劉成玉，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，教授，四川省榮縣人，現(xiàn)為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)中國西部經(jīng)濟(jì)研究中心教授、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)碩士生導(dǎo)師，MBA項(xiàng)目指導(dǎo)教師，工程碩士指導(dǎo)教師，農(nóng)業(yè)推廣碩士指導(dǎo)教師，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，人口、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士生導(dǎo)師，應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)流動站和理論經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后流動站合作導(dǎo)師。研究領(lǐng)域涵蓋 “三農(nóng)”問題、資源與環(huán)境問題、宏觀經(jīng)濟(jì)、教育經(jīng)濟(jì)與管理等，先后主持、參與課題研究項(xiàng)目48項(xiàng)，其中20余項(xiàng)研究成果獲得各種學(xué)術(shù)獎勵，出版著作10部，發(fā)表學(xué)術(shù)論文150余篇。

中國的土地產(chǎn)權(quán)制度在主體界定、排他性、安全性、可執(zhí)行性及可轉(zhuǎn)移性等方面存在嚴(yán)重缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致土地資源粗放低效利用和閑置浪費(fèi)、土地?cái)?shù)量和質(zhì)量不可持續(xù)、危害糧食安全和生態(tài)安全、嚴(yán)重社會不公和社會不穩(wěn)等問題出現(xiàn)。中國的土地產(chǎn)權(quán)制度改革既為形勢所迫，更能迸發(fā)長期增長紅利。中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的未來模式是國有基礎(chǔ)上的永佃制，現(xiàn)實(shí)舉措是縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過政策性銀行和保險(xiǎn)服務(wù)，解決農(nóng)村土地抵押貸款問題。

20世紀(jì)70年代末以來，通過市場化改革，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了30余年持續(xù)高速增長，經(jīng)濟(jì)總規(guī)模躍居全球第二，2013年全國人均GDP達(dá)到了6700美元。國人還來不及品味跨入中等收入國家行業(yè)的幸福感，卻又產(chǎn)生了落入“中等收入陷阱”的憂慮。事實(shí)上，支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的“人口紅利”“環(huán)境紅利”（包括環(huán)境容量的合理利用和過度透支）和“勞工紅利”（指由于各種原因造成的低工資、低福利和低保障）不僅已經(jīng)消失殆盡，而且在這些方面的長期欠債正在加緊清算（如環(huán)保、養(yǎng)老等），過去已經(jīng)進(jìn)行的市場化改革所釋放的經(jīng)濟(jì)增長勢能已成強(qiáng)弩之末。要跨越“中等收入陷阱”，實(shí)現(xiàn)中國經(jīng)濟(jì)長期繁榮，既需要尋找新的增長點(diǎn)，更需要潛入深水區(qū)“摸石頭”，通過重大領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的市場化改革迸發(fā)強(qiáng)勁的增長勢能，釋放改革的長期紅利。目前需要改革的領(lǐng)域很多，包括國企改革、收入分配制度改革、戶籍制度改革等。但本人認(rèn)為，對中國未來經(jīng)濟(jì)增長和總體福利影響最為基礎(chǔ)、最為持久的改革將是土地制度改革。通過理順土地產(chǎn)權(quán)制度，中國的經(jīng)濟(jì)再保持30年的高速增長并不是問題，土地制度改革將是最大的制度改革釋放點(diǎn)，當(dāng)然也是最困難的改革領(lǐng)域。

土地產(chǎn)權(quán)制度績效評價標(biāo)準(zhǔn)

在經(jīng)濟(jì)學(xué)上，產(chǎn)權(quán)范疇包括所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等要素，其中，所有權(quán)是基礎(chǔ)和核心，處置權(quán)尤其是終極處置權(quán)或者才是人們真正關(guān)心的產(chǎn)權(quán)要素。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)治理實(shí)踐均證明了上述產(chǎn)權(quán)要素是可以分離的，單一的產(chǎn)權(quán)權(quán)能也都發(fā)揮一定的效率，但脫離了所有權(quán)的產(chǎn)權(quán)是不完整的產(chǎn)權(quán)，避開所有權(quán)來探討土地產(chǎn)權(quán)問題，猶如隔靴搔癢，只改革經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等土地產(chǎn)權(quán)的外圍權(quán)利，只能治標(biāo)，難以治本。

