王建國

(河南省社會科學院 城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002 )

科學推進新型城鎮(zhèn)化，是河南現(xiàn)代化進程中的一項歷史性任務，事關當前和今后一個時期全省經濟社會發(fā)展全局。近年來，河南省對推進新型城鎮(zhèn)化進行了積極有益的實踐和探索，取得了顯著的成效。但是，作為傳統(tǒng)的農業(yè)大省和人口大省，河南省城鎮(zhèn)化水平滯后、城鎮(zhèn)化質量不高等問題，已成為制約河南全面建成小康社會的重要因素。如何抓住當前機遇，采取綜合措施，突破瓶頸因素，科學推進新型城鎮(zhèn)化健康可持續(xù)發(fā)展，是亟待研究的重大課題。

一、河南推進新型城鎮(zhèn)化取得的主要成效

1．新型城鎮(zhèn)化加快推進

2013年，河南省把推進新型城鎮(zhèn)化作為一項重點工作，著力完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，加強城鄉(xiāng)建設，提高城鎮(zhèn)化質量，推進了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

城鄉(xiāng)規(guī)劃對新型城鎮(zhèn)化的引導作用進一步增強。鄭州航空港經濟綜合試驗區(qū)相關規(guī)劃編制積極推進，總體規(guī)劃已基本完成，26項專項規(guī)劃全面啟動。城市總體規(guī)劃報批和修訂完善步伐加快?！缎锣l(xiāng)城市總體規(guī)劃》獲國務院批準，《濟源城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》《駐馬店城市總體規(guī)劃》獲省政府批準實施。城市控制性詳細規(guī)劃覆蓋率不斷提高。鄭州、平頂山、許昌、鶴壁、焦作實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋。村鎮(zhèn)規(guī)劃編制加快推進?？h(市、區(qū))域村鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制全面完成，118個完成審查報批。

城鎮(zhèn)人口大幅度增加，城鎮(zhèn)化率快速提升。2012年底，河南省城鎮(zhèn)人口達到4473萬人，比2011年增加了218萬人；城鎮(zhèn)化率達到42.4%，比2011年提高了1.8個百分點，增速高于全國平均水平0.5個百分點。[1]

城市建設速度加快，城市規(guī)模進一步擴大。隨著近年來復合型城市新區(qū)、產業(yè)集聚區(qū)等建設快速推進，河南省城鎮(zhèn)數(shù)量有所增加，城市規(guī)模有所擴大。2012年底，河南省共有38個市、88個縣、50個市轄區(qū)、1011個鎮(zhèn)、558個街道辦事處。其中，鎮(zhèn)比2011年增加了3個，街道辦事處比2011年增加了40個。38個城市的城區(qū)面積達到4628平方公里，建成區(qū)面積達到2219平方公里，分別比2011年增加了414平方公里和121平方公里。

城鎮(zhèn)體系日趨完善。隨著中原城市群戰(zhàn)略、中心城市帶動戰(zhàn)略的實施以及中心城市組團式發(fā)展的推進，河南省城鎮(zhèn)體系逐步完善，初步形成了大型中心城市、中小城市、小城鎮(zhèn)各具特色、競相發(fā)展的城鎮(zhèn)體系。

2．城鎮(zhèn)綜合承載能力增強

2013年，河南省繼續(xù)加大對城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務設施投入，城市道路、水、電、氣、暖等基礎設施和教育、醫(yī)療等公共服務設施水平不斷提高，大大改善了居民的生活條件，增強了城鎮(zhèn)的綜合承載能力。

對城市基礎設施建設的投入不斷加大。由于城市基礎設施建設投入巨大，所以河南省為鼓勵和吸引民間投資，在全省各地城市基礎設施領域篩選出200個鼓勵民間資本參與建設的重大項目。同時，河南省抓住國家開發(fā)銀行支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的機遇，提出了國家開發(fā)性金融支持河南省新型城鎮(zhèn)化的總體思路和合作模式，重點以棚戶區(qū)改造為切入點，支持老城區(qū)改造、省轄市城市新區(qū)起步區(qū)和縣城新城區(qū)綜合開發(fā)、水利設施及城市水系建設、鄭州航空港經濟綜合實驗區(qū)綜合交通樞紐設施建設等，提高城市的綜合承載能力。截至2013年8月底，已通過國開行評估承諾的城鎮(zhèn)化項目522億元，累計到位貸款250億元。2013年1月至9月，全省城鎮(zhèn)基礎設施建設完成投資1300億元左右，全年完成投資1800億元左右。截至2013年年底，河南省已實施城市道路、生態(tài)水系、供排水、供熱、污水垃圾處理等領域建設項目1870個左右。

