石小虎

編者按：中共十八屆三中全會明確提出，要把堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。對此，我們需要從戰(zhàn)略高度把握國家治理的制度設(shè)計(jì)和能力建設(shè)，正確處理好政府、市場與社會的關(guān)系。推進(jìn)我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要深入總結(jié)我們黨執(zhí)政以來所取得的基本經(jīng)驗(yàn)，也要客觀看待其他國家在國家治理問題上所取得的成績以及遭遇的曲折。國外國家治理既包括發(fā)達(dá)國家，也包括發(fā)展中國家；既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有失敗的教訓(xùn)。所以，國外國家治理沒有統(tǒng)一的模式，不能一概而論。不同國家在國家治理問題上存在不同探索，這就需要我們認(rèn)真總結(jié)和研究，這對完善我國國家治理的制度體系、提高我國國家治理能力大有裨益。為此，我刊將陸續(xù)刊登有關(guān)國外國家治理的相關(guān)文章，以饗讀者。

國家治理相關(guān)改革受多方面因素影響

國家治理是一個(gè)新概念，但是國家治理體系早已存在且不斷發(fā)展完善，其成效受到國家制度及制度執(zhí)行力的影響較大。在各國相互競爭中，治理體系和治理能力建設(shè)是重要參數(shù)，一些地區(qū)組織、國際機(jī)構(gòu)也極力促進(jìn)各國提高治理能力。歷史上，發(fā)達(dá)國家制度建設(shè)大多先于民主化，但長期的政治博弈也促進(jìn)了制度的完善，治理體系總體呈現(xiàn)穩(wěn)定、漸變的特點(diǎn)。而發(fā)展中國家的制度建設(shè)、民主化大多一步到位，或民主化早于基本政治制度的構(gòu)建，其治理轉(zhuǎn)型不到位、治理體系建設(shè)不完善的情況較為突出，政權(quán)的非正常更替還經(jīng)常導(dǎo)致秩序混亂和治理失靈。部分發(fā)展中國家甚至因治理水平較低，導(dǎo)致政策缺乏連續(xù)性、貪污腐敗猖獗、經(jīng)濟(jì)環(huán)境持續(xù)惡化。然而，隨著不少發(fā)展中國家從單純追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向均衡包容發(fā)展，其治理體系的構(gòu)建以及治理能力的建設(shè)也獲得了新發(fā)展。同時(shí)，國際金融危機(jī)爆發(fā)后，發(fā)達(dá)國家治理弊端凸顯、民生困苦，也促使國際社會對政府組織形式與國家治理的認(rèn)知更加客觀、理性。

當(dāng)前，多數(shù)國家均不同程度面臨國家治理問題，變革呼聲高企，在一些發(fā)達(dá)國家以及新興國家尤為突出，如系列“占領(lǐng)運(yùn)動”提出改變社會不公的訴求，西班牙“5·15”社會風(fēng)潮還要求進(jìn)行真正的民主改革。在此背景下，不少國家執(zhí)政當(dāng)局有意聽取民意，適當(dāng)加大改革力度，但是在經(jīng)濟(jì)社會困難時(shí)期推行相關(guān)改革仍面臨諸多問題。一是朝野力量都著力搶抓治理規(guī)則的制定，直接影響到治理體系的穩(wěn)定性和治理能力建設(shè)。部分國家政權(quán)“搖擺”、制度不穩(wěn)，不同政治力量往往利用優(yōu)勢地位，設(shè)計(jì)于己有利的治理體系，進(jìn)而導(dǎo)致國家治理體系呈現(xiàn)多變性、反復(fù)性特點(diǎn)。二是政治精英和社會大眾利益相左，圍繞國家治理的博弈激化。掌握國家主導(dǎo)地位的政治精英為政權(quán)穩(wěn)定，須顧及既得利益集團(tuán)的訴求，突出改革的漸進(jìn)性和平穩(wěn)性，但這往往與社會大眾的激進(jìn)變革訴求不相一致，易導(dǎo)致社會矛盾激化。三是執(zhí)政黨謀劃國家長遠(yuǎn)發(fā)展與回應(yīng)民眾短期利益訴求的矛盾突出，影響了國家治理的平衡性、科學(xué)性。在多黨選舉制國家，執(zhí)政黨既要考慮國家長遠(yuǎn)發(fā)展，制定、實(shí)施結(jié)構(gòu)性改革，也要考慮民眾的現(xiàn)實(shí)需求，取悅多數(shù)選民，否則將面臨選舉失利、改革失敗的結(jié)局。四是內(nèi)部治理改革容易遭到外部勢力干預(yù)，出現(xiàn)偏差。一些國家內(nèi)部主流政治力量謀求治理改革，但經(jīng)常會受到地區(qū)內(nèi)外大國的干預(yù)，不僅治理改革方向被扭曲，而且治理進(jìn)程、節(jié)奏都受到影響。

