煤炭資源稅改革，如何確保不給企業(yè)加壓？

文/本刊評(píng)論員

備受關(guān)注的煤炭資源稅改革政策終于落地。

10月9日，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于實(shí)施煤炭資源稅改革的通知》，為促進(jìn)資源節(jié)約集約利用和環(huán)境保護(hù)，規(guī)范資源稅費(fèi)制度，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，12月1日起在全國范圍內(nèi)實(shí)施煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，稅率幅度為2%～10%，由省級(jí)政府在規(guī)定幅度內(nèi)確定。同時(shí)，清理相關(guān)收費(fèi)基金。

此前9月29日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，對(duì)上述煤炭資源稅改革作出決定。

此次改革的核心是清費(fèi)正稅，提稅減費(fèi)。從政府層面上來講，煤炭資源稅改革是國家全面深化財(cái)稅體制改革的重要舉措，對(duì)于進(jìn)一步完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，將起到有力的促進(jìn)作用。

對(duì)于煤炭企業(yè)而言，由于目前全煤行業(yè)正處于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的低谷階段，加之涉煤稅費(fèi)負(fù)擔(dān)沉重，多數(shù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)艱難。借助此次改革契機(jī)，能否將各種不合理涉煤收費(fèi)徹底肅清，并設(shè)置合理稅率空間，確保稅改之后不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)，既是煤炭企業(yè)能夠爬坡過坎、走出困境的有力保障，也對(duì)于理順我國能源生產(chǎn)和消耗環(huán)節(jié)中的稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，更充分發(fā)揮稅收對(duì)資源利用的調(diào)節(jié)作用，具有重要的意義。

“清費(fèi)正稅”，煤炭資源稅改革大幕開啟

一項(xiàng)改革政策的推行，需要集眾智、聚共識(shí)，需要消弭阻力和確立最佳改革窗口期。

煤炭資源稅改革就是如此。

資源稅是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對(duì)象，為調(diào)節(jié)資源級(jí)差收入并體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的一種稅。征收資源稅可以促進(jìn)資源的合理開發(fā)與保護(hù)，使資源開發(fā)中負(fù)外部性內(nèi)部化，降低環(huán)境破壞和污染程度。

我國資源稅開征于1984年，征收模式都是從量計(jì)征，即按照應(yīng)納稅資源產(chǎn)品的銷售數(shù)量，乘以規(guī)定的單位稅額計(jì)算納稅。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資源產(chǎn)品價(jià)格不斷上漲，從量計(jì)征的稅收方式缺乏收入彈性，調(diào)節(jié)機(jī)制不靈活的弊端日趨凸顯，改革勢(shì)在必行。

2007年起，我國開始醞釀資源稅改革。2010年5月，石油天然氣資源稅改革在新疆破冰試點(diǎn)。2011年底，修改后的《中華人民共和國資源稅暫行條例》公布，并于當(dāng)年11月起實(shí)行。修改后的資源稅暫行條例對(duì)原油、天然氣資源稅由從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，并相應(yīng)提高了原油、天然氣的稅負(fù)水平。煤炭資源稅依然從量計(jì)征。

煤炭資源稅改革之所以被擱置，是由于煤炭長(zhǎng)期在我國一次能源生產(chǎn)和消費(fèi)中占主導(dǎo)地位，相對(duì)于油氣資源，煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征的改革涉及面更寬，影響更大，改革也更為復(fù)雜，各方分歧較大。更為重要的，是由于煤炭稅費(fèi)并置的體制矛盾。除稅賦之外，煤炭企業(yè)還需繳納基金等多種地方行政性收費(fèi)，這些收費(fèi)與資源稅在性質(zhì)、征收環(huán)節(jié)及對(duì)象、方式等方面基本相同，存在費(fèi)重稅輕、稅費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理、重復(fù)征收等問題。