城市基礎設施得到明顯改善。截至2012年年底，河南省38個城市道路長度達到10798千米，比上年增加939千米；排水管道長度達到17292千米，比上年增加1456千米；集中供熱面積達到13006萬平方米，比上年增加1175萬平方米；燃氣普及率達到77.9%，比上年提高1.7個百分點；公共交通標準運營車輛21852標臺，比上年增加992標臺。[1]

城市公共服務水平持續(xù)提高。教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基本社會保障等公共服務事業(yè)持續(xù)較快發(fā)展，覆蓋范圍不斷擴大。以省轄市市區(qū)為例，2012年，河南省17個省轄市(此處不含濟源市)擁有的普通高等學校、普通中學和小學在校生分別為142.94萬人、133.74萬人和191.33萬人，分別比上年增加4.22萬人、4.75萬人和3.58萬人；擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院923個，比上年增加35個；擁有醫(yī)院、衛(wèi)生院床位數(shù)15.79萬張，較上年增加1.81萬張；擁有醫(yī)生6.05萬人，較上年增加0.42萬人。[1]

3．產城互動融合發(fā)展良好

自2008年以來，河南省把構建“一個載體三個體系”作為推動科學發(fā)展、加快發(fā)展方式轉變的具體實踐形式和總體工作布局。在此背景下，河南省積極推動產城融合發(fā)展，通過產業(yè)發(fā)展提供更多就業(yè)崗位，帶動更多農村人口向城鎮(zhèn)有序轉移；通過完善城市功能，為產業(yè)發(fā)展提供有力支撐。結合省情和區(qū)域發(fā)展實際狀況，堅持以產興城、以城促產，強力推進產業(yè)集聚區(qū)建設、啟動特色商業(yè)區(qū)和商務中心區(qū)建設，注重城市新區(qū)產城融合發(fā)展，著力構建相匹配的產業(yè)體系和城鎮(zhèn)體系，走出一條“產城融合”的發(fā)展道路，取得了較為明顯的成效。

產業(yè)集聚區(qū)在發(fā)展中堅持產城互動，統(tǒng)籌規(guī)劃城市建設與產業(yè)集聚區(qū)，增強了城市功能與就業(yè)承載力，有效促進了農業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉移。城市新區(qū)在建設過程中，加快推進功能區(qū)基礎設施建設和產業(yè)集聚，在加強城市新區(qū)的基礎設施和公共服務設施建設的同時，也加強了產業(yè)的集聚發(fā)展。

在構建現(xiàn)代產業(yè)體系方面，河南省選擇了18個重點產業(yè)(即六大高成長性產業(yè)、四大傳統(tǒng)優(yōu)勢產業(yè)、四大戰(zhàn)略性新興產業(yè)和四大現(xiàn)代服務業(yè))，制定實施了河南省十大產業(yè)調整振興規(guī)劃，推進了產業(yè)轉型升級。2012年，河南省六大高成長性產業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達到57.9%，規(guī)模以上高新技術產業(yè)增加值占規(guī)模以上工業(yè)增加值比重達到5.6%。在構建現(xiàn)代城鎮(zhèn)化體系方面，河南省著力培育城市群和城市組團，推進復合型、緊湊型城市建設，優(yōu)化城市形態(tài)和布局，強化城市之間的內在聯(lián)系和功能互補，促進產業(yè)鏈接、服務共享、生態(tài)共建，增強整體效應，引導產業(yè)在不同層級城市合理布局，優(yōu)化資源配置，促進了城市和產業(yè)的功能匹配。

4．城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境有所改善

2013年，河南省高度重視節(jié)能減排和環(huán)境保護，發(fā)布了《河南生態(tài)省建設規(guī)劃綱要》(豫政〔2013〕3號)，開展了中原環(huán)保世紀行活動，加強城鄉(xiāng)環(huán)?；A設施建設、污染防治、環(huán)境綜合整治、林業(yè)生態(tài)省建設等，把生態(tài)文明建設融入中原經濟區(qū)建設全過程，強化生態(tài)文明建設，持續(xù)打造美麗中原，促進了城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境的改善。

建筑節(jié)能工作取得新進展。2013年，全省竣工節(jié)能建筑4000萬平方米，新建建筑節(jié)能標準實施率達到99.8%。河南省制定發(fā)布《河南省綠色建筑行動實施方案》，39個項目570萬平方米建筑面積通過星級綠色建筑評價標志評審。