重視引入社會政治力量參與國家治理體系建設(shè)

國家治理是一個(gè)自上而下與自下而上相互聯(lián)動、交織的過程，需要引入各種社會政治力量參與其中，凝聚各方力量，擴(kuò)大共識。從全球發(fā)展趨勢來看，社會團(tuán)體、公民個(gè)人的治理意識越來越強(qiáng)，對國家治理影響日益增多。

針對上述情況，一方面，一些發(fā)展中國家十分注意妥善處理政黨關(guān)系，促進(jìn)政治共識和集體治理。如墨西哥革命制度黨上臺后與主要反對黨簽署合作協(xié)議，加強(qiáng)對話，就國家發(fā)展改革達(dá)成共識，為一些關(guān)鍵領(lǐng)域的改革消除障礙；哈薩克斯坦官方規(guī)定議會必須由兩個(gè)以上政黨參加，以改變“一黨唱戲”、社情民意流通不暢等問題，就國家建設(shè)凝聚更多政治共識。另一方面，一些發(fā)展中國家注意吸納社會大眾參與決策過程，促進(jìn)國家與社會的有效互動，更好反映社會訴求。如厄瓜多爾左翼政府大力發(fā)展參與制民主，促進(jìn)公民參與政治活動，目前共有38個(gè)政府部門參與這一進(jìn)程，這些部門分別設(shè)立圓桌會議和行業(yè)委員會，與民眾共同協(xié)商制定社會政策；新加坡人民行動黨政府提出要在各層面加強(qiáng)同民眾的溝通，在決策前更積極地搜集民意，并推出“我們的新加坡——全國對話會”等溝通平臺。除此之外，還有一些國家規(guī)定，公民個(gè)人只要爭取到一定數(shù)量的民眾聯(lián)署就可以向議會提交議案，或者授權(quán)社會組織可直接向議會提交議案。

社會各方力量積極參與國家治理體系建設(shè)，既在一定程度上保障了公民權(quán)利，也增加了對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約，促進(jìn)法律規(guī)范的完善以及權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，國家治理更趨民意性、科學(xué)性。如印度民間反腐力量經(jīng)過長期斗爭，推動議會通過了爭議46年的《公民監(jiān)察法案》，批準(zhǔn)建立一個(gè)獨(dú)立的中央反腐監(jiān)察機(jī)構(gòu)，監(jiān)察包括總理在內(nèi)的所有政府工作人員以及政府所屬社團(tuán)，擴(kuò)大公民對政府的監(jiān)察權(quán)利，還明確腐敗案件的調(diào)查和審理時(shí)限。俄羅斯統(tǒng)一俄羅斯黨為加強(qiáng)腐敗預(yù)防體系建設(shè)，要求在推薦黨的候選人出任政府公職時(shí)，推薦人要切實(shí)負(fù)起責(zé)任并在黨的層面建立自查和過濾機(jī)制。此外，問責(zé)制度的深化也給執(zhí)政當(dāng)局帶來重大挑戰(zhàn)，能否敏銳把握民意訴求的變化，及時(shí)完善國家治理體系，直接關(guān)系其政治競爭力。埃及、突尼斯等西亞北非部分國家前執(zhí)政當(dāng)局頑固僵化，忽視社會民意訴求，對問責(zé)呼聲漠然處之，以致快速垮臺，其教訓(xùn)十分深刻。

