劉輝

市場、政府與社會是現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的三大組成部分。處理好三者的平衡，防止某一特定部分的優(yōu)勢扭曲市場對資源配置的決定性作用，是保證市場經(jīng)濟體系乃至國家制度良性運轉(zhuǎn)的前提，也是國家治理能力的體現(xiàn)。社會轉(zhuǎn)型時期，這種能力對于促進國家的全面發(fā)展具有特別重要的意義。南北戰(zhàn)爭結(jié)束后三十多年，美國由農(nóng)業(yè)國一躍成為現(xiàn)代化的工業(yè)國家。在工業(yè)化進程中，美國大財團依據(jù)壟斷優(yōu)勢，扭曲社會治理結(jié)構(gòu)，威脅了市場經(jīng)濟的良性發(fā)展乃至政治穩(wěn)定。在此背景下，影響深遠的進步主義改革整合重塑了美國的社會治理能力，較好地重建了市場、政府與社會的平衡關(guān)系。至20 世紀初，政治腐敗在到達頂峰后被逐步遏制，治理能力得到重塑，這為美國國家的進一步發(fā)展起到了有效的助推作用。

轉(zhuǎn)型期美國社會治理的失衡

美國制衡性政治制度將保護個人權(quán)利作為政府存在的前提，主張自由放任、限制政府權(quán)力。憲法通過三權(quán)分立、有限政府、司法獨立的制度設(shè)計防止政府權(quán)力的專橫。因此，建立在制衡性政治制度基礎(chǔ)上的國家治理，更多地體現(xiàn)著政府以“無為而治”的方式維持著國家權(quán)力和社會權(quán)利平衡的特點。然而，隨著19 世紀末美國成為世界第一工業(yè)大國，形成了完整的全國性市場后，大財團在工業(yè)化過程中形成的壟斷地位被不斷強化。實現(xiàn)壟斷利益的最大化成為“鍍金時代”經(jīng)濟領(lǐng)域的本質(zhì)特征，大財團霸權(quán)支配了美國的政治、經(jīng)濟與社會生活的諸多方面，打破了市場、政府與社會間原有的平衡，舊的社會治理能力受到嚴重挑戰(zhàn)。

一是企業(yè)左右政府政策，壟斷排斥自由競爭。1879 年托拉斯在美國出現(xiàn)后，壟斷銷售市場和原料產(chǎn)地成為超大型企業(yè)獲取高額壟斷利潤的主要手段。19世紀90 年代爆發(fā)的經(jīng)濟危機為大企業(yè)的膨脹進一步創(chuàng)造了有利時機。經(jīng)濟危機期間，日后名揚世界的標準石油公司、美國糖業(yè)提煉公司順利渡過危機，并通過兼并重組中小企業(yè)實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。 19 世紀 80 年代前，美國國內(nèi)單一公司資本從未超過 100 萬美元，然而，到了1900 年，約翰·戴維森·洛克菲勒創(chuàng)辦的美孚石油公司已發(fā)展成為擁有 1.22 億美元的跨國公司。與工業(yè)資本的迅速膨脹同步，金融資本在迅速膨脹的同時與工業(yè)資本融合形成了金融股寡頭。19 世紀末 20 世紀初，摩根公司、庫恩雷波公司、希金森公司通過發(fā)行債券集資轉(zhuǎn)而投資企業(yè)的方式獲得了許多大企業(yè)的控制權(quán)。至第一次世界大戰(zhàn)前夕，僅摩根公司就控制了全美國鐵路資本的四分之一；通過向美國鋼鐵公司、通用電氣、國民商業(yè)銀行、 紐約第一國家銀行等大公司派任董事，摩根家族幾乎完全控制了上述公司。不僅如此，紐約人壽、互助保險、公平人壽保險公司等美國三大人壽保險公司同樣被摩根家族參股。[1]由于財富迅速集中，到1893 年，美國 9%的家庭占有了全國財富的 71%，[2]壟斷嚴重地排斥了自由競爭的市場經(jīng)濟環(huán)境。占據(jù)經(jīng)濟優(yōu)勢的大財團謀求的不當政治權(quán)力的行為愈演愈烈，導(dǎo)致美國政府和社會的治理能力被大大削弱。19 世紀末的美國開始成為“世界上第一個由大企業(yè)支配經(jīng)濟的國家”。[3]具體而言，大財團在控制美國經(jīng)濟命脈的同時，深深地介入國家重大經(jīng)濟問題的決策過程，形成了企業(yè)規(guī)模決定企業(yè)影響政策決策能力的惡性循環(huán)。由于大財團占據(jù)著制定經(jīng)濟政策的支配地位，“美國人的事情就是做生意”成為那一時期彌漫全國的主流思潮，并引導(dǎo)著政府特別是州政府所有非經(jīng)濟政策開始與企業(yè)發(fā)生直接聯(lián)系，政府逐漸淪為企業(yè)的專用工具——“健全的實業(yè)政府”的傾向日益加劇。