城鄉(xiāng)環(huán)?；A設施建設快速推進。河南省開展全省城鎮(zhèn)污水、垃圾處理廠運營績效考核，督促落實垃圾處理場運營管理制度，推動開封、平頂山、新鄉(xiāng)、駐馬店、郟縣5市縣開展存量垃圾治理示范。38個重點流域重點鎮(zhèn)污水管網(wǎng)項目建設全部啟動，近1/3已經完成。丹江口庫區(qū)及上游3市6縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)垃圾污水處理設施加快建設。截至2013年年底，全省城市累計處理污水量20億立方米，COD削減量50萬噸；處理生活垃圾800萬噸。全省城市污水集中處理率和生活垃圾集中無害化處理率均達到90%。

城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境進一步改善。努力實施增容擴綠工程，城市綠地總量明顯增加，“三綠”指標穩(wěn)步增長。2012年，河南省38個城市建成區(qū)綠化覆蓋面積達到81880公頃，較上年增加5185公頃；建成區(qū)綠化覆蓋率達到36.9%，較上年提高0.3個百分點；公園個數(shù)達到280個，較上年增加13個；人均公園綠地面積9.2平方米，較上年增加0.3平方米。[1]以歷史文化名鎮(zhèn)名村、特色景觀旅游名鎮(zhèn)名村和傳統(tǒng)村落為重點實施農村環(huán)境清潔工程。開展美麗宜居小鎮(zhèn)、美麗宜居村莊示范試點和美麗鄉(xiāng)村建設示范。以創(chuàng)建“園林城市”和爭創(chuàng)“中國人居環(huán)境獎”為載體，不斷提升人居環(huán)境。

5．城鄉(xiāng)統(tǒng)籌步伐加快

城鄉(xiāng)居民收入進一步提高，收入差距進一步縮小。2012年，河南省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達到20442.62元，較上年增長9.5%；農民人均純收入達到7524.94元，較上年增長11.3%；后者增速高于前者1.8個百分點。連續(xù)3年農民人均純收入增速超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增速。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農民人均純收入的2.72倍，城鄉(xiāng)居民收入差距比2009年縮小了27%。[1]詳見圖1。

城鎮(zhèn)化提供了大量的就業(yè)崗位，促進了農業(yè)勞動力的有序轉移。隨著河南省產業(yè)轉移進程不斷加快，產業(yè)集聚區(qū)、商務中心區(qū)和特色商業(yè)區(qū)建設步伐也逐步加快，越來越多的人選擇就地就近就業(yè)。2013年，全省農村勞動力新增轉移就業(yè)90萬人，全省農村勞動力轉移規(guī)模達到2660萬人，其中省內轉移1523萬人，省外輸出1137萬人，省內轉移人數(shù)高于省外。從業(yè)人員向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)集中，就業(yè)結構比例日趨合理。2012年，河南省二、三產業(yè)從業(yè)人口占全省從業(yè)人口的比重達到58.2%，比上年提高了1.3個百分點；城鎮(zhèn)從業(yè)人口占全省從業(yè)人口的比重達到22.0%，比上年提高了1.2個百分點。[1]

城鄉(xiāng)戶籍制度改革步伐加快，7城市實現(xiàn)“兩免一補”城鄉(xiāng)覆蓋。鶴壁、濟源、鞏義、舞鋼、義馬、新鄭、偃師7個城鄉(xiāng)一體化試點城市在全省率先實行了以實際居住地登記入戶的戶籍政策，基本實現(xiàn)了“兩免一補”城鄉(xiāng)全覆蓋，初步建立了城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)服務體系，積極推進了基礎設施和公共服務設施向農村延伸，城鄉(xiāng)居民生產生活條件不斷改善。

二、河南推進新型城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾和問題

1．城鎮(zhèn)化發(fā)展比較滯后

作為傳統(tǒng)的農業(yè)大省和人口大省，河南省城鎮(zhèn)化長期發(fā)展滯后，城鎮(zhèn)化率較低、城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展不平衡、城市設施水平不高。由圖2可以看出，近年來河南省城鎮(zhèn)化得到快速發(fā)展，但是與全國平均水平相比還存在著較大差距。2012年，河南省城鎮(zhèn)化率達到42.4%，低于全國平均水平10多個百分點，位居全國31個省市自治區(qū)第27位。

圖1 2010—2012年河南省城鄉(xiāng)居民收入比較

圖2 2005—2012年河南省城鎮(zhèn)化率與全國平均水平比較

圖3 2012年各省轄市城鎮(zhèn)化率比較

城鎮(zhèn)化地區(qū)發(fā)展不平衡。各地市城鎮(zhèn)化水平差異較大。中原城市群的城鎮(zhèn)化水平較高，除開封外的8個城市城鎮(zhèn)化率均高于全省平均水平；而黃淮地區(qū)城鎮(zhèn)化水平較低，普遍低于全省平均水平。省會城市鄭州的城鎮(zhèn)化率達到66.3%，高于全省平均水平23.9個百分點，高于城鎮(zhèn)化率最低的駐馬店32.8個百分點。詳見圖3。

