作者簡介：李璐(1990-)，女，漢族，安徽省亳州市蒙城縣人，法律碩士，單位：中國政法大學法律碩士學院，研究方向：民商法。

摘要：中央與地方關系問題貫穿我國歷史發(fā)展的始終，如何更好的實現(xiàn)其法治化已經(jīng)越來越引起人們的關注。本文以中央與地方關系法治化的概念及其特征為前提，從建國以后其法治化進程中出現(xiàn)的問題出發(fā)，在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，對我國如何更好的完善中央與地方關系法治化提出合理化的建議。

關鍵詞：法治化；越權訴訟；行政監(jiān)管；憲法我國的發(fā)展過程就是在不斷的處理中央和地方之間的關系，只有正確處理才能更好的促進社會的發(fā)展。隨著我國法治化進程的加快，國家也開始探索如何更好的實現(xiàn)兩者之間的法治化。

一、央地關系法治化的理論基礎

(一)概念界定

中央與地方關系法治化是指在中央與地方之間建立符合法治建設要求的中央與地方適度分權的國家縱向配置模式，用法律來規(guī)范兩者的行為，以達到中央與地方關系的科學化、民主化和法治化。1《中華人民共和國憲法》中主要有30個條文是關于中央與地方關系的，其中有19個條文分布的比較零散，還有11個條文集中分布在第三章第六節(jié)，由此從憲法上確定了當前國家條塊關系的合法性。

(二)特征

1、必須以憲法作為基礎

憲法是我國的根本法，任何法律、法規(guī)、規(guī)章等都要以憲法為前提和基礎，任何違背憲法的制度都應該被廢止，作為規(guī)范中央與地方關系的文件也不例外。由于我國的國家權力是民眾通過社會契約讓渡的，所以在國家權力的分配上自然就屬于公法的領域。若想促成中央和地方關系法治化就必須堅守以憲法的角度來看問題，在憲法的條框中活動。

2、必須建立起協(xié)調中央與地方關系法治化的動態(tài)機制

中央與地方關系法治化的實現(xiàn)必須依靠良好的協(xié)調機制，但是這種協(xié)調機制不是一成不變的。因此在建立協(xié)調中央與地方關系法治化的機制時，應該是可以隨著社會經(jīng)濟情勢變更、國際環(huán)境的改變和國家任務目標的變化等做出動態(tài)性調整的。如果確定的協(xié)調機制不具有靈活性的話，就不可能及時有效的調整中央與地方之間的權力劃分，這樣很有可能導致權力的失衡，最后使得法治秩序也會受到破壞。

3、必須以保障人權和實現(xiàn)社會和諧為目標

促成中央和地方關系的法治化過程就是處理分權與集權的平衡問題。過分的集權肯定會造成對人民權利的損害，但是過分的分權也會使國家權利膨脹。所以，應該平衡兩者之間的關系。人權的保障與地方的分權密切相關，給予地方一定的權力，這樣人們才能更好的行使自己的權利。社會的和諧需要集權，需要一個統(tǒng)一的集體，這樣才有利于一個民族的強大。

二、建國后中央與地方關系法治化進程及其表現(xiàn)出的問題

(一)建國后中央與地方關系法治化的發(fā)展歷程

1、毛澤東時期

新中國成立之初，由于這個時期我國政治、經(jīng)濟、文化和社會各個方面都不成熟，一切尚且處于探索階段。毛澤東在1956年發(fā)表了《論十大關系》，第一次明確的討論了分權的問題。毛澤東也在文件中提出了在解決兩者關系時應該遵守的基本原則，即在注重中央的權威的基礎上，也不能忘記地方的自主權。這一年10月，《國務院關于改進國家行政體制的決議(草案)》公布，提出下放給地方一定的經(jīng)濟管理權。在這一原則的指導下，1958年為了迎合大躍進運動，中央下放經(jīng)濟管理權過于著急，在文革期間也下放了一些權力。

2、鄧小平時期

當時高度集中的模式已經(jīng)與經(jīng)濟的發(fā)展情況有所偏差，嚴重束縛了地方的自主性，所以才應該調整中央與地方關系，進行適當?shù)姆謾唷＂诟母锪爽F(xiàn)有的立法體制，中央不僅向地方下放了事權、財權，同時還向地方下放了部分立法權，減輕了中央的壓力，這樣地方在結合自身情況的基礎上，在國家允許的立法權限內(nèi)制定適合當?shù)匕l(fā)展的制度。1979年7月1日國家頒布實施的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，規(guī)定了各個等級機關的基本職責，明確了他們之間的關系，規(guī)范了他們的行為，這樣有利于更好的進行權責之間的分工。③