二是政治腐敗，治理失能。依據(jù)政治學(xué)原理，制度結(jié)構(gòu)是權(quán)力分配的重要源泉，權(quán)力分配的改變同樣會導(dǎo)致原有制度結(jié)構(gòu)治理能力的變化。為防止制度性腐敗，美國在縱向上規(guī)定了聯(lián)邦與州之間的權(quán)力分割，橫向上進行了行政、立法與司法的三權(quán)分立與制衡。政府權(quán)力有限而分散，政治權(quán)力的任何一部分難以形成制度性腐敗。然而，制衡性政治制度分權(quán)設(shè)計下形成的州權(quán)力重而聯(lián)邦權(quán)力輕的格局在美國南北戰(zhàn)爭后依然保持，[4]在經(jīng)濟事務(wù)上的權(quán)重尤其突出。同時，原有制度結(jié)構(gòu)中，占人口多數(shù)的黑人、婦女被排斥在政治過程之外，這就為產(chǎn)生制度性腐敗保留了空間。當資本的力量異軍突起打破原有制度結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配格局后，制度性腐敗就會發(fā)生。無論政府還是社會自治組織或公民個人均無法有效依據(jù)原有制度結(jié)構(gòu)分配的權(quán)力來抗衡大財團對經(jīng)濟的壟斷，因此社會治理能力遭到巨大破壞，制度設(shè)計的制衡作用也遭到了削弱。

“鍍金時代”的美國，大財團在威脅侵蝕中小企業(yè)和普通民眾的經(jīng)濟權(quán)利、造成貧富鴻溝不斷擴大的同時，不斷挑戰(zhàn)社會公正的底線，貪污猖獗、賄賂公行、“城市老板”、黨魁政治、政黨分贓成為“鍍金時代”政治生活的本質(zhì)特征。食品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境安全危機迭起成為美國社會生活的突出問題。在腐敗成為全社會普遍現(xiàn)象而廉潔變?yōu)槔獾那闆r下，政治生活中不僅在任總統(tǒng)對最高法院大法官的提名和任命，而且聯(lián)邦在各州和地方派出機構(gòu)的官員法定職權(quán)都要受到財團和地方勢力的直接左右。[5]生存領(lǐng)域內(nèi)關(guān)乎人身的食品安全、生產(chǎn)安全、環(huán)境保護領(lǐng)域大財團的基本道德底線同樣蕩然無存。具有深遠影響的進步主義改革就是在“鍍金時代”財團霸權(quán)造成了破壞美國國家治理能力嚴重后果的背景下應(yīng)運而生的。

美國國家治理能力

重建的主要內(nèi)容

制度結(jié)構(gòu)對于權(quán)力的配置具有強烈的導(dǎo)向作用?！板兘饡r代”形成的財團霸權(quán)破壞了美國國家治理能力的事實證明，完全的自由放任會危及自由競爭本身，而當放任結(jié)果導(dǎo)致國家制度結(jié)構(gòu)權(quán)力分配失衡時，國家的治理能力就是要重塑制度結(jié)構(gòu)下權(quán)力分配的平衡。因此，進步主義改革從改變制度結(jié)構(gòu)的權(quán)力分配入手，在經(jīng)濟、政治和社會三大領(lǐng)域推行了制度性的變革，強化了政府和社會抗衡財團霸權(quán)的能力，重建市場、政府與社會間的平衡，并較為成功地推進了美國國家的全面發(fā)展。