城市基礎設施和公共服務設施水平不高。與全國城市基礎設施平均水平相比，河南省城市設施水平滯后。由表1可以看出，2012年，除了每萬人擁有公共廁所指標外，城市用水普及率、城市燃氣普及率、每萬人擁有公共交通車輛、人均城市道路面積、人均公園綠地面積等指標均低于全國平均水平。

表1 2012年河南與全國城市設施水平比較

數(shù)據(jù)來源：2013中國統(tǒng)計年鑒[2]。

2．城鎮(zhèn)化質量不高

農業(yè)轉移人口市民化程度不高。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快推進，農業(yè)勞動力大量向城鎮(zhèn)轉移，然而由于城市產業(yè)基礎薄弱，基礎設施和公共服務設施滯后，教育、醫(yī)療、住房、社會保障等公共服務缺失等，城市容納就業(yè)人口能力不強，轉移人口融入度低，大量轉移人口不能市民化，由此引發(fā)了一系列社會問題。

人口大量向大城市集聚造成了“大城市病”問題。大城市產業(yè)基礎較好，能夠容納較多的就業(yè)人口。近年來河南省農業(yè)人口轉移主要轉向了大城市，這也給大城市帶來了一系列“大城市病”問題。例如：中心城區(qū)人口快速膨脹，人口承載壓力巨大；交通擁堵現(xiàn)象突出；住房價格不斷攀升，住房緊張；資源環(huán)境不堪重負，環(huán)境污染問題突出；公共服務不完善，入學難、看病難等問題不能得到有效解決。

城鎮(zhèn)化發(fā)展方式粗放。一些城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃滯后，質量不高，規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設和發(fā)展的指導與調控作用尚未充分發(fā)揮。部分城市建設不從實際出發(fā)，盲目追求速度和規(guī)模，延續(xù)了傳統(tǒng)的規(guī)模擴張發(fā)展模式，忽視了城市質量，內涵式發(fā)展不足。有些地方把城市發(fā)展簡單地等同于城市建設，重建設輕管理、重新區(qū)輕老城、重地上輕地下、重形式輕內涵。一些城市人口壓力巨大，交通擁堵、住房緊張、資源短缺、環(huán)境惡化等問題突出。

3．產業(yè)集聚人口能力不強

當前，河南省城鎮(zhèn)化正處于快速推進的過程中，大量的農村富余勞動力亟須向城鎮(zhèn)轉移，但是由于城鎮(zhèn)二、三產業(yè)發(fā)展水平低，集聚人口能力不強，農村人口轉移壓力巨大。從河南省的產業(yè)結構來看：一方面，河南省工業(yè)大而不強，能源原材料產業(yè)比重高，而高新技術產業(yè)比重低。重化工業(yè)占河南工業(yè)的比重一直保持在70%左右，而重化工業(yè)多屬于資本密集型產業(yè)，容納就業(yè)人口能力有限。另一方面，勞動密集型的第三產業(yè)發(fā)展滯后。從三次產業(yè)在城鎮(zhèn)化的作用來看，農業(yè)發(fā)展是城鎮(zhèn)化的初始動力，工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力，第三產業(yè)是城鎮(zhèn)化的后續(xù)動力。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化向中后期發(fā)展，第三產業(yè)開始崛起并快速發(fā)展，逐漸取代工業(yè)成為城市的主導產業(yè)。第三產業(yè)對城市化的后續(xù)推動作用主要表現(xiàn)在：一是提供金融、保險、培訓、咨詢、廣告等生產配套性服務；二是提供餐飲、購物、住宿、文化旅游、休閑體育等生活消費性服務；三是服務業(yè)多是勞動密集型產業(yè)，能夠提供更多的就業(yè)機會。當前，河南省工業(yè)化和城鎮(zhèn)化都已進入中期發(fā)展階段，但是第三產業(yè)發(fā)展滯后，對城市的帶動能力不強。2012年，河南省第三產業(yè)增加值占GDP的比重為30.9%，低于全國平均水平13.7個百分點，在全國32個省(直轄市、自治區(qū))中居最末位。這使得產業(yè)帶動能力與城市發(fā)展水平不相適應。

城鎮(zhèn)二、三產業(yè)發(fā)展水平低必然造成吸納就業(yè)能力弱，集聚人口的能力不足。2012年，河南城鎮(zhèn)從業(yè)人口占全省從業(yè)人口的比重達到22.0%，低于全國平均水平(48.4%)26.4個百分點。[1]可見，河南產業(yè)集聚人口能力不強，產業(yè)帶動能力與城鎮(zhèn)化的快速推進不相適應。