煤炭資源稅改革需要首先破除稅費(fèi)并置的體制，需要凝聚各方共識(shí)和選擇適宜的改革窗口期。

據(jù)了解，2012年，一些煤炭資源省份在全國“兩會(huì)”上提出議案，希望盡早推動(dòng)煤炭資源稅“從價(jià)計(jì)征”改革。新疆、山西、貴州、內(nèi)蒙古等省份都擬定了煤炭資源稅改革試點(diǎn)方案，希望爭(zhēng)取到在當(dāng)?shù)卦圏c(diǎn)的權(quán)利。各省份的議案被全國人大常委會(huì)辦公廳列為重點(diǎn)建議。

十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要加快資源稅改革，逐步將資源稅擴(kuò)展到占用各種自然生態(tài)空間。2013年11月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的104號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)煤炭行業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行的意見》提出，要加快推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革。同時(shí)，清理整頓涉煤收費(fèi)基金。

今年以來，山西、陜西、內(nèi)蒙古等煤炭主產(chǎn)地先后出臺(tái)規(guī)定，集中清理規(guī)范涉煤收費(fèi)，為煤炭資源稅的改革鋪路。

當(dāng)前，煤炭市場(chǎng)供大于求，煤價(jià)大幅下跌。以“清費(fèi)正稅”為主旨的煤炭從價(jià)計(jì)征稅收改革方案，取得各方認(rèn)可，改革時(shí)機(jī)成熟。利用這一有利時(shí)機(jī)使煤炭資源稅改革政策落地，可以減小改革帶來的沖擊，把影響降到最低限度，也可使改革順利推進(jìn)。

煤炭資源稅改革是深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容和既定任務(wù)。有關(guān)人士指出，煤炭資源稅改革有利于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，因?yàn)閺膬r(jià)征收會(huì)對(duì)控制過度消耗煤炭起到一定抑制作用，可促進(jìn)煤炭資源合理開采利用，推動(dòng)煤炭產(chǎn)業(yè)科學(xué)發(fā)展。同時(shí)，實(shí)行煤炭資源稅改革，完善資源產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制，能讓資源地區(qū)受益，有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，也可為其他能源品種資源稅改革的推進(jìn)積累經(jīng)驗(yàn)。

稅改確保不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)

對(duì)于煤炭企業(yè)而言，最為關(guān)注的是，資源稅改革之后，企業(yè)負(fù)擔(dān)會(huì)不會(huì)加重？

因?yàn)槿盒袠I(yè)目前正處于困難時(shí)期，資金鏈緊張，經(jīng)營(yíng)壓力大。任何額外負(fù)擔(dān)，都會(huì)對(duì)煤炭企業(yè)的脫困和良性運(yùn)行形成阻障，都將使身處困境的企業(yè)“雪上加霜”。

正是考慮到這一點(diǎn)，煤炭行業(yè)有關(guān)機(jī)構(gòu)和人士之前曾呼吁，煤炭資源稅改革應(yīng)當(dāng)緩行！

煤炭行業(yè)稅費(fèi)并置的機(jī)制是資源稅改革的難點(diǎn)，也是此次改革的重點(diǎn)。業(yè)界人士指出，不合理涉煤收費(fèi)如果清除不盡，稅改將加重煤企負(fù)擔(dān)。

據(jù)報(bào)道，現(xiàn)行《資源稅暫行條例》由國務(wù)院于1993年頒布，按“從量定額”的辦法計(jì)征，資源稅中的煤炭稅目分為兩個(gè)子稅目，其中，對(duì)焦炭按每噸8元～20元征稅，其他煤炭按每噸0.3元～5元征稅。改為從價(jià)計(jì)征后，焦煤售價(jià)若按照850元/噸計(jì)，5500大卡動(dòng)力煤價(jià)格按不久前秦皇島港480元/噸計(jì)，資源稅以5%的稅率征收，焦煤和動(dòng)力煤的資源稅分別將達(dá)到42.5元/噸和24元。煤炭生產(chǎn)企業(yè)的稅負(fù)明顯加重。