國家治理體系對政府、市場、社會相互關(guān)系的認(rèn)知更加深化

國家治理體系作為一個(gè)制度體系，主要包括國家的行政體制、經(jīng)濟(jì)體制和社會體制等，這幾個(gè)機(jī)制相互影響、相互作用、協(xié)調(diào)互動的特點(diǎn)十分突出。發(fā)達(dá)國家在國際金融危機(jī)爆發(fā)前多推崇自由放任主義，在危機(jī)爆發(fā)后則加強(qiáng)政府干預(yù)以遏制市場無序性，但隨著危機(jī)的深化特別是政府干預(yù)能力的削弱，不少國家又改變立場，加大了對市場的重視，強(qiáng)調(diào)通過激發(fā)企業(yè)和個(gè)人內(nèi)生動力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展中國家則大體呈現(xiàn)兩種情況：一是走發(fā)展型國家道路，實(shí)行由政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，依靠良好的政商關(guān)系以及有選擇性的產(chǎn)業(yè)政策推進(jìn)發(fā)展；二是推行新自由主義，強(qiáng)調(diào)市場，忽視政府作用，導(dǎo)致危機(jī)頻發(fā)，陷入了不同程度的發(fā)展停滯。在金融危機(jī)的沖擊下，過渡較為平穩(wěn)的國家大都選擇尋求均衡型發(fā)展、包容性增長，堅(jiān)持有效的市場、有為的政府并舉；注意深化機(jī)構(gòu)改革，提高執(zhí)政效率，以促進(jìn)基層、地方和國家不同層次治理的協(xié)調(diào)發(fā)展；強(qiáng)化對社會的引導(dǎo)和支持，擴(kuò)大政府采購范圍，以更好發(fā)揮社會作用。

但也要看到，冷戰(zhàn)結(jié)束以來資本主義國家傳統(tǒng)的政府、市場、社會三方關(guān)系發(fā)生了較大變化，利益糾葛、錯位、踩腳等問題影響到相互關(guān)系的均衡發(fā)展。其一，資本借助經(jīng)濟(jì)全球化的快速發(fā)展獲得了前所未有的影響力，可以更大程度影響政府、社會。如一些發(fā)達(dá)國家擔(dān)心因增稅導(dǎo)致資本外逃，因而在推行再工業(yè)化戰(zhàn)略時(shí)，在用工、稅務(wù)、社會保障等方面做出很多妥協(xié)。其二，隨著政治碎片化的發(fā)展以及聯(lián)合政府的普遍化，政府治理能力日益弱化，這直接導(dǎo)致一些國家政府傾向撂挑子，把更多社會責(zé)任拋向市場、社會。其三，民間社會對政府政黨的雙刃劍作用日益突出，促使政府政黨采取更加復(fù)雜多元立場，不僅要注意用好民間社會的助推作用，另一方面也要防止民間社會的非理性沖動危及自身處境。

政黨惡斗、三權(quán)踩腳弱化國家治理能力

國家治理離不開政治運(yùn)行主要行為體——政黨的參與，但是政黨作為有一定信仰、宗旨和目標(biāo)的組織，有其自身利益訴求，其與國家、社會大眾的利益如果一致，則可發(fā)揮積極作用，否則可能走向反面。

近年來，一些國家治理問題突出，廣大民眾對傳統(tǒng)政黨失望增多，求新求變意識增強(qiáng)，使得印尼、印度、意大利等國一些新興政黨、政治新人受到追捧。究其原因有三：一是主流政黨國家將自身利益置于國家利益之上，重選舉、輕治理，在野黨圍繞政治得失持續(xù)斗爭，而無視國家發(fā)展、民生問題，使得執(zhí)政黨和政府根本無力履責(zé)；二是三權(quán)出于不同利益考慮，相互掐架，危及國家整體利益，特別是立法或司法機(jī)構(gòu)在金融危機(jī)沖擊背景下對政府干預(yù)增多，導(dǎo)致政府四面受困，應(yīng)對內(nèi)外挑戰(zhàn)、加強(qiáng)治理的難度增大；三是主流政黨理論主張趨同使得政黨輪替對治理的積極效應(yīng)弱化，在很多國家，無論是左翼社會黨還是右翼保守黨上臺，政策幾乎都一樣，使得選民無從選擇。

面對民主異化、政黨對國家議程的劫持以及政府執(zhí)政效率低下的問題，不少國家著力推進(jìn)制度性改革，以提升治理執(zhí)行力。一些國家對立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，削減議員數(shù)量，乃至裁撤不必要的議院，如愛爾蘭謀求裁撤參議院。一些國家對選舉法、選舉制度進(jìn)行改革，限制參選人員的資格，確保品行不端之人難以進(jìn)入議會。有的國家對利益集團(tuán)的游說機(jī)制進(jìn)行改革，防止強(qiáng)勢利益集團(tuán)過多干預(yù)政治，損害下層社會利益。少數(shù)國家推出權(quán)力分享機(jī)制，使得大選獲勝一方無法獨(dú)占全部資源，失敗一方可以獲得一些制度性照顧。還有一些國家擴(kuò)大直接民主，圍繞國計(jì)民生的一些重大問題舉行全民公投，從而避免政治紛爭影響到相關(guān)政策的出臺與實(shí)施。從上述一些國家的政治改革表現(xiàn)來看，其改革盡管聲勢浩大，但由于尚未切中資本主義制度的核心問題，政策的針對性和實(shí)效性還不夠，難以在短期內(nèi)切實(shí)改進(jìn)治理狀況。