4．中原城市群和中心城市輻射帶動能力不強

近年來，河南省堅持實施中心城市帶動戰(zhàn)略，加快中原城市群發(fā)展，中原城市群以及中心城市在全省的地位和作用不斷提升。但是，中原城市群的集合效應尚未發(fā)揮，中心城市的輻射帶動作用不夠，制約著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

中原城市群一體化進程緩慢，尚未形成集合效應。城市之間相互呼應、協(xié)同融合缺乏引導和動力，各市分散布局、異向發(fā)展的態(tài)勢沒有大的改變，重大基礎設施規(guī)劃建設協(xié)調對接不夠，城市資源未能共享，生態(tài)環(huán)保尚未協(xié)同。城市之間的連接主要是靠高速公路，運輸方式比較單一，便捷高效的綜合交通網(wǎng)絡和多種交通方式快捷換乘聯(lián)運系統(tǒng)尚未形成。產業(yè)發(fā)展方面，城市間分工協(xié)作不夠，關聯(lián)度不高、互補性不強，產業(yè)結構趨同、過度競爭現(xiàn)象比較明顯。

中心城市輻射帶動能力不強，“極化”效應不明顯。省會城市鄭州規(guī)模優(yōu)勢不突出，龍頭帶動作用不強。2012年，鄭州市地區(qū)生產總值達到5549.8億元，落后于武漢、長沙，居中部六省第三位；地方財政預算內收入達到606.6億元，落后于武漢，居中部六省第二位。但是，鄭州市人均地區(qū)生產總值51746元，居中部六省最末位；人均財政收入5656元，居中部六省第四位。[1]可見，鄭州經濟實力還不強，帶動區(qū)域經濟發(fā)展能力有限。其他中心城市數(shù)量偏少，而且規(guī)模較小，難以發(fā)揮輻射帶動作用。

5．新型城鎮(zhèn)化體制機制不夠完善

河南省在推進新型城鎮(zhèn)化方面出臺了一系列政策，進行了一系列的體制機制創(chuàng)新。但從總體上看，推進新型城鎮(zhèn)化的體制機制還不夠完善，與加快推進新型城鎮(zhèn)化的客觀要求不相適應。例如：現(xiàn)行的農地制度，農地兩權分離，土地產權關系不明晰，土地流轉制度不健全，這勢必阻礙城鎮(zhèn)化進程；二元戶籍制度以及附著其上的教育、醫(yī)療、就業(yè)和社會保障等社會管理制度改革緩慢，農民工難以融入城市，影響了農業(yè)轉移人口市民化的進程。此外，一些城市片面依靠拉大城市框架來推進城鎮(zhèn)化，城市發(fā)展的內生機制沒有完全形成，城鎮(zhèn)化發(fā)展的動力和后勁不足。相當一部分城市管理體制落后，難以調動方方面面的積極性，特別是在城市群聯(lián)動發(fā)展、相互融合的機制上還沒有大的突破；各城市間行政區(qū)間隔還比較明顯，要素流動障礙還比較多；建設融資方式單一，市場化融資能力還比較弱等。

三、河南科學推進新型城鎮(zhèn)化的對策建議

1．完善優(yōu)化城鎮(zhèn)體系

堅持核心帶動、軸帶發(fā)展、節(jié)點提升、對接周邊的原則，按照國家級、省級和分區(qū)級三級軸帶組織城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)絡，促進生產要素向城鎮(zhèn)軸帶和交通節(jié)點城鎮(zhèn)集聚，以線促點、以點帶面，整合優(yōu)化城鎮(zhèn)體系空間結構，形成以鄭州為中心、洛陽為副中心、地區(qū)性中心城市為支點、縣級市和縣城為節(jié)點、中心鎮(zhèn)和新型農村社區(qū)為基礎、網(wǎng)絡化開放式的空間發(fā)展格局。強化鄭州的核心作用，推進與開封、新鄉(xiāng)、許昌、焦作交通一體、產業(yè)鏈接、服務共享、生態(tài)共建，促進一體化發(fā)展。以高速鐵路和城際軌道交通為重點，促進鄭州、開封、洛陽、平頂山、新鄉(xiāng)、焦作、許昌、漯河、濟源9個城市融合發(fā)展，形成半小時交通圈。依托“米”字形客運專線為基礎的快速交通運輸走廊，推進全省18個中心城市多層次城際快速交通網(wǎng)絡建設，促進中原城市群擴容發(fā)展，形成以鄭州為中心的1小時交通圈。

