郝國慶

【課前提示】

黨的十八屆三中全會報告中明確提出：“對吸納人口多、經(jīng)濟實力強的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。對這個新提法，我們應(yīng)該如何理解其涵義和內(nèi)容，認識其目的和意義，把握其擴權(quán)之路呢？

【本課要點】

1. 強鎮(zhèn)擴權(quán)有利于堅持新型城鎮(zhèn)化道路，促進城鄉(xiāng)一體化；有利于增強農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)，促進基本公共服務(wù)均等化；有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，擴大農(nóng)村就業(yè)，解決一系列農(nóng)村社會問題。

2. 隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化政策的實施，迅速擴大的農(nóng)村公共服務(wù)需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限過小之間的矛盾逐漸凸顯，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的呼聲逐漸提高。

3. 強鎮(zhèn)擴權(quán)應(yīng)處理好政府和社會的關(guān)系、強鎮(zhèn)與縣級政府之間的關(guān)系、強鎮(zhèn)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。

強鎮(zhèn)擴權(quán)的目的和意義

強鎮(zhèn)擴權(quán)是促進中國特色“四化同步”（工業(yè)化、信息化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化）的一個切入點，其直接目的和作用就是通過擴大中心鎮(zhèn)政府的職權(quán)，創(chuàng)新行政體制，增強其功能，從而充分發(fā)揮中心鎮(zhèn)在農(nóng)村地區(qū)中的綜合功能和作用。正如十八屆三中全會決定中所提出的“增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口聚集功能”，強鎮(zhèn)擴權(quán)改革具有經(jīng)濟社會方面的綜合目的和意義。

一是有利于堅持新型城鎮(zhèn)化道路，促進城鄉(xiāng)一體化。十八屆三中全會決定要求，“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進?！敝匾暫图訌娭行逆?zhèn)的建設(shè)，是符合中國國情的城鎮(zhèn)化道路。一方面，可以以較低的成本有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，實現(xiàn)人口聚集功能，促進城鄉(xiāng)一體化；另一方面，又可以有效減輕和控制向大城市集中流動，減少 “城市病”的發(fā)生。從未來趨勢和國際潮流看，更符合“田園城市”、“綠色城市”的后現(xiàn)代理念。

二是有利于增強農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)，促進基本公共服務(wù)均等化。基本公共服務(wù)均等化的工作重點是促進基本公共服務(wù)向農(nóng)村地區(qū)的傾斜，縮小城鄉(xiāng)差距。當(dāng)前，中國多數(shù)農(nóng)村與城市的差距不是傳統(tǒng)的吃飯、住房和通訊信息等條件，而是優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事項的短缺。由于存在居住分散、人口眾多、服務(wù)需求廣泛與政府公共服務(wù)能力有限之間的矛盾，農(nóng)村的公共服務(wù)需要一定程度集中，但是又不能過分集中，因而，以一些大的集鎮(zhèn)為中心進行優(yōu)先布點，以點帶面，逐步擴大城鎮(zhèn)型公共服務(wù)（如交通、通訊、照明、綠化、消防、公共文化場館、基礎(chǔ)設(shè)施等），才能科學(xué)有序地帶動農(nóng)村公共服務(wù)水平上臺階。

三是有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和農(nóng)村服務(wù)業(yè)，擴大農(nóng)村就業(yè)，解決一系列農(nóng)村社會問題。大城市雖然可以解決大量的農(nóng)村外出勞動力，工資水平也明顯高于縣鄉(xiāng)企業(yè)。但是，天價房價和高昂的生活費用，使多數(shù)農(nóng)民工不可能在大城市安家落戶，家庭成員兩地分居和候鳥式的流動成為基本的工作生活方式，這必然帶來一系列社會問題。如，農(nóng)村“三留”問題（留守兒童、留守婦女和留守老人）、城市流動人口管理問題、農(nóng)村人才流失和衰落問題。現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)才是多數(shù)農(nóng)民的理想家園。以強鎮(zhèn)為中心城鎮(zhèn)化，可以為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展提供最直接的載體和平臺，可以成為農(nóng)民就業(yè)和生活的理想空間，從根本上有效化解一系列城鄉(xiāng)割裂引發(fā)的難題。

強鎮(zhèn)擴權(quán)的實踐探索和政策依據(jù)

稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的首要任務(wù)是精兵簡政，全國多數(shù)地方先后推行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，不僅精簡了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機構(gòu)和人員，也撤銷或者上收了原來部分下放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)。但是，隨著新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化政策的實施，迅速擴大的農(nóng)村公共服務(wù)需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)權(quán)限過小之間的矛盾逐漸凸顯，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能的呼聲逐漸提高，許多地方開始了鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)式的改革嘗試。代表做法有：

一是浙江的“委托執(zhí)法”。從2005年開始，浙江的一些縣市按照“重心下移、能放則放”的思路，本著“統(tǒng)一管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運作、部門指導(dǎo)”的原則，對農(nóng)村中直接影響穩(wěn)定、發(fā)生比較頻繁、縣機關(guān)鞭長莫及、管理容易滯后的一些執(zhí)法管理職能問題，采用委托方式下放部分權(quán)力到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動和社會保障、林業(yè)、婚姻登記受理等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。綜合執(zhí)法所屬于一個掛牌的虛設(shè)機構(gòu)，其執(zhí)法人員分別由“四辦兩中心”（即直屬于鎮(zhèn)黨委和鎮(zhèn)政府的黨委政府辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事業(yè)和保障辦公室、村鎮(zhèn)建設(shè)辦公室、調(diào)處服務(wù)中心和駐村指導(dǎo)中心）的行政和事業(yè)編制工作人員兼任，一般每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)有6至7人，財政上不另增加開支?？h各職能部門與各鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所簽訂書面授權(quán)協(xié)議，其中規(guī)定行政執(zhí)法委托行使的權(quán)責(zé)。改革的目的是希望解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)權(quán)不一問題，同時優(yōu)化執(zhí)法機制。從實際結(jié)果看，效果比較明顯。通過委托授權(quán)，彌補了原來縣機關(guān)鞭長莫及、管理往往滯后的不足，也有效地化解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)小責(zé)大、權(quán)責(zé)不一的矛盾，促進了鎮(zhèn)（街）職能轉(zhuǎn)變，強化了公共管理和社會服務(wù)。在當(dāng)時全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)普遍精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有執(zhí)法機構(gòu)和權(quán)力的背景下，浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)之舉在國內(nèi)尚屬首次。

二是河北青龍縣的“擴權(quán)強鄉(xiāng)”。 2007年，該縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制進行了改革，明確了“放就要放得下、放得好、放得活”的指導(dǎo)思想，把涉及一些縣直部門的5大類22項權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。主要包括：一是人事管理權(quán)，縣直部門對派出機構(gòu)干部進行考核時，必須要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員參加，考核后縣直部門要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委交換意見；二是增強財政自主權(quán)，主要實行分稅制與統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵兩種財政管理體制；三是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)在部分領(lǐng)域的行政審批權(quán)。例如，對農(nóng)民采伐5株以下自留山或個人承包的集體林木的，在縣林業(yè)局下達的采伐指標范圍內(nèi)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核發(fā)放采伐許可證；四是下延執(zhí)法監(jiān)督權(quán)，將林業(yè)局、水務(wù)局、國土資源局、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局等縣直部門承擔(dān)的部分監(jiān)督權(quán)委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行；五是擴大項目工作知情權(quán)，要求縣發(fā)展改革局、礦業(yè)局、環(huán)保局、國土資源局等部門，在受理項目許可時，要由項目落戶的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具意見。比較起來，青龍縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)的主要特點是不論大鎮(zhèn)還是小鄉(xiāng)，擴權(quán)待遇平等一致，但是，所擴的權(quán)力還是有限的。

三是廣東的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”。廣東省2010年下發(fā)了《關(guān)于簡政強鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》，提出按照一定指標對鎮(zhèn)進行重新分類，通過權(quán)力下放，擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限，實現(xiàn)“量體裁衣”。根據(jù)《意見》規(guī)定，對“鎮(zhèn)”重新進行科學(xué)分類，分為一般鎮(zhèn)、較大鎮(zhèn)和特大鎮(zhèn)。符合條件的特大鎮(zhèn)將依法被賦予縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，可適當(dāng)增加行政編制。在深化行政審批、行政許可和行政執(zhí)法制度改革方面，將下放給鎮(zhèn)與其經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)的行政管理權(quán)。一個亮點是明確“除中央和省委、省政府有明確規(guī)定外，上級主管部門不得自行向鎮(zhèn)派出（駐）行政機構(gòu)，未按規(guī)定自行派出（駐）的予以撤銷或調(diào)整由鎮(zhèn)管理”。廣東的“強鎮(zhèn)擴權(quán)”比較具有代表性，與十八屆三中全會的精神基本一致。