對(duì)此，9月29日召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，要立即著手清理涉煤收費(fèi)基金，停止征收煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金，取消原生礦產(chǎn)品生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)、煤炭資源地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展費(fèi)等，取締省以下地方政府違規(guī)設(shè)立的涉煤收費(fèi)基金，嚴(yán)肅查處違規(guī)收費(fèi)行為，確保不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)。

兩部委發(fā)出的通知亦強(qiáng)調(diào)，今后除法律、行政法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得設(shè)立新的涉及煤炭、原油、天然氣的收費(fèi)基金項(xiàng)目。

為實(shí)現(xiàn)不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)的稅改目標(biāo)，此次稅改政策包涵一些利好因素，有利于減輕煤炭企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。

根據(jù)兩部委通知，在計(jì)算納稅額時(shí)，原煤銷售額不含從坑口到車站、碼頭等的運(yùn)輸費(fèi)用，洗選煤銷售額不包括洗選煤從洗選煤廠到車站、碼頭等的運(yùn)輸費(fèi)用。這些運(yùn)輸費(fèi)不計(jì)入銷售額，實(shí)際上是直接減小了稅基，減輕了企業(yè)稅負(fù)。

在征收管理方面，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局規(guī)定將洗選煤銷售額給予一定比例折扣作為計(jì)稅依據(jù)。這樣既可以避免對(duì)煤炭洗選環(huán)節(jié)的成本和利潤(rùn)征稅，保持原煤和洗選煤的稅負(fù)平衡，更有利于促進(jìn)節(jié)能環(huán)保。

此外，兩部委還對(duì)稅收優(yōu)惠進(jìn)行了規(guī)定，包括對(duì)衰竭期煤礦開采的煤炭，資源稅減征30%；對(duì)充填開采置換出來的煤炭，資源稅減征50%。

清費(fèi)是關(guān)鍵，稅率受關(guān)注

“確保不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)”，這是此次推行煤炭資源稅改革確立的基調(diào)和目標(biāo)。

那么，如何確保稅改不致煤企負(fù)擔(dān)加重？最為核心的是兩點(diǎn)：清費(fèi)問題和稅率問題。

無序、繁雜的涉煤收費(fèi)問題，儼然是煤炭行業(yè)的一大頑疾，長(zhǎng)期以來沒有得到根本解決。目前，全煤行業(yè)的普遍共識(shí)是稅費(fèi)并存的體系不科學(xué)，收費(fèi)項(xiàng)目設(shè)置不合理，隨意性較強(qiáng)，地區(qū)差異性大，名目繁多，數(shù)額較大，這既加重了煤炭企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本和負(fù)擔(dān)，同時(shí)有礙于公平有序的市場(chǎng)秩序的建立。

據(jù)有關(guān)專家介紹，目前，除了延續(xù)的21種稅外，我國煤炭企業(yè)需要繳納的各種經(jīng)行政部門批準(zhǔn)的涉煤收費(fèi)不少于92種。其中，行政事業(yè)性收費(fèi)40種，經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)6種，鐵路、港口運(yùn)雜費(fèi)等46種。諸多收費(fèi)項(xiàng)目，有的是依照法律程序合規(guī)設(shè)置的，有的是一些特權(quán)部門、壟斷行業(yè)甚至社會(huì)組織巧立名目設(shè)置的，如鐵路點(diǎn)裝費(fèi)等等。

為幫助煤炭企業(yè)脫困，近年來，一些資源省份先后出臺(tái)減免煤炭企業(yè)的收費(fèi)政策。但這些政策大多是減免或緩收的臨時(shí)性權(quán)益之計(jì)，并沒有全面取消。而今年密集出臺(tái)的幫助煤炭行業(yè)脫困的各種政策中，都提及要盡快清理涉煤收費(fèi)，表明這項(xiàng)工作執(zhí)行的并不徹底。