2．提高城鎮(zhèn)產業(yè)就業(yè)支撐能力

繼續(xù)實施就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略和更加積極的就業(yè)政策，鼓勵產業(yè)集聚區(qū)特別是傳統(tǒng)農區(qū)縣的產業(yè)集聚區(qū)在經濟結構調整和加快產業(yè)轉移過程中，重點發(fā)展農產品加工、制造業(yè)等吸納就業(yè)能力強的勞動密集型產業(yè)，壯大傳統(tǒng)和優(yōu)勢產業(yè)，同時吸引配套企業(yè)加盟，拓展上下游產業(yè)，創(chuàng)造更多適合農民工就業(yè)的崗位，增強中心城市和縣城的吸引力和承載力。以城市服務業(yè)發(fā)展為導向，著力加快商業(yè)綜合體建設和樓宇經濟發(fā)展，強化特色商業(yè)街培育和現(xiàn)代專業(yè)市場建設，因地制宜發(fā)展增長潛力大、新增就業(yè)多的現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務、服務外包、電子商務等生產性服務業(yè)，培育一批產業(yè)高集聚、產出高效益、功能高復合、空間高密度、就業(yè)高容量的服務業(yè)集群。針對生活性服務業(yè)就業(yè)門檻低、再就業(yè)周期短且屬于勞動密集型行業(yè)等特點，設立專項扶持基金，運用貸款貼息、經費補助、資金獎勵等方式，大力扶持旅游、商貿、餐飲、文化、家庭服務、社區(qū)服務、養(yǎng)老服務等生活性服務業(yè)，努力擴大就業(yè)容量。進一步放寬服務業(yè)市場準入限制，落實服務業(yè)用電、用水、用氣、用熱等優(yōu)惠政策。培育和發(fā)展社區(qū)服務實體，以政府購買等方式重點開發(fā)保潔、保綠、保養(yǎng)等技術含量相對較低的服務性崗位，并優(yōu)先安排給失地農民、低收入農民和“零就業(yè)”家庭。鼓勵轉移農民自主創(chuàng)業(yè)，完善充實創(chuàng)業(yè)項目庫，強化創(chuàng)業(yè)服務，為創(chuàng)業(yè)農民工提供創(chuàng)業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)指導、政策咨詢、小額貸款等一站式服務。優(yōu)化投資環(huán)境，降低創(chuàng)業(yè)風險，提高創(chuàng)業(yè)個人小額擔保貸款最高限額，為創(chuàng)業(yè)者提供工商、稅收、信貸等方面優(yōu)惠減免，使農村創(chuàng)業(yè)人員享受與城市失業(yè)人員同等的優(yōu)惠政策。鼓勵農民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。加大對返鄉(xiāng)農民工創(chuàng)辦企業(yè)的政策幫扶和資金支持力度，積極探索“外出務工—返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)—貸款扶持—帶動就業(yè)”的新模式。

3．增強城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施承載能力

以緩解中心城市交通擁堵、改善人居環(huán)境為重點，加快中心城市基礎設施和公共服務設施建設，增強城市綜合承載能力和可持續(xù)發(fā)展能力。推進老城區(qū)道路改造，優(yōu)化主干路網(wǎng)結構，加快城市快速通道、綜合換乘樞紐和停車設施建設，優(yōu)先發(fā)展城市公共交通。加快中心城市供水管網(wǎng)改造及南水北調配套水廠建設，推進城市集中供熱設施及管網(wǎng)改擴建，完善鄭州、洛陽等西氣東輸沿線城市建設燃氣配套設施，提高市政公共設施支撐能力。全面推進城區(qū)河道治理，進一步拓展城市園林綠化、生態(tài)水系等綠色公共空間，加快污水垃圾處理設施建設，推動餐廚廢棄物資源利用和無害化處理試點。

按照城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模和市區(qū)人口分布密度，統(tǒng)籌布局學校、醫(yī)院、文化設施、體育場所等公共服務設施。制定實施全省統(tǒng)一的基本公共服務設施配置和建設標準，建立完善社會公共事務協(xié)作管理機制，推進基本公共服務資源共享、制度對接和待遇趨同。繼續(xù)提高城鄉(xiāng)人均基本公共衛(wèi)生服務經費標準，保障非戶籍常住人口持居住證在社區(qū)衛(wèi)生服務中心登記享受各項基本公共衛(wèi)生服務，使基本公共衛(wèi)生服務對所有常住人口實現(xiàn)“同標準、全覆蓋”。加快建設省轄市圖書館、群藝館、博物館，提升縣級圖書館、文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站服務能力建設，繼續(xù)實施文化惠民工程，繼續(xù)做好公共文化場館免費開放工作，不斷完善覆蓋城鎮(zhèn)常住人口的公共文化設施。加強公共體育設施建設，鼓勵學校、企事業(yè)單位體育設施向社會開放。積極穩(wěn)妥推進中小學布局調整，結合舊城改造和城市新區(qū)建設，配建相應規(guī)模的中小學，擴大城鎮(zhèn)義務教育資源，實現(xiàn)中小學校舍、師資、設備、圖書、體育場地基本達標，努力縮小校際差距。根據(jù)城鎮(zhèn)居住區(qū)規(guī)劃和居住人口規(guī)模，充分考慮進城務工人員隨遷子女接受教育的需求，采取公辦、民辦并舉的方針，改善辦學條件，提升辦學水平和教學質量。