3、江澤民時期

1994年實行的分稅制建立了中央與地方之間既規(guī)范又公平的財力分配關系。1995年修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和2000年3月的《中華人民共和國立法法》，在這兩部法律中，已經(jīng)明確規(guī)定了地方法規(guī)可以就哪些具體事項進行規(guī)定，地方法規(guī)應該怎樣制定，也就在一定程度上確定了地方法規(guī)的法律地位。此外，十六大明確指出：各個主體在自己的所有權的范圍內(nèi)擁有一定的決定權，在不違反社會共同利益的情況下，地方是完全可以自主進行決定的，只有在一些重大的事件上，需要報告中央。至此，中央與地方之間的職責劃分以制度的形式固定下來，以法律的形式逐漸使中央和地方的關系正?；⒑侠砘?。

4、胡錦濤時期

分稅制的實行雖然在總量上加大了中央財政的力度，但是造成了地區(qū)間的貧富差距。我國實行財政返還制度，中央分給地方的財權是和地方所交的稅收成比例的，這樣會使我國的貧富差距狀況越來越嚴重，最后造成國家分裂。有些地方為了局部利益，實行地方保護主義，不準確地運用國家的法律、中央與上級政策。但是對具體的中央應該向地方下放哪些權力以及下放多少比例，法律并沒有做比較具體的規(guī)定，在權力的收回上也出現(xiàn)非程序化的問題。

(二)中央與地方關系法治化存在的問題

1、關于兩者之間權力劃分的法律制度不健全

首先，憲法和法律中關于中央與地方關系權力劃分的規(guī)定大都比較泛泛，沒有一個比較具體的規(guī)定，比如在我國的“八二憲法”第三條中規(guī)定：在處理兩者之間的權力方面，應該在保證中央的絕對權力的基礎上，逐步實現(xiàn)地方權力的獨立自主。這樣就為在處理兩者之間關系的時候明確了方向，可是并沒有關于操作的具體的規(guī)定，在具體的實踐的過程中比較難操作。

其次，憲法中關于中央與地方關系的規(guī)定也不夠全面。主要表現(xiàn)在：第一，沒有給出國家權力在兩者之間是怎樣的具體分工。第二，對于兩者之間出現(xiàn)的糾紛沒有一個明確的解決機制?！读⒎ǚā凡]有具體規(guī)定當中央政府制定的法律與地方政府制定的法律出現(xiàn)沖突的時候應該怎樣來進行解決，對于法院的監(jiān)督權約定的也不是十分明確。第三，我國法律中關于民族區(qū)域自治制度的規(guī)定要遠遠多于一國兩制，這樣就可有可能造成兩者之間的不平衡。

最后，法律的不健全很有可能會帶來一些自由裁量的問題。在一些法律沒有明確規(guī)定的模糊地帶，中央可以主張權力，地方也可以主張權力，這樣有可能造成兩者對于權力的爭奪。有時候也有可能出現(xiàn)中央干涉地方權力的現(xiàn)象，這是一種中央權力的擴張。不過大部分時間都是地方對于中央權力的變相或者是不完全遵從，這樣就使得一些中央上的政策很難達到其當初設立時的目的。這樣混亂的局面，無論是對于中央加強自己的權威，還是對于地方自身的發(fā)展，都是極為不利的。應該完善相應的法律，使得中央和地方在分權的時候可以有法可依。

2、中央對地方的行政監(jiān)管存在問題

首先，現(xiàn)存的行政監(jiān)督的范圍過于寬泛，不僅包括地方的財政、經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃等重要的部門，而且一些專屬于地方的公共服務之類的事務也包含在其中。他們主要采用的是比較直接的行政監(jiān)管。這樣造成的結果就使得中央和地方的職責權限不清，可能還會造成中央政府或地方政府有權的無職無責，無權的有職有責，從而形成權責不統(tǒng)一，這樣就會造成中央的權力和地方的權力都很難實施，造成一種權力行使的僵局。

其次，中央政府還通過一定的人事任免來管理地方，中央在任免官員的時候，大多都是根據(jù)自己的判斷來進行，有些時候并不能完全切合到當?shù)氐膶嶋H情況，這樣對于地方官員的權力的操縱，在一定程度上不但不可以解決地方政府之間的地方保護主義的現(xiàn)象，反而會增加各地政府的成本。從現(xiàn)有的狀況看，其并不是一個有效的監(jiān)督方式。