一是強化經(jīng)濟干預(yù)能力。為了減少以致杜絕大財團霸權(quán)對市場經(jīng)濟健康運行的威脅，“鍍金時代”后期，經(jīng)過代表不同利益集團的各政治勢力反復(fù)博弈，美國社會開始以聯(lián)邦化和制度化兩種方式擴大政府特別是聯(lián)邦政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力。至20世紀初，在制度層面，美國通過財政改革和稅制等經(jīng)濟制度方面的改革，出臺了《謝爾曼反托拉斯法》、《克萊頓法》等一系列法律，實施對原料、生產(chǎn)、銷售、物資配給、市場物價的干預(yù)；在聯(lián)邦層面，美國建立了州際貿(mào)易委員會、聯(lián)邦儲備銀行、聯(lián)邦貿(mào)易委員會等重要的全國性經(jīng)濟管理機構(gòu)。這些機構(gòu)的建立使聯(lián)邦政府不僅在歷史上第一次可以對國內(nèi)生產(chǎn)、貿(mào)易依法進行常態(tài)化的直接干預(yù)，而且在制度結(jié)構(gòu)層面獲得了維護競爭、保障公民基本經(jīng)濟權(quán)利、約束與制裁壟斷行為的法定權(quán)力。制度結(jié)構(gòu)的變遷為美國國家治理能力的提升提供了前提條件。

二是提升政治控制能力。治理能力是政府合法性的充分條件，政治控制力則是治理能力的重要內(nèi)容。為應(yīng)對“鍍金時代”大財團霸權(quán)帶來的制度腐敗挑戰(zhàn)美國政府合法性的嚴峻形勢，滿足美國社會抗衡大財團操控政治的要求，恢復(fù)公眾對政府的信心，美國政府在加強經(jīng)濟干預(yù)的同時，也在制度結(jié)構(gòu)層面進行了一系列實質(zhì)性的政治制度改革。針對財團利用制度腐敗，以經(jīng)濟實力操縱選舉影響政治等問題，美國國會先后通過了《憲法》第十六、十七修正案。其中，第十六修正案規(guī)定，國會有權(quán)對所有收入開征所得稅，稅收的使用不按各州在全國人口中的比例分配使用，也不考慮各州人口數(shù)量。十六修正案因此成為聯(lián)邦政府利用財政和稅收手段加強聯(lián)邦政府對各州、地方政治影響，化解財團霸權(quán)的有力工具之一。而第十七修正案則修改了美國參議員選舉辦法，變間接選舉為直接選舉。此后，美國先后實行了直接預(yù)選制、創(chuàng)議、復(fù)決制和罷免權(quán)制，婦女選舉權(quán)得以實現(xiàn)。至20世紀初，這些制度結(jié)構(gòu)層面具有實質(zhì)意義的改革初見成效，政黨分贓、黨魁政治對議會黨團的控制以及財團操縱立法機構(gòu)等腐敗現(xiàn)象得到抑制。

市政管理中的腐敗是“鍍金時代”的突出問題。為進行市政管理，美國通過制定城市自治憲章，引入企業(yè)管理理念、現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和管理手段，建立了以市民為導(dǎo)向的服務(wù)體系以限制政治機器對城市市政的控制，清除了“城市老板”造成的市政腐敗。