4．擴大城鎮(zhèn)建設融資規(guī)模

深入貫徹落實國家和河南已出臺的鼓勵和引導外資、民資的各項政策，加快建立全省城市供水、供氣、供熱、公共客運、垃圾和污水處理等行業(yè)特許經營制度，研究出臺全省城鎮(zhèn)基礎設施領域特許經營的地方性法規(guī)，規(guī)范行業(yè)準入門檻及資本進入的途徑、方式和具體配套措施等，對所有經營性項目實行競爭性配置，面向全國公開招標選擇項目投資主體和經營主體。探索建立公益性基礎設施和商業(yè)性基礎設施開發(fā)相結合的“公商協(xié)同、以商補公”長效機制。對純公益性項目，如城市道路、橋梁、綠化、公園、生態(tài)設施等，明確政府的投資主體地位，強化政府提供基本公共服務的責任，納入財政預算體系，優(yōu)先安排政府財政性資金支持該類項目建設。對于有穩(wěn)定收益的經營性項目，如供水、燃氣、電力等，逐步放寬對市場資金進入的限制，積極完善管理體制、運營機制，創(chuàng)造條件鼓勵和引導市場資金積極投入該領域建設，同時加強對該類產品的成本監(jiān)管，加快氣、水、熱等價格的改革步伐，形成科學合理的價格形成機制和運作機制。對準公益性項目，如公共交通、地鐵等項目，明確市場投資主體的地位，政府要加強宏觀管理，完善價格、收費機制，在初始建設資金投入、后期運營階段給予財政補助、價格補貼等，既要保證該類產品對社會服務的公平，又要考慮市場投資主體的合理利潤回報，可通過適當補貼，制定優(yōu)惠政策，對投資者予以補償，保障其合理收益，激發(fā)民間資本投資城鎮(zhèn)化建設的積極性。規(guī)范提高融資平臺融資能力，壯大省級綜合性融資平臺公司，整合市、縣的專業(yè)融資平臺公司，按照市、縣財政實力和城鎮(zhèn)建設要求，設立中心城市和大縣城政府融資平臺。整合地方政府擁有的優(yōu)質資源，將經營性資源、優(yōu)質資產以及未來需要資金推動的投資項目劃撥到投融資平臺公司，確保其擁有質量良好的資產和穩(wěn)定的現(xiàn)金流及利潤來源。盡快完善投融資平臺的法人治理結構，明確其發(fā)展方向、主營業(yè)務和投資重點，同時有關部門加強監(jiān)管，探索建立比較完備的風險防控體系。由市級融資平臺牽頭，聯(lián)合區(qū)域內縣級融資平臺，捆綁發(fā)行集合企業(yè)債券。利用聯(lián)合后融資主體的規(guī)模優(yōu)勢，合理分攤資信評級、發(fā)債擔保、承銷等費用，有效規(guī)避單個平臺規(guī)模較小、資質較低，發(fā)債規(guī)模偏小、發(fā)行成本過高等問題。