最后，分稅制改革使得中央和地方在稅收方面的職權得到了一定的明確界定，有利于兩者在財政收入方面的區(qū)分。但是分稅制也有一定的缺陷，對于中央和地方的支出方面并沒有做出規(guī)定，這樣就會造成中央在一定程度上過多的補貼地方財政，逐漸加重了中央的負擔。分稅制改革從表面上看是中央通過劃分與地方的稅收的界限來實現(xiàn)自己在稅收方面的管理權，其在具體的實施過程中更多的卻是表現(xiàn)出了對于中央權力的削弱。地方政府可以在自己的稅收范圍內(nèi)實現(xiàn)自己的財政征收，在出現(xiàn)財政短缺的情況下還可以獲得中央的財政補貼，對于每一個地方政府來說都是一件何樂而不為的好事。

3、地方自治民主化程度低

中央政府在逐漸下放權力，表現(xiàn)為以下六點：第一，給予地方立法權，使我國的立法體制逐漸變成兩級；第二，逐漸發(fā)揮城市的經(jīng)濟發(fā)展職能，這樣才能實現(xiàn)中心發(fā)達城市帶動周邊地區(qū)的發(fā)展模式；第三，下放和擴大了地方政府的干部人事管理的權限；第四，逐漸下放給地方一些權力，使得地方可以充分結合地方情況進行發(fā)展；第五，給予某些地方經(jīng)濟發(fā)展的特權；第六，改革相應的財稅制度。

地方的權力在擴大，這樣很容易造成有令不行的現(xiàn)象。其根本的原因就在于地方自治的民主化程度比較低，雖然我國實行的人民代表大會制度能夠在一定程度上實現(xiàn)民主，但是要想做到真正的民主是很難的。雖然我國設立了居民委員會和村民自治組織，但是由于人們受教育程度比較低，而且法律意識不高，人們參與政治的熱情也不是很高，這樣就會造成這些制度往往成了擺設。

三、實現(xiàn)中央與地方關系法治化的建議

(一)國外的經(jīng)驗

1、美國的模式

作為聯(lián)邦制的美國，擁有著兩套法律體系，但是在聯(lián)邦憲法中明確規(guī)定了聯(lián)邦和各州的權利的劃分。聯(lián)邦和州都各自在自己的職權范圍內(nèi)發(fā)揮作用。當聯(lián)邦和州出現(xiàn)沖突的時候，由聯(lián)邦最高法院最終決斷。美國也是在通過具體的司法實踐來不斷的實現(xiàn)聯(lián)邦和各州之間的權利的平衡。

2、法國的模式

作為單一制國家的法國，主要通過頒布各種憲法性法律來落實中央與地方的權力劃分，以憲法、法律的形式規(guī)定兩者之間的權力范圍，為實現(xiàn)兩者之間權力關系的法治化提供基礎，極大的促進法國憲政向前發(fā)展。法國主要是通過憲法委員會和行政法院來解決中央和地方上出現(xiàn)的糾紛問題。

3、英國模式

作為一個單一制國家，英國主要是通過法律和一些程序化的規(guī)定來規(guī)范中央和地方關系的。運用法律的手段對于兩者之間的權力進行劃分，若是有所變動的話，也主要依靠的是法律的程序。雖然在中央、地方政府人員的選任方面都是通過民主的方式來進行最后確定的，但是兩者之間的地位還是有一定差距的。中央政府主要通過財政手段來控制地方政府。

(二)建議

1、完善法律體系

首先，完善現(xiàn)行憲法中的有關規(guī)定，用憲法來規(guī)范兩者之間的權力以及權力之間的調整。由憲法來確定在處理兩者之間關系時所用到的基本原則，由于憲法的修改程序是比較嚴格的，所以不可能隨著具體情況的變化而很快的作出調整，因此只能制定一些最基本的原則，以此作為制定其他法律的基礎和前提。

其次，《立法法》已經(jīng)明確列明了重要的法律事項，中央具有立法權，對于那些需要結合具體的地方特色的事項由地方來立法，但是前提是不能夠違反憲法和法律。可是對于一些剩余權力，我國憲法沒有做出明確的規(guī)定。在中央和地方都可以立法的區(qū)域內(nèi)，兩者之間誰先行使，誰就有立法權，也就是說，如果在這個范圍內(nèi)，中央還沒有制定法律的話，地方是可以在中央之前制定的。但是當中央已經(jīng)制定的情況下，如果地方制定的規(guī)章與中央的有所沖突的話，那就完全不具有效力。