在文明社會，土地產(chǎn)權(quán)績效應(yīng)該是土地資源（資產(chǎn)）的開發(fā)利用能夠給社會帶來的符合人類需求和社會發(fā)展的“正效果”或者有效產(chǎn)出。如果產(chǎn)生出了環(huán)境污染、社會不公等“負(fù)效果”，那么就應(yīng)該從總產(chǎn)出中扣除，類似“綠色GDP”。從績效產(chǎn)生的過程來看，法治與社會公平是考察土地產(chǎn)權(quán)制度績效的基礎(chǔ)視角。

評價一種土地產(chǎn)權(quán)制度是否有績效，主要從四個方面展開：

標(biāo)準(zhǔn)1：土地資源是否得到了優(yōu)化配置。首先是現(xiàn)有土地資源是否得到了充分利用，這是開發(fā)利用率的問題。其次是是否用到了最能發(fā)揮作用和體現(xiàn)價值的地方，這是開發(fā)利用效果的問題。中國的土地資源高度稀缺，每一寸土地都應(yīng)該得到優(yōu)化利用。市場化是土地資源配置優(yōu)化的先決條件，而市場化的前提是產(chǎn)權(quán)主體界定明晰化。

標(biāo)準(zhǔn)2：土地資源利用是否可持續(xù)。我們這代人留給子孫賴以生存的土地不僅數(shù)量要充足，質(zhì)量也要可靠，切不可“吃祖宗飯，斷子孫路”。而可持續(xù)利用的關(guān)鍵在于集約和節(jié)約利用。要節(jié)約利用，就必須明晰土地產(chǎn)權(quán)，使土地所有者具有主動保留未來利用土地的動力或者積極性；要集約利用，就必須讓使用者以市場化手段獲取土地資源，通過付出相應(yīng)的成本與代價，賦予開發(fā)利用者集約和節(jié)約利用的壓力，如果是超低價甚至倒貼本的工業(yè)劃撥用地，再低效再浪費(fèi)，使用者也不會心疼，比如 2010年全國工業(yè)用地價格只有商業(yè)用地價格的11.8%，華東地區(qū)僅為6.31%。當(dāng)然，如果覺得土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、不安全，那么開發(fā)利用者既不會節(jié)約，也不會集約，一般會選擇掠奪式粗放經(jīng)營。

標(biāo)準(zhǔn)3：產(chǎn)權(quán)制度的運(yùn)行成本和代價。包括土地產(chǎn)權(quán)交易（流轉(zhuǎn)）、土地資源開發(fā)利用的談判成本、決策成本和監(jiān)督成本等。相對于個人產(chǎn)權(quán)而言，多重產(chǎn)權(quán)的土地制度一般運(yùn)行效率更低，運(yùn)行成本更高。

標(biāo)準(zhǔn)4： 社會公平與法制。這是當(dāng)代社會有序運(yùn)行所遵守的共同價值準(zhǔn)則，也是評價土地產(chǎn)權(quán)制度效率的底線。任何良好的動機(jī)都不成為剝奪他人的理由，違反憲法，嚴(yán)重?fù)p害社會公平所獲取的土地產(chǎn)出效率，有違發(fā)展宗旨。

中國土地產(chǎn)權(quán)制度績效評價

依據(jù)上述四個績效評價標(biāo)準(zhǔn)對現(xiàn)行中國土地產(chǎn)權(quán)制度績效作出的實(shí)證評價：

評價1：土地資源配置效率低下

一是建設(shè)用地過度占用，利用粗放。有資料顯示，目前我國城鄉(xiāng)建設(shè)用地約24萬km2，城市人均建設(shè)用地133多m2，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)國家82.4 m2和發(fā)展中國家 83.3 m2的平均水平。即使是人口高度密集的北上廣等一線城市，其人均城市用地也數(shù)倍于開羅、巴黎和首爾等國外大城市。本世紀(jì)前10年，我國城市用地規(guī)模增長彈性達(dá)到了1.98，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了1.12的合理水平，土地城鎮(zhèn)化的特征非常明顯；農(nóng)村宅基地的過度占用問題更為突出。我國農(nóng)村居民用地高達(dá)2.46億畝，戶均1畝，人均居民點(diǎn)用地220m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國家標(biāo)準(zhǔn)。