5．集約節(jié)約利用土地資源

統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)建設用地，加快轉變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，堅持管住總量、控制增量、盤活存量，合理確定城鄉(xiāng)建設和用地規(guī)模，合理布局城市功能要素，建設功能完善、規(guī)模適度和結構合理的緊湊型城鎮(zhèn)。積極推進人地掛鉤試點。以土地綜合整治為基礎，以節(jié)余建設用地指標流轉為突破口，積極推進人地掛鉤試點工作。建立節(jié)余建設用地指標流通平臺，促進土地、資金等要素合理流轉和優(yōu)化配置。加大土地復墾力度，提高用地效益，促進耕地規(guī)模經營和新型農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。從嚴控制城鎮(zhèn)新增建設用地規(guī)模。進一步完善各類工程項目建設用地標準，合理確定建設項目供地數(shù)量，核減不合理用地。禁止別墅類房地產、高爾夫球場、賽馬場和各類培訓中心項目用地。優(yōu)化城鎮(zhèn)用地布局與結構。逐步調整城鎮(zhèn)內部用地結構，增加居住用地和綠地比重，提高基礎設施水平，建造適宜的人居環(huán)境。充分利用各區(qū)及各城鎮(zhèn)的優(yōu)勢條件，揚長避短，在各城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)之間、城鎮(zhèn)之間開展廣泛的分工協(xié)作，協(xié)調好城鎮(zhèn)布局、資源開發(fā)和基礎設施建設。加強協(xié)調各城鎮(zhèn)用地形態(tài)及擴展方向、區(qū)域社會服務設施建設等，避免重復建設。增強土地資源保障能力。以舊城鎮(zhèn)、舊廠礦及“城中村”更新改造為重點，盤活城鎮(zhèn)低效用地，增加城鎮(zhèn)建設用地有效供給，騰出土地發(fā)展第三產業(yè)，或配置一定數(shù)量的公共設施等，提高土地利用的社會效益、經濟效益和生態(tài)效益。合理開發(fā)未利用地和廢棄地。在符合規(guī)劃、保護環(huán)境的前提下，將適宜開發(fā)的未利用地或廢棄地優(yōu)先開發(fā)為建設用地，并安排項目建設。

6．分類推進直管縣新型城鎮(zhèn)化進程

根據(jù)10個試點縣縣域經濟發(fā)展的特殊情況，對其進行分類指導和鼓勵先行先試：對于長垣、鞏義等中心城市的衛(wèi)星城縣，強化與中心城市的一體化發(fā)展，賦予其與大中心城市一樣的對外開放權；對于固始、鄧州等邊緣山區(qū)縣，加大生態(tài)建設的財政轉移支付力度；對于滑縣、新蔡、蘭考等農業(yè)大縣，加強優(yōu)質農產品生產的扶持，出臺差異性支持政策，重點支持具有地方特色的種植業(yè)和畜禽養(yǎng)殖業(yè)；對于固始、鄧州、新蔡、鹿邑等區(qū)域獨立性大、區(qū)位較好的縣，擴大公共服務權、市場監(jiān)督權、經濟管理權和社會管理權；對永城、汝州、鹿邑、長垣等城市化發(fā)展前景好、工業(yè)發(fā)展?jié)摿Υ蟮目h，下放項目審批權，擴大土地征用權，支持促進地方經濟社會發(fā)展采取的BT(building-transfer)、BOT(build-operate-transfer)模式，并對這類項目給予政策投資，鼓勵率先發(fā)展；對于永城、汝州等資源比較豐富的縣，加強資源管理，促進資源合理開發(fā)，支持其產業(yè)結構調整、轉型升級；對于蘭考、鄧州、固始等貧困縣，加大扶貧和農村富余勞動力轉移力度等；對于永城、鹿邑、固始等文化旅游資源豐富的縣，放大根親文化，出臺支持臺資企業(yè)進入祖居地投資的相關優(yōu)惠政策。

7．提升城市管理水平

樹立綠色城市、低碳城市、緊湊城市、智慧城市、理性增長等新的發(fā)展理念，促進中心城市集約緊湊發(fā)展，避免出現(xiàn)無序擴張、環(huán)境污染和高耗低效等問題。完善規(guī)劃編制體系，提高規(guī)劃編制水平，加強專項規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃和城市設計等規(guī)劃的編制，嚴格規(guī)劃實施，定期開展規(guī)劃評估，提高規(guī)劃決策的科學性和透明度。突出特色，保持歷史文化傳統(tǒng)風貌，注重傳統(tǒng)歷史文化的承接、開掘、融合和發(fā)展。加快城市管理創(chuàng)新，推動城市管理數(shù)字化、智能化，公共服務社會化、專業(yè)化。全面建成省轄市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)，突出抓好鄭州市、鶴壁市、漯河市、濟源市、洛陽新區(qū)等國家智慧城市試點工作，推進中心城市管理向智能化發(fā)展。推動城市管理重心向社區(qū)下移，培育和發(fā)展社區(qū)服務組織，促進社區(qū)居民形成自我管理、自我服務，實現(xiàn)管理扁平化、網(wǎng)格化。以解決交通擁堵、占道經營、亂停亂放等突出問題為重點，在主次干道、商貿市場、居住小區(qū)等公共活動空間，開展城市環(huán)境綜合整治工作，促進城區(qū)環(huán)境整潔、衛(wèi)生、美觀。

[參 考 文 獻]

[1]河南省統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局河南調查總隊.河南統(tǒng)計年鑒(2013)[R].北京:中國統(tǒng)計出版社，2013.

[2]中華人民共和國國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒(2013)[R].北京:中國統(tǒng)計出版社，2013.