最后，應分別制定地方各級人大的組織法、地方各級政府的組織法。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人大、政府之間管理職能的范圍和內(nèi)容都已經(jīng)存在一定的差異，只有這樣才能為兩者之間出現(xiàn)矛盾的時候提供法律依據(jù)。

2、規(guī)范中央對地方的行政監(jiān)督

首先，建立中央對于地方的監(jiān)督制度，這樣可以更好的規(guī)范中央和地方的行為。中央在對地方進行監(jiān)督的時候應該限定在一定的范圍內(nèi)，要尊重地方的自主權，對地方性事務進行監(jiān)督，而不是隨意的干涉地方事務。而且，對地方進行監(jiān)督的方式可以多樣化，這樣可以根據(jù)不同的情況采取不同的監(jiān)督方式，更有靈活性，效果會更好。中央可以通過立法控制地方自治機關。

其次，應改變傳統(tǒng)的強制的任免官員的制度，應該賦予地方相應的人事任免權。因為地方官員在地方工作，只有地方上的人員才能對此官員有很好的了解，把任免權在一定程度上下放可能會使一些官員注意自己的舉止，更加注重對于地方官員的行為的管理。

最后，應健全中央與地方的糾紛解決機制。一種情況是，有些時候，地方為了追求自身的利益，在制定具體的政策的時候可能在無意間侵害到了中央的權力，如果在中央已經(jīng)撤銷的情況下，地方政府仍然堅持，中央在這個時候就可以向最高人民法院提起越權訴訟，用法律的手段來撤銷地方政府的行為。另外一種情況是，中央在行使權力的時候侵犯到地方的權力，由于地方政府的地位問題，只能同樣向最高人民法院提起訴訟，要求中央政府停止這樣的行為。

3、加強地方自治的民主化建設

現(xiàn)有的民主制度有人民代表大會和政治協(xié)商會議、政府舉行的決策聽證會、征求意見會等。雖然我國關于加強地方自治的民主制度已經(jīng)很健全了，為了充分發(fā)揮這些制度的功能，適當提高公眾民主參與的熱情，這既需要政府的努力，同時也需要公眾的配合。首先，政府在做公共決策的時候，應當吸收多元主體來參與決策，這樣既可以從中選擇一個最佳的解決問題的方式，也保障多元參與者的權利。其次，應該促使決策機制民主化，對于那些與人民群眾的切身利益息息相關的問題，切實的聽取人民群眾的意見，將人民群眾的意見最終的反映在決策中。對于那些需要有專業(yè)的技能才能解決的問題，應該注重對于那些專業(yè)人才的參與度的調高，充分發(fā)揮那些高智商分子的才能。不斷地完善公示和聽證會制度，切實實行法律上所規(guī)定的民主形式，提高參與度。最后，應該建立糾錯機制，就像法律實務中的再審制度一樣，減少政府行為錯誤的機會，真正的實現(xiàn)地方自治的民主化。

四、結語

中央與地方關系從根本上來說就是利益關系，我們不能離開整體談部分，也不能夸大部分而忽視整體。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，中央和地方關系處于不斷地動態(tài)調整之中，使兩者之間的關系逐漸走向法治化和規(guī)范化。

參考文獻：

［1］張緊跟.淺論中央與地方關系法治化［J］.江西行政學院學報.2002(2)

［2］葛洪義.地方法制的意義——中央與地方關系的法律化、制度化問題初探［J］.學習與探索.2010(1)

［3］楊海坤.中央與地方關系法治化之基本問題研討［J］.現(xiàn)代法學.2007(6)

［4］熊文釗.大國地方——中國中央與地方關系憲政研究［M］.北京大學出版社.2005

［5］張千帆.憲法學導論［M］.法律出版社.2004

［6］喻中.社會主義法治理念［M］.中國法律出版社.2012年

［7］封麗霞.中央與地方立法關系法治化研究［M］.北京大學出版社.2008

注解：

①張緊跟.淺論中央與地方關系法治化［J］.江西行政學院學報.2002(2)

②葛洪義.地方法制的意義——中央與地方關系的法律化、制度化問題初探［J］.學習與探索.2010(1)

③楊海坤.中央與地方關系法治化之基本問題研討［J］.現(xiàn)代法學.2007(6)