以黨建助推國家治理成為多數(shù)執(zhí)政黨共同訴求

國家治理能力優(yōu)劣在一定程度上取決于執(zhí)政黨的能力。縱觀全球各國治理表現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)發(fā)展、治理有序的國家無不是由強(qiáng)有力的執(zhí)政黨或執(zhí)政聯(lián)盟領(lǐng)導(dǎo)的，它們通過提供高效的公共產(chǎn)品，滿足了社會期待。其一，善于抓住當(dāng)前國家面臨的核心議題，不斷進(jìn)行理論創(chuàng)新，妥善解決民意關(guān)切，促進(jìn)可持續(xù)、包容性發(fā)展。如2013年德國聯(lián)盟黨之所以能打破西方大國執(zhí)政黨“逢選必?cái)　钡墓秩?，蟬聯(lián)議會選舉，關(guān)鍵在于其保增長、促就業(yè)、謀長遠(yuǎn)的思路切中實(shí)際，有效化解了各種挑戰(zhàn)。其二，加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)并突出內(nèi)外聯(lián)動，形成廣泛合力。不少政黨注意通過內(nèi)部互動促進(jìn)決策的共識性，提升內(nèi)部團(tuán)結(jié)。還有一些政黨注意利用青年、婦女等外圍組織，乃至引導(dǎo)那些理念相似或主張相近的社會組織，擴(kuò)大宣傳和動員，將更多社會力量團(tuán)結(jié)在自身周圍。其三，倡導(dǎo)共同價(jià)值觀，引領(lǐng)社會思潮，爭取治理理念的社會認(rèn)同。如英國保守黨提出，面對別國的發(fā)展模式，英國無需臨淵羨魚，只要重新弘揚(yáng)吃苦耐勞、敢為人先、獨(dú)立自主、善于創(chuàng)造、樂觀至上、重在實(shí)干的英國精神，最終可以渡過難關(guān)。其四，加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)，密切黨群關(guān)系，爭取大眾理解和支持。新加坡人民行動黨通過上次大選認(rèn)識到民眾對該黨高高在上、不注意傾聽群眾的不滿，及時(shí)調(diào)整政策，積極接近群眾、聽取群眾意見，反映群眾訴求。

同樣，我們也看到國外一些政黨自身建設(shè)問題百出，對國家治理產(chǎn)生極大的負(fù)面效應(yīng)，引發(fā)惡性政治后果。其一，政策極端化或中庸化，應(yīng)對實(shí)際問題能力不足。不少國家執(zhí)政黨思想理論創(chuàng)新不足，一味追隨短期民意，政策民粹化傾向突出，難以擔(dān)當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)國家、引領(lǐng)社會的重任。還有一些國家執(zhí)政黨無視自身特色，片面強(qiáng)調(diào)兼收并蓄，走中間化道路，以致喪失個(gè)性和色彩。其二，動員組織能力弱化。一些國家政黨滿足于一時(shí)的選舉得失以及領(lǐng)導(dǎo)人的利益算計(jì)，對內(nèi)不注意凝聚共識和團(tuán)結(jié)，對外則過于強(qiáng)調(diào)利益分歧和斗爭，導(dǎo)致黨內(nèi)離心離德、黨外日益孤立。其三，忽視友愛、平等、正義等傳統(tǒng)價(jià)值觀，遭到懲罰。如一些發(fā)展中國家執(zhí)政黨片面推崇市場原則，將市場因素滲透至經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)方面，引發(fā)社會反感和敵視，喪失道德制高點(diǎn)。其四，腐敗墮落、脫離群眾，被群眾拋棄。一些政黨領(lǐng)導(dǎo)人長期執(zhí)政，專權(quán)獨(dú)裁，貪污腐敗，脫離群眾，對群眾呼聲不聞不問，成為黨的最大負(fù)資產(chǎn)，惡化了黨的內(nèi)外形象，使得黨在社會風(fēng)潮面前不堪一擊。

（作者單位：中共中央對外聯(lián)絡(luò)部研究室）

（責(zé)任編輯：魏丹丹）