

關(guān)于基層治理的體系，首要是參與者應(yīng)該是居民，居民不參與，所謂治理就是空中樓閣；其次是居民自組織，比如業(yè)委會(huì)、各種興趣團(tuán)體等；第三，在居民自組織主體中有一個(gè)核心組織，能夠把各種各樣的組織再組織起來，那就是我們的政黨組織；第四，核心主體是擁有行政權(quán)的政府，由其提供服務(wù)，進(jìn)行管理，滲透到社區(qū)去?；鶎又卫眢w系就是由個(gè)人、居民組織、組織的組織、政府四個(gè)層次構(gòu)成的。

社區(qū)治理需要一定的組織機(jī)制基礎(chǔ)，這是前提。但是，我們還需要看這個(gè)組織機(jī)制是嵌入的還是內(nèi)生的，從社區(qū)自治來看，最好的機(jī)制是內(nèi)生的。我們的問題是，社區(qū)無法內(nèi)生出組織，嵌入的組織能夠解決社區(qū)“管理”的問題，但是不能轉(zhuǎn)化為社區(qū)本身的一個(gè)內(nèi)在的力量，也就解決不了社區(qū)“治理”的問題。所以，我們的基層治理經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“行政有效，治理無效”的情況。因?yàn)?，治理深入到一定的?xì)致層面，它一定是社會(huì)自我組織、自我參與形成，它一定是社會(huì)和政府合作而形成的，如果沒有這種合作，只是政府單方面的行政行為或政治行為，那么這個(gè)行為也許能夠達(dá)到行政目標(biāo)或政治目標(biāo)，但達(dá)不到治理目標(biāo)。

治理的最基本目標(biāo)是創(chuàng)造一種有序的公共生活。公共生活，在不同的社區(qū)里面應(yīng)該是有差異的；但行政卻是程式化的，靠程式化的行政管理不可能解決社區(qū)里的所有問題。一個(gè)社區(qū)存在的問題，另一個(gè)社區(qū)不一定有，這也正是說明了基層自治存在的必要性。

在目前的基層治理工作中，維穩(wěn)是重要的一塊，基層社會(huì)的維穩(wěn)，第一層意思是保一方平安與和諧，第二層意思是保證社區(qū)里不要生出危險(xiǎn)因素。維護(hù)社區(qū)的自我穩(wěn)定和安全，是任何一個(gè)社區(qū)都要面臨的問題。但社區(qū)的維穩(wěn)能力和范圍是有限的，它應(yīng)該限于社區(qū)治理的事務(wù)范圍之內(nèi)。社區(qū)成員所具有的權(quán)利空間是超越社區(qū)的，而社區(qū)的治理權(quán)能卻僅限于社區(qū)事物和社區(qū)范圍內(nèi)。社區(qū)成員的“維權(quán)”，很多時(shí)候是針對(duì)國(guó)家、政府甚至市場(chǎng)行為的，涉及到的權(quán)利義務(wù)關(guān)系遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出社區(qū)“維穩(wěn)”和社區(qū)治理的范疇，要社區(qū)針對(duì)這樣的“維權(quán)”行為進(jìn)行“維穩(wěn)”是勉為其難的。比如，由于拆遷、環(huán)境污染等問題引發(fā)上訪，再讓社區(qū)去做維穩(wěn)，實(shí)際上等于讓社區(qū)來承擔(dān)由上一級(jí)政府或者國(guó)家所帶來的問題，這超出了社區(qū)的能力范圍。

維權(quán)是維穩(wěn)的基礎(chǔ)?；鶎又卫韺用娴木S權(quán)，維護(hù)的是各種各樣的基本權(quán)益，比如：居住權(quán)、公民基本的交往的權(quán)利等。這個(gè)維權(quán)除了面對(duì)政府之外，有時(shí)候還面對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)。因此，社區(qū)不僅要維整個(gè)社區(qū)的權(quán)，而且要維所有居民的權(quán)。維穩(wěn)是消極的，維權(quán)是積極的，等到權(quán)利被侵害才維權(quán)就有可能導(dǎo)致維穩(wěn)，而保障社區(qū)以及社區(qū)居民的基本權(quán)利不因社區(qū)任何一個(gè)人的不當(dāng)行為而被侵害，這叫維權(quán)，如此這個(gè)社會(huì)就和諧了。因此維權(quán)是更高形式的維穩(wěn)。維權(quán)本身也是很好的社區(qū)建構(gòu)機(jī)制，當(dāng)我們能夠維權(quán)的時(shí)候，實(shí)際上社區(qū)就開始形成協(xié)商和談判的機(jī)制。當(dāng)我們的社區(qū)治理能夠使這個(gè)社區(qū)的基本權(quán)益得到保障，這個(gè)社區(qū)就一定是自治的。