三是修復(fù)社會自治能力。美國具有公民自治的悠久傳統(tǒng)，治理能力的重塑不僅需要制度結(jié)構(gòu)的改革，還需要國家以賦權(quán)手段培育動員各社會自治組織加入維護公正的活動。[6]針對“鍍金時代”制度腐敗帶來的工業(yè)事故頻發(fā)、偽劣食品、藥品泛濫、自然環(huán)境破壞猖獗的現(xiàn)象，生產(chǎn)安全、消費安全、環(huán)境保護等社會問題被納入美國政府的治理能力議程。一方面，聯(lián)邦政府建立或調(diào)整了聯(lián)邦食品和藥品管理局、開墾局、國家自然資源保護委員會、聯(lián)邦公眾健康醫(yī)療局、國家公園管理局等機構(gòu)以加大法律執(zhí)行能力；另一方面，食品安全領(lǐng)域先后出臺的《肉制品檢驗法》、《清潔食品與藥物法》，在自然資源開發(fā)領(lǐng)域，通過的《森林保留法》、《森林管理法案》和《森林遷移法案》均以賦權(quán)方式賦予公民在上述領(lǐng)域的訴訟，以及利用自身業(yè)務(wù)專長加入監(jiān)督治理活動的權(quán)利，并鼓勵行業(yè)發(fā)展自律組織。這一時期，最高法院還以判決的方式確認了設(shè)備事故中工人求償權(quán)的合憲性。[7]通過上述舉措，公民的權(quán)利領(lǐng)域得到擴大并具體化。為保護這些權(quán)利進行結(jié)社的法律依據(jù)更加充分，推動了以修復(fù)社會自治能力為手段，重塑社會治理能力的過程。食品、環(huán)境、安全生產(chǎn)等領(lǐng)域的新型自治組織大量涌現(xiàn)并介入社會治理，協(xié)助政府更好地維護公平、正義等社會核心價值理念，成為美國進步主義改革的一大亮點。

美國轉(zhuǎn)型期社會治理的啟示

其一，維護有限權(quán)力與權(quán)力平衡是美國國家治理能力的核心內(nèi)容?！板兘饡r代”的政治腐敗與進步主義改革表明，制度腐敗必須要依靠制度改革加以消除。制度腐敗原指當權(quán)者為達到政治目的而控制經(jīng)濟，壟斷高盈利行業(yè)，以苛刻的準入條件向申請進入者高額尋租；而經(jīng)濟腐敗則是權(quán)勢人物，利用具體的程序與決策過程謀取私人經(jīng)濟利益。兩者相比較，制度腐敗的危害性遠遠大于經(jīng)濟腐敗。當政治腐蝕經(jīng)濟時就會發(fā)生制度腐?。粸楸苊庹胃g經(jīng)濟的制度腐敗，防止政府權(quán)力蛻變成壓迫性力量，美國制衡性政治制度設(shè)計者在制定1787年憲法時，始終把國家與社會權(quán)力的分配作為關(guān)注的焦點，更傾向于制約國家權(quán)力保障社會權(quán)力，把實現(xiàn)和維護國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的平衡作為根除制度腐敗的途徑。然而1787年憲法雖然保障了政體的穩(wěn)定與均衡，但是，制度性的權(quán)力分配也強化了州政府的權(quán)力。19世紀初，幾乎所有州憲法都規(guī)定，州政府有權(quán)批準設(shè)立各種特許公司并授予公司一定范圍的經(jīng)營特權(quán)，這就創(chuàng)造了掌握審批大權(quán)的州政府官員借機尋租的可能性。解決以上問題的方法是與美國公司自由化相伴隨的州憲民主化。自1841—1852年，全美二十多個州當中有12個州起草了新憲法。新憲法大幅降低了選民的資格要求，建立了自由企業(yè)制度，鼓勵市場競爭。到內(nèi)戰(zhàn)之前，美國最終以憲政改革的方式在制度規(guī)定上根除了制度腐敗。但是，當工業(yè)化帶來的財團霸權(quán)再一次打破市場、社會與政府間關(guān)系的平衡后，獨霸的經(jīng)濟權(quán)力同樣可以蛻變?yōu)閴浩刃粤α?，帶來制度性腐敗。如果沒有有效的制度制約，膨脹的經(jīng)濟權(quán)力就會俘獲政府權(quán)力削弱公民權(quán)利而凌駕于社會其他權(quán)力/權(quán)利之上?，F(xiàn)代社會的任何權(quán)力必須是有限的并與其他權(quán)力形成制衡關(guān)系才能有利于維護社會的穩(wěn)定。國家治理能力的核心就是要穩(wěn)妥地兼顧各方權(quán)力的平衡，行使權(quán)力的監(jiān)督和制約，避免任何一方權(quán)力過于強大，以確保制度性腐敗得到根除。可見，“鍍金時代”的進步主義改革，就是在新的歷史條件下維護有限權(quán)力與權(quán)力平衡的新嘗試。