二是開發(fā)利用率低，閑置與浪費(fèi)嚴(yán)重。在城市土地利用系數(shù)方面，我國內(nèi)地城市平均為0.5，與臺灣1.2，香港1.6的差距甚大，即使是上海也只有0.8，而我國的城市建筑容積率更是數(shù)倍低于發(fā)達(dá)國家1～3的水平，體現(xiàn)出圈地型、攤大餅式的我國城市擴(kuò)展模式。農(nóng)村人口“空心化”之后，農(nóng)村宅屋坍塌、宅基地閑置的問題變得非常突出，2008年全國農(nóng)村宅基地閑置荒蕪率在20%左右，這幾年閑置的趨勢可能還在加重。有研究認(rèn)為，我國農(nóng)村“空心村”的土地整理現(xiàn)狀潛力可達(dá)約 1.14億畝，相當(dāng)于五個北京城，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的遠(yuǎn)景理論潛力約1.49億畝。

三是土地使用效益差。由于大量劃撥用地的粗放利用，我國城市單位土地，尤其是工業(yè)用地的產(chǎn)出價值不僅遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家的城市，而且也低于一些發(fā)展中國家。由于城鄉(xiāng)二元土地制度的限制，農(nóng)村包括宅基地、農(nóng)房、建設(shè)用地、小產(chǎn)權(quán)房等在內(nèi)的天量土地和房屋資產(chǎn)沉睡，農(nóng)民守著金飯碗受窮。

評價2：土地利用難持續(xù)

一是耕地?cái)?shù)量下降，難以保障國家糧食安全和生態(tài)安全。目前我國的耕地保有量離18億畝紅線僅一步之遙，很難支撐2020年城市化率60%、工業(yè)化率70%的發(fā)展目標(biāo)。而且近十年征用的5000多萬畝耕地中60%以上是種植糧食作物，雖然近幾年全國試點(diǎn)和推廣了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和土地整理，但地方機(jī)會主義行為猖獗，多占地、占好地，少補(bǔ)地補(bǔ)劣地的現(xiàn)象比較突出，實(shí)際上并沒有達(dá)到占補(bǔ)平衡的目標(biāo)。有研究認(rèn)為，到2020年因?yàn)楦亍罢純?yōu)補(bǔ)劣”，全國糧食總產(chǎn)量將減少3000萬噸?，F(xiàn)行土地制度是中國實(shí)現(xiàn)可持續(xù)糧食安全的最大威脅。

二是耕地質(zhì)量堪憂、污染加劇。目前全國中低產(chǎn)田約占耕地總面積的70%，水土流失面積占全國總面積的39%，土壤沙化面積占國土面積的15%，鹽堿化耕地面積占總耕地面積的8%，干旱、半干旱的地區(qū)已有40%耕地嚴(yán)重退化。2013年，全國有20%的耕地收到了不同程度的污染，尤其是重金屬污染，其中基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)土壤重金屬超標(biāo)面積比重為12.1%，華南部分城市約有50%的耕地遭受有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染，長三角連片的農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為了“毒土”。 在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展背景下，化費(fèi)、農(nóng)藥、農(nóng)膜及集約化養(yǎng)殖場糞水等農(nóng)業(yè)源污染有望超過工業(yè)和城市污染，成為農(nóng)村和耕地污染的主要來源。目前，四川農(nóng)業(yè)源COD排放量占全省的42.3%，其中98.5%來自畜禽養(yǎng)殖排放 。