不能把社區(qū)的維穩(wěn)混同于國(guó)家的維穩(wěn)，也不能把國(guó)家治理和維穩(wěn)的任務(wù)簡(jiǎn)單地轉(zhuǎn)移給社區(qū)，那是不現(xiàn)實(shí)的。社區(qū)對(duì)國(guó)家維穩(wěn)最大的貢獻(xiàn)是保護(hù)社區(qū)的平安和諧，不讓危險(xiǎn)的因素在社區(qū)里產(chǎn)生。超出這個(gè)層面的維穩(wěn)和維權(quán)，應(yīng)該按照法律的程序來解決。

如何去培育社會(huì)的自組織能力？要實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)自組織，其實(shí)根本還在于法治化跟制度化，行政命令式的管理，難免出現(xiàn)低效率和“一放就亂，一管就死”的問題。傳統(tǒng)中國(guó)“皇權(quán)不下縣”，到縣以下就是自治的。只要自治的氛圍好，它就能形成一個(gè)比較好的自治狀態(tài)。這涉及到當(dāng)?shù)氐淖迦航Y(jié)構(gòu)、文化資源、鄉(xiāng)紳力量等，這些因素決定一個(gè)社區(qū)的治理狀況。而目前的問題是，原先村落社會(huì)的這些治理要素已經(jīng)被破壞，城市社區(qū)治理也不可能再依賴這些要素，我們需要的是社區(qū)公約、居民組織、社區(qū)文化存在等新的要素。在這些要素的共同作用下，培育有機(jī)的社會(huì)。

要形成有機(jī)的社會(huì)，需要幾方面因素的共同作用，不能絕對(duì)化。既需要政府跟政黨積極去培養(yǎng)，也需要通過制定制度和法律為社會(huì)自治創(chuàng)造成長(zhǎng)的空間，讓各類社會(huì)組織、社區(qū)精英成長(zhǎng)起來。當(dāng)然，黨的組織也好，政府組織也好，要學(xué)會(huì)去做社會(huì)的工作，培養(yǎng)和成長(zhǎng)之間存在一個(gè)互動(dòng)的過程。這個(gè)過程的長(zhǎng)短，取決于有沒有社區(qū)精英這么一個(gè)能夠做社會(huì)工作的“種子”，有這個(gè)種子就能把社會(huì)力量聚合起來，反之，社會(huì)的自我發(fā)育就很難。

所以對(duì)政府來說，所謂引導(dǎo)培養(yǎng)社區(qū)的有機(jī)生長(zhǎng)，關(guān)鍵就是要播撒一些能夠激活社會(huì)生長(zhǎng)的“種子”。比如說，上世紀(jì)九十年代有一批從企業(yè)退下來的車間主任很會(huì)做社會(huì)工作，很熟悉很了解社會(huì)，通過他們的作用，整個(gè)社區(qū)變成一個(gè)共同體，居民、社區(qū)單位、市場(chǎng)組織就聚合起來了。這類社區(qū)精英就是社區(qū)有機(jī)生長(zhǎng)的種子。而我們現(xiàn)在的基層，了解社會(huì)、善于做社會(huì)工作的種子太少了。我們進(jìn)行社區(qū)管理靠簡(jiǎn)單地推行政策是不夠的，實(shí)際上社區(qū)工作不是靠政策，而是靠人做的。革命要播種，社會(huì)建設(shè)也要播種，中國(guó)共產(chǎn)黨就是要做好社區(qū)建設(shè)的“播種”工作。有機(jī)社會(huì)的建設(shè)并不是一件復(fù)雜的事情，有種子，有土壤，有空間，有陽(yáng)光雨露，它自然就生長(zhǎng)發(fā)育了。