其二，強有力的政治措施與道義力量是推動治理能力成功發(fā)揮作用的關(guān) 鍵。美國“鍍金時代”的治理教訓(xùn)證明，有力的政治措施與道義力量是約束大財團霸權(quán)的重要因素。1906年3月15日，西奧多·羅斯福給作家厄普頓·辛克萊回信，高度贊賞其紀實小說《屠場》[8]，并表示要采取堅決措施，對肉制品生產(chǎn)進行嚴格監(jiān)管。在隨后的應(yīng)邀會見中，羅斯福接受了辛克萊的建議，選派獨立調(diào)查人員前往肉制品加工中心芝加哥秘密調(diào)查，調(diào)查報告得出了與辛克萊完全相同，甚至有過之而無不及的結(jié)論。正是這次行動使國會通過了《肉制品檢驗法》和《清潔食品藥品法》。食品安全立法是美國進步主義改革的重大舉措。諸多林林總總的類似案例證實，利益目標分散的弱勢集團無法抗衡財團霸權(quán)，必須以有力的整治措施，通過頂層的制度設(shè)計應(yīng)對膨脹的經(jīng)濟權(quán)力吞噬政治制度的局面，使政治權(quán)力重獲平衡市場、政府與社會的治理能力，以重新安排、修正和調(diào)整國家、市場與社會間的權(quán)力分配。 “一個有力高效的中央政府”，[9]必須借助公共權(quán)力限制過于龐大的私人經(jīng)濟權(quán)力以維護社會公正才能滿足公民依靠政府治理能力來抗衡財團霸權(quán)的愿望。這是推動社會轉(zhuǎn)型期治理能力成功發(fā)揮作用的關(guān)鍵因素。

當然，進步主義改革的措施之所以能夠順利推行，不僅依賴于強有力的政府治理能力的發(fā)揮，還要得益于獨立的公民社會、相互競爭的利益集團以及獨立媒體的道義力量對腐敗的揭露與抨擊。在進步主義改革過程中，城市化與教育水平的提高培育出關(guān)心社會事務(wù)的龐大中產(chǎn)階級群體；排版印刷技術(shù)革新造成的報紙成本大幅降低，資訊豐富的報紙走進普通民眾家庭更加便利；大眾化的報紙主要依靠廣告收入獲得獨立的市場地位，從而擺脫了依附于政治團體或者“政治老板”的客觀條件；獨立的媒體將競相報道調(diào)查性新聞、暴露腐敗與不公作為爭取穩(wěn)定的讀者群而進行的競爭，這一切共同培育和提升了公民社會的自治和政治參與能力，構(gòu)成了支持進步主義改革的道義力量。

其三，漸進與妥協(xié)是進步主義改革成功的必要條件。在美國，制衡性政治制度界定了繁瑣細致的權(quán)力劃分邊界，客觀上保證了各利益集團較為平等地享有影響政治決策的可能性。就聯(lián)邦權(quán)力的劃分而言，任何一個利益集團必須以較大優(yōu)勢、在較長時期內(nèi)同時控制聯(lián)邦層面的四大權(quán)力（國會兩院、總統(tǒng)、最高法院）才能將自身政治意志轉(zhuǎn)變?yōu)榉芍贫扰c社會政策。同時，為防止取得控制地位的利益集團恣意妄為，制衡性政治制度又將聯(lián)邦層面的司法權(quán)設(shè)計得相對獨立，以較為超然的身份扮演著獨立仲裁的角色。制衡性政治制度設(shè)計實現(xiàn)了決策層的多元化，客觀上防止了任何個別利益集團獨占政治資源、壟斷決策過程的可能性。在繁瑣的權(quán)力分割之外，各權(quán)力部門內(nèi)部均設(shè)有眾多的議事規(guī)則，這進一步保證了同一利益集團內(nèi)部更多、更小的利益集團同樣享有較為平等影響決策的機會，在避免不同利益集團獨占政治資源的同時，也消除了同一利益集團內(nèi)部的任何群體壟斷決策過程的可能性。