2010年4月，經(jīng)中央編委批準，中央編辦會同農(nóng)辦、發(fā)展改革委、公安部、民政部、財政部印發(fā)《關(guān)于開展經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點工作的通知》，在全國13個省份（河北、山西、吉林、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、河南、湖北、廣東、四川、陜西）選擇25個經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)進行試點（湖北省鐘祥市胡集鎮(zhèn)和谷城縣石花鎮(zhèn)名列其中），鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革從經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)首先開啟。堅持權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依法下放、能放就放的原則，使試點鎮(zhèn)在城建、環(huán)保、社會管理等方面享有或行使部分縣級經(jīng)濟社會管理權(quán)限。 擴權(quán)方式主要有三種途徑：一是省政府直接授權(quán)。履行相關(guān)程序后，授權(quán)由鎮(zhèn)政府行使。二是市縣政府及其部門依法委托。三是簡化市縣政府及其部門審批程序和環(huán)節(jié)。黨的十八大和十八屆三中全會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴權(quán)改革方向給予明確的肯定，奠定了堅實的強鎮(zhèn)擴權(quán)政策基礎(chǔ)。

強鎮(zhèn)擴權(quán)的主要內(nèi)容

從2010年選擇的25個強鎮(zhèn)來看，都是所在省的龍頭鎮(zhèn)，不僅經(jīng)濟實力強，工商業(yè)發(fā)達，而且人口多，尤其是城鎮(zhèn)人口比重大，市政公共設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)較好，初步具備了中小城市的特色。因而，這些試點鎮(zhèn)往往被稱為“市級鎮(zhèn)”。今后的改革目標就是在試點的基礎(chǔ)上逐步推開，擴大范圍，擴大數(shù)量，擴大管理權(quán)限。強鎮(zhèn)擴權(quán)改革的深化和推進必然涉及相關(guān)環(huán)節(jié)和問題。

一是“強鎮(zhèn)”的標準應(yīng)該是什么？首先，擴權(quán)的“強鎮(zhèn)”一般是指縣城之外的中心鎮(zhèn)或者大鎮(zhèn)。因為縣城本身已經(jīng)具備了中小城市功能和基本的市政設(shè)施，也駐扎有職能齊全的各類機構(gòu)。而縣城外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即便是工商業(yè)較為發(fā)達、城鎮(zhèn)化水平較高的強鎮(zhèn)，也往往是按照農(nóng)村管理模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制統(tǒng)一安排，缺乏相應(yīng)的管理權(quán)限和機構(gòu)編制，無法適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要；其次，需要具備一定的經(jīng)濟實力和工商業(yè)發(fā)展水平，要有一定的城鎮(zhèn)化規(guī)模，或者具備發(fā)展小城市的基礎(chǔ)條件和潛力；第三，應(yīng)該具有一定的區(qū)位優(yōu)勢和交通便利條件，對周圍農(nóng)村具有輻射功能。

二是應(yīng)該擴大哪些“管理權(quán)”？“管理權(quán)”是指政府的公共職能權(quán)力，既包括管制性質(zhì)的權(quán)力，也包括服務(wù)性職能。要擴大的“管理權(quán)”標準依據(jù)應(yīng)該是適應(yīng)和促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化所必需的基本職權(quán)。同強鎮(zhèn)人口和經(jīng)濟規(guī)模相適應(yīng)的“管理權(quán)”大致應(yīng)包括：其一，是基本行政管理職權(quán)，包括體現(xiàn)一級政府的財政、人事等基本職權(quán)；其二，是履行基本公共服務(wù)職能的相關(guān)職權(quán)，如有關(guān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、公共文化、社會保障、民政、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會建設(shè)等方面的職權(quán)；其三，是經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)業(yè)服務(wù)方面的職權(quán)，如城鄉(xiāng)建設(shè)、土地經(jīng)營、水利、林業(yè)、畜牧獸醫(yī)、農(nóng)業(yè)技術(shù)等方面的職權(quán)；其四，是市政類職權(quán)，如市政建設(shè)、公共交通、綠化、照明、垃圾處理、停車場等方面的職權(quán)。