評價3：土地產(chǎn)權(quán)的維護(hù)和運(yùn)行成本高

一方面，強(qiáng)制拆遷、低價征地所引發(fā)的矛盾長期積聚，越來越尖銳，并已成為農(nóng)民群體性抗?fàn)幍闹饕乱?，社會也為此付出了巨額的維穩(wěn)成本和代價。新一輪城市化將出現(xiàn)更多的征地和拆遷，新舊矛盾疊加，解決起來更為棘手。

另一方面，在五級政府的行政體制下，中央政府要監(jiān)督地方政府的土地行為需要付出更大的成本。即使這樣，也常見地方政府挖中央政府墻腳的事情，比如違規(guī)、低價出讓國有土地，違法征地。有資料表明，我國的土地違法案件中70%由地方政府造成。各地推行的耕?；痣m然多屬“掛羊頭賣狗肉”，并不能也沒有能夠有效地保護(hù)耕地不受侵蝕，但卻是以耕地保護(hù)的名義實(shí)實(shí)在在地支出了土地出讓收入。比如成都市對基本農(nóng)田每年補(bǔ)貼400元，一般耕地每年300元，其中耕?；鹬械?0%用于耕地流轉(zhuǎn)擔(dān)保和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼，其余90%用于承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)支出。

此外，由農(nóng)村土地資產(chǎn)的沉睡、農(nóng)村土地金融的缺損、農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的“二等公民”身份等所造成的社會福利損失，也是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度所付出的運(yùn)行成本。

評價4：極其不公是現(xiàn)行土地產(chǎn)權(quán)制度的最典型特征

一是全民土地產(chǎn)權(quán)對集體土地產(chǎn)權(quán)的制度歧視和產(chǎn)權(quán)掠奪。在現(xiàn)行制度框架下，國有土地的使用權(quán)可以直接進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，而農(nóng)村集體土地使用權(quán)要進(jìn)入城市建設(shè)用地市場，必須首先轉(zhuǎn)變身份，即先征用，或者先“賣”給國家，再由后者壟斷賺錢。而是否征用、征用多少、征地補(bǔ)償價格基本上都是由政府說了算。這樣的產(chǎn)權(quán)“交易”在市場語境下根本無法理解。

二是對農(nóng)民集體土地資產(chǎn)的價值掠奪。在地方政府職能趨于經(jīng)濟(jì)化、地方土地財(cái)政利益極大化及在政府完全壟斷了土地一級市場的體制和現(xiàn)實(shí)背景下，人為壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)幾乎成為征地方的本能。事實(shí)上，按征用前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，在法理上說不通，在實(shí)踐中更讓人難以接受，實(shí)際上是以法律的名義制定的霸王條款。其最終的結(jié)果是地方政府土地財(cái)政的高回報(bào)和農(nóng)民土地利益的巨額流失。有研究表明，2009年全國地方政府土地買賣的凈收益率為74.13%。在全國被征土地征用費(fèi)中地方政府占20%～30%，企業(yè)占40%～50%，村級組織占25%～30%，農(nóng)民僅占5%～10%，其中長三角地區(qū)農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價格大概為農(nóng)地市場價格的2%。土地“招拍掛”以來，通過各級地方政府低價征地、高價賣出，農(nóng)民向政府轉(zhuǎn)移的價值總額高達(dá)20萬億～30萬億元。這筆由農(nóng)民支付的“土地紅利”對支撐中國經(jīng)濟(jì)的高速增長功不可沒，但由此也造成了農(nóng)民的長期貧窮和巨大的城鄉(xiāng)差距。

因此，從社會總體福利而言，現(xiàn)行的中國土地產(chǎn)權(quán)制度既無效率，更不公平。

中國土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的低績效

產(chǎn)權(quán)主體界定不明確、不清晰。無論是全體公民所有的全民所有制，還是社區(qū)內(nèi)公民集體所有的集體所有制，我國的土地產(chǎn)權(quán)主體界定都非常模糊。理論上，國內(nèi)或者社區(qū)內(nèi)每一居民都擁有部分土地所有權(quán)，但誰擁有哪一部分土地，其物理邊界是模糊的。因而作為單一個體，具體的公民無法行使土地處置權(quán)，只能由政府或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代其行使，但無論是政府，還是村民自治機(jī)構(gòu)，都具有多個層級，各層級在土地產(chǎn)權(quán)方面的責(zé)權(quán)利難以合理切割。因此，這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度極易產(chǎn)生“搭便車”和“公地悲劇”效應(yīng)，誰也不會主動集約和節(jié)約利用土地。