由于制衡性政治制度設(shè)計同時為各利益集團將自身政治意志轉(zhuǎn)化為法律制度與社會政策提供了空間與流動渠道，所以自殖民時代至立國以后，美國各利益集團及其內(nèi)部不同群體便始終就各自的利益邊界進行著多維度多側(cè)面的持續(xù)博弈。憲法的抽象原則在此過程中被不斷博弈產(chǎn)生的權(quán)力分配結(jié)果重新界定，這就要求各利益集團在將自身政治意志轉(zhuǎn)化為法律和社會政策的同時，必須將其政治意志膨脹程度限制在其他利益集團的容忍范圍內(nèi)，并最大限度地爭取政治同盟軍?？v觀美國進步主義改革的全過程，無不是妥協(xié)與漸進的結(jié)果。例如，《謝爾曼反托拉斯法》和《克萊頓法》等一系列法律的出臺限制了壟斷行為，但必須規(guī)定例外方式并回避處理造成壟斷的間接環(huán)節(jié)以換取財團的讓步；憲法第十七修正案規(guī)定了參議員直接選舉，與參議員選舉有關(guān)的選舉經(jīng)費問題就要在另外的場合做出相應(yīng)妥協(xié)；《肉制品檢驗法》和《清潔食品藥品法》規(guī)定了對消費者權(quán)利的保護，但消費者權(quán)利內(nèi)容的具體界定則要等到幾十年后由肯尼迪總統(tǒng)提出的“消費者四大權(quán)利”才給予回答。但是，這種不能一步到位的漸進與妥協(xié)，正是制衡性政治制度下改革成功所必需的。

進步主義改革是美國重塑國家治理能力的一次成功的嘗試。面對工業(yè)化造成的社會、政府與市場關(guān)系的失衡，美國政府與社會在制衡性政治制度的框架內(nèi)，通過制度創(chuàng)新恢復(fù)了三者的平衡，較為成功地解決了“鍍金時代”的社會積弊，體現(xiàn)出了較為成熟的治理能力。改革過程中，美國政府緊緊抓住制度結(jié)構(gòu)對于權(quán)力的配置具有強烈導(dǎo)向作用這一關(guān)鍵，在制度與聯(lián)邦兩個層面強化國家對經(jīng)濟的干預(yù)能力，通過擴大聯(lián)邦政府的政治控制能力和賦權(quán)行動，推進社會抗衡財團的能力，并在改革過程中體現(xiàn)出必要的妥協(xié)能力。美國重塑國家治理能力的進步主義改革證明，強有力的政治經(jīng)濟能力、周到縝密的制度結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)能力、必要的妥協(xié)能力是國家治理能力成功發(fā)揮作用的關(guān)鍵要素。最后，治理能力還要伴隨著歷史條件的變遷不斷地加以創(chuàng)新，才能保證社會轉(zhuǎn)型的最后成功。

（作者單位：中國社會科學(xué)院美國研究所）

（責任編輯：張凱）

[1] David A. Shannon， Twentieth Century America， Chicago： Rand McNally College Publishing Company， 1977： 72-73.

[2]理查德·霍夫斯達特：《改革時代——美國的新崛起》，石家莊：河北人民出版社，1989年版，第112—113頁。

[3]理查德·雷恩：《政府與企業(yè)：比較視角下的美國政治體制》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年版，第18頁。

[4]希爾斯曼：《美國是如何治理的》， 北京：商務(wù)印書館，1986年版，第167—168頁。

[5]王希：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實踐》，北京：北京大學(xué)出版社，2000年版，第294頁。

[6] Andrew M. Scott， The Progressive Era in Perspective， The Journal of Politics， 1959， p21， p695.

[7] 錢滿素：《美國自由主義的歷史變遷》，北京：北京三聯(lián)書店，2006年版，第33頁。

[8]《屠場》一書由美國著名左翼作家厄普頓·辛克萊于1906年寫就。此書反映了當時美國肉類加工企業(yè)行業(yè)寡頭與政府相互勾結(jié)，生產(chǎn)假冒偽劣肉制品的現(xiàn)實。這部小說一經(jīng)發(fā)表引發(fā)了美國公眾對食品安全和衛(wèi)生的強烈關(guān)注。

[9]約翰·法比安·維特：《事故共和國——殘疾的工人、貧窮的寡婦與美國法的重構(gòu)》，上海：上海三聯(lián)書店，2008年版，第116—117頁。