三是組織機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制有何新變化？首先，要打破原來的“三辦一所”框架（即黨政綜合辦公室、社會事務(wù)辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室和財政農(nóng)經(jīng)所），根據(jù)擴大了的職能設(shè)置相應(yīng)的機構(gòu)，大約10-20個科辦或者分局；其次，對各類服務(wù)中心轉(zhuǎn)制為事業(yè)單位，或者比照管理；第三，“強鎮(zhèn)”的級別為副縣級，科辦和分局行政級別可以定位副科級。如果是一些起點高、規(guī)模大、發(fā)展趨勢好的強鎮(zhèn)，可以進行建制調(diào)整，適當(dāng)擴大空間，吸納若干周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)，直接調(diào)整為切塊的“縣級市”建制。廣東的一些擴權(quán)強鎮(zhèn)大致如此。例如，中山市的沙溪鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府機關(guān)部門共有49個之多，有些是政府直屬機構(gòu)，如審計辦公室 、醫(yī)療衛(wèi)生管理辦公室、綜治信訪維穩(wěn)中心、信訪辦公室等；一些是縣市派出機構(gòu)，如環(huán)保分局 、國土分局 、人力資源和社會保障分局 、國稅分局 、地稅分局 、工商分局等，黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子成員有14人之多。

強鎮(zhèn)擴權(quán)應(yīng)注意的問題

一是要明確改革的評價標準。這樣才能從宏觀上把握強鎮(zhèn)擴權(quán)的基本框架。首先，要突破傳統(tǒng)農(nóng)村管理模式框架，按照城鄉(xiāng)一體化和新型城鎮(zhèn)化要求，重新設(shè)計“強鎮(zhèn)”體制；其次，應(yīng)該具有獨立完整的城鎮(zhèn)型管理功能和相應(yīng)的載體機構(gòu)；第三，要堅持問題導(dǎo)向和需求導(dǎo)向，能夠解決實際問題，并且符合長遠發(fā)展趨勢。

二是處理好政府和社會的關(guān)系。一方面要有利于提高政府治理能力的現(xiàn)代化；另一方面要有利于社會治理體制創(chuàng)新，提高社會活力，大力發(fā)展各類社會組織。因而，強鎮(zhèn)擴權(quán)要有邊界，鎮(zhèn)政府也不是越大越強越好。在有效擴大強鎮(zhèn)“管理權(quán)”的同時，又要保障獨立的社會空間，擴大社會參與，處理好政府與市場的關(guān)系，防止政府的“越位”、“錯位”。

三是處理好強鎮(zhèn)與縣級政府之間的關(guān)系。要明確縣市政府與“強鎮(zhèn)”的職責(zé)權(quán)限的劃分。在行政級別、職權(quán)劃分、上下關(guān)系等方面需要有相應(yīng)的法律保障。

四是處理好強鎮(zhèn)與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的關(guān)系。既要區(qū)別對待，以點帶面；又要適度擴大一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權(quán)，保持動態(tài)跟進。

（作者系湖北省委黨校公共管理教研部副主任、副教授）

◆當(dāng)前，中國多數(shù)農(nóng)村與城市的差距不是傳統(tǒng)的吃飯、住房和通訊信息等條件，而是優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，主要是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事項的短缺。

◆現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化的村鎮(zhèn)才是多數(shù)農(nóng)民的理想家園。以強鎮(zhèn)為中心城鎮(zhèn)化，可以為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村工商業(yè)發(fā)展提供最直接的載體和平臺，可以成為農(nóng)民就業(yè)和生活的理想空間，從根本上有效化解一系列城鄉(xiāng)割裂引發(fā)的難題。

◆“管理權(quán)”是指政府的公共職能權(quán)力，既包括管制性質(zhì)的權(quán)力，也包括服務(wù)性職能。

【課后思考】

聯(lián)系本地實際，談?wù)勑滦蝿菹聫婃?zhèn)擴權(quán)的重要意義及實現(xiàn)路徑。

責(zé)任編輯 安翔勇