中國土地產(chǎn)權(quán)缺乏排他性和安全性。一方面，作為全民所有制土地的代理人，掌握專政工具的各級政府具有絕對的權(quán)威，既可保護(hù)作為主權(quán)象征的土地不受國（境）外侵略，也可以防止國內(nèi)其他所有制對國有土地的侵蝕。但國有土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)際擁有者——各級政府都具有自己獨(dú)立的利益訴求。在冗長的授權(quán)和代理鏈條上，極易產(chǎn)生信息漏損和失真，監(jiān)督乏力等問題。地方在土地問題上挖中央墻角的事時有發(fā)生。堡壘的坍塌往往從內(nèi)部開始的，因而全民所有制產(chǎn)權(quán)并不安全。

而集體所有制土地產(chǎn)權(quán)由于產(chǎn)權(quán)代理人虛化、弱化及代理人自身利益原因，因而更不安全。中國絕大多數(shù)地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)癱瘓或者名存實(shí)亡，農(nóng)村土地在所有權(quán)上幾乎成了“無主之地”，實(shí)際上由“兩委”，甚至村黨支部書記在控制。在治理能力和監(jiān)督機(jī)制弱化的農(nóng)村社區(qū)，土地控制權(quán)過度向村干部集中，并不安全。 同時，無論是現(xiàn)存的少量農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是村“兩委”，對來自全民所有制的侵蝕（如強(qiáng)征強(qiáng)拆）毫無抵抗能力。而農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的代理人——村組干部往往成為農(nóng)民利益的侵害者。每一次的征地、拆遷甚至外來租地，對村組干部而言都是不可多得的掙錢甚至發(fā)財(cái)機(jī)會，因而在他們看來，征地拆遷越多越好。在遇到強(qiáng)征強(qiáng)拆的時候希望他們出面保護(hù)農(nóng)民利益，幾乎是不可能的，更多的則是協(xié)助征地和拆遷方做農(nóng)民的工作。

對既不排他，也不安全的土地，使用者沒有集約節(jié)約利用和保護(hù)的壓力和動力。

中國土地產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)移性差。在所有權(quán)轉(zhuǎn)讓上，全民所有制土地只允許土地使用權(quán)出讓，而且有期限（比如70年）。農(nóng)村集體土地所有權(quán)內(nèi)部不能轉(zhuǎn)讓，外部“轉(zhuǎn)讓”的唯一通道就是征用，即向全民所有制轉(zhuǎn)變。由于受讓方（征地方）壟斷了一切交易權(quán)利（如交易數(shù)量、補(bǔ)償方式和標(biāo)準(zhǔn)等），因而與其說是交易，不如說是掠奪。

而農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的說法是不規(guī)范的，實(shí)際上也不存在。初始承包權(quán)應(yīng)該屬于成員權(quán)，或者一種俱樂部權(quán)利，一旦退出農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，如戶口遷出，就自動喪失承包資格，原來的承包權(quán)應(yīng)該退回集體，而非自行處置。從初始承包者手上流轉(zhuǎn)的土地可以稱為轉(zhuǎn)包。

同時，在經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)上也受到局限。無論是國有土地，還是集體土地，其經(jīng)營使用權(quán)都是有期限的，不管是30年、50年還是70年，對土地資產(chǎn)而言都很難算作恒產(chǎn)，因而不利于長期投資和可持續(xù)性保護(hù)；所有權(quán)沿地不動和用途管制前提下的經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)很難徹底，會受到多方掣肘，尤其是法律上的障礙。因此，即使2014年中央一號文件提出允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資，但金融機(jī)構(gòu)對抵押資產(chǎn)的處置仍存在諸多法律問題，資產(chǎn)流動性是銀行的生命，因而無論政府和學(xué)界再怎么強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地抵押貸款的重要性，只要抵押物——經(jīng)營使用權(quán)難以變現(xiàn)，銀行是不會接招的，除非風(fēng)險(xiǎn)由政府兜底，這是多年來農(nóng)村土地金融叫好不賣座的主要原因。而“農(nóng)業(yè)用途”前提的流轉(zhuǎn)條件也極大地壓縮了農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的需求空間。