“立稅”必須先“清費(fèi)”。借此次資源稅改革時(shí)機(jī)，各地只有徹底清除強(qiáng)加在煤炭企業(yè)頭上的各種不合理收費(fèi)，并加強(qiáng)執(zhí)法檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)收費(fèi)行為，強(qiáng)化政策的嚴(yán)肅性，防治各種亂攤派、亂收費(fèi)行為“死灰復(fù)燃”，才能真正實(shí)現(xiàn)清費(fèi)正稅，提稅減費(fèi)的改革目標(biāo)，才能確保不增加煤炭企業(yè)總體負(fù)擔(dān)。顯然，在這一點(diǎn)上，還有許多工作要做。

值得一提的是，關(guān)于此次煤炭資源稅改革，又引發(fā)一個(gè)令人關(guān)注的話題，即煤炭增值稅改革問題。

據(jù)中國煤炭經(jīng)濟(jì)研究會(huì)進(jìn)行的調(diào)研結(jié)果表明，增值稅是煤炭生產(chǎn)企業(yè)的第一大稅種，年增值稅額占總稅額的60%左右。

1994年，我國實(shí)行稅制改革，取消了產(chǎn)品稅，建立了以增值稅為主體的稅制體系，設(shè)立了25個(gè)稅種，與煤炭企業(yè)相關(guān)的有21個(gè)。2009年，國家實(shí)行增值稅改革，將煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由之前的13%提高到了17%。因企業(yè)普遍反映稅率過高，政府出臺(tái)過退稅和虧損補(bǔ)貼政策，但制度執(zhí)行一直不到位，煤炭企業(yè)一直承受著高額的稅負(fù)重?fù)?dān)。

今年以來，中國煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)圍繞煤炭行業(yè)脫困工作，召開多次企業(yè)座談會(huì)。稅費(fèi)名目多、重復(fù)征收、稅費(fèi)負(fù)擔(dān)重是煤炭企業(yè)反映最多的問題。通過與企業(yè)座談交流，形成兩點(diǎn)建議，一是將煤炭產(chǎn)品增值稅稅率由17%恢復(fù)到13%，二是研究擴(kuò)大煤炭增值稅的抵扣范圍，建議研究出臺(tái)符合煤炭行業(yè)生產(chǎn)特征、規(guī)模等實(shí)際情況的增值稅抵扣辦法。

此次煤炭資源稅改革的另一核心問題是稅率問題。

關(guān)于稅率，根據(jù)兩部門《通知》，煤炭資源稅從價(jià)定率計(jì)征，稅率幅度為2%～10%，具體適用稅率由省級(jí)財(cái)稅部門在上述幅度內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)清理收費(fèi)基金、企業(yè)承受能力、煤炭資源條件等因素提出建議，報(bào)省級(jí)人民政府?dāng)M定。《通知》要求，結(jié)合當(dāng)前煤炭行業(yè)實(shí)際情況，現(xiàn)行稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較高的地區(qū)要適當(dāng)降低負(fù)擔(dān)水平。

這一政策較為寬泛，兼顧了不同地區(qū)不同企業(yè)的具體情況，為實(shí)際操作留足了空間。各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)具體情況，確立一個(gè)合理、適宜的稅率。

煤炭領(lǐng)域有關(guān)專家表示，因?yàn)楦鱾€(gè)省份對(duì)煤炭資源的依賴程度不同，估計(jì)不依賴煤炭資源的省份，稅率可能會(huì)很低，而在寧夏、內(nèi)蒙、新疆這些煤炭資源主要是由央企或者外省的煤炭企業(yè)來開采的省份，煤炭資源稅稅率應(yīng)該不會(huì)低。

對(duì)此，有業(yè)界人士建議，鑒于目前多數(shù)煤炭企業(yè)的艱難處境，地方政府在稅率的設(shè)置上應(yīng)當(dāng)“就低不就高”。這樣，既能保證地方政府的財(cái)政收入，發(fā)揮稅收對(duì)資源利用的調(diào)節(jié)作用，又不加重煤炭企業(yè)的總體負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)稅改的既定目標(biāo)。

（責(zé)任編輯：厲克龐永厚）