中國土地產(chǎn)權(quán)制度的改革方向

方向1：堅(jiān)持公有制的改革

學(xué)界對中國土地所有權(quán)改革是走公有，還是走私有道路的爭論很多。撇開學(xué)理上的爭論，本人認(rèn)為，目前推行土地私有制改革還不具備條件，既有部分意識形態(tài)障礙，更有既得利益的巨大阻擾。一旦土地私有化，政府征地難度和成本將進(jìn)一步加大，招商引資、土地財(cái)政將更加被動。如果天量的小產(chǎn)權(quán)房直接入市，將導(dǎo)致城市大產(chǎn)權(quán)房價雪崩，已經(jīng)綁架中國的房地產(chǎn)或?qū)ⅰ八浩薄?，這將是中國難以承受之重。因此，至少在近中期中國實(shí)行土地私有化很難想象。

方向2：在公有基礎(chǔ)上實(shí)行永佃制是一種折中的選擇

由于所有權(quán)改革成本太高、剛性太強(qiáng)，且面臨較高的政治風(fēng)險(xiǎn)，因而可以采用外圍戰(zhàn)術(shù)，從使用權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、增值分配權(quán)等方面入手，將所有權(quán)“概念化”“虛化”，而把經(jīng)營使用權(quán)做實(shí)、做強(qiáng)。該制度的核心是賦予實(shí)際經(jīng)營使用者土地永佃權(quán)。類似英國的土地制度，雖然英聯(lián)邦的土地都?xì)w皇家所有，但經(jīng)營者擁有900年永佃權(quán)，并且可以當(dāng)成私有財(cái)產(chǎn)來處置，包括買賣。由于永佃權(quán)擁有與私人所有權(quán)相似的權(quán)能，因而該制度既能發(fā)揮私有產(chǎn)權(quán)的績效，又能照顧公有產(chǎn)權(quán)的“面子”，是形式和內(nèi)容的巧妙結(jié)合。

鑒于兩種公有制產(chǎn)權(quán)形式的存在，本人認(rèn)為國有基礎(chǔ)上的永佃制更有效率，這種制度設(shè)計(jì)能保證土地資產(chǎn)具有更大范圍的可流動性。制度核心是把具有象征意義的土地所有權(quán)收歸國有。作為代理人，政府的權(quán)利嚴(yán)格限定于依法收取租金（相關(guān)稅收），立法規(guī)定國家擁有土地的終極所有權(quán)，但承包戶擁有實(shí)際支配權(quán)，可以自行買賣和繼承。這樣的土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)能否產(chǎn)生績效，關(guān)鍵在于所有權(quán)是否虛化以及法律體系是否完善和中立。

方向3：當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度的完善

土地問題涉及的各方利益過于剛性和復(fù)雜化，對國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有牽一發(fā)而動全身的基礎(chǔ)性影響，因而非暴力革命式的中國土地制度改革將是一個漫長而艱辛的過程。從目前的操作實(shí)踐來看，進(jìn)行小修小補(bǔ)式的改革還是有必要的，也是可行的。包括嚴(yán)格將征地范圍限制在公共利益領(lǐng)域，公正征地程序，大幅度提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最終實(shí)現(xiàn)無論是公益性征地，還是經(jīng)營性征地，一律按照市場價格公平補(bǔ)償，而非合理（象征性）補(bǔ)償；成立政策性土地銀行，為農(nóng)村土地抵押貸款提供金融平臺；政策性保險(xiǎn)公司和保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為金融機(jī)構(gòu)土地抵押貸款提供保險(xiǎn)服務(wù)。