顏培瑾

摘 要：作為中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一個(gè)堡壘，以及中國(guó)國(guó)有體制改革剩下的最后一塊陣地，國(guó)有林區(qū)的發(fā)展問題已經(jīng)成為了中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展而亟需解決的問題?；谝陨媳尘?，國(guó)有林區(qū)林權(quán)制度改革應(yīng)運(yùn)而生，其中以具有典型特點(diǎn)的伊春為例。伊春市林改已經(jīng)取得了諸多成效，諸如增加了林區(qū)職工收入、有效解決林區(qū)就業(yè)難問題、造林投入增加與加強(qiáng)森林管護(hù)等。但是還是不可避免地存在一些問題。從林業(yè)資源的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)四個(gè)方面提出相關(guān)改進(jìn)措施，為伊春市林改提供借鑒性意見。

關(guān)鍵詞：伊春市；國(guó)有林權(quán)；改革政策

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）01-0299-02

一、伊春市林權(quán)改革內(nèi)容

2005年5月，國(guó)務(wù)院把伊春確定為林業(yè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)市，伊春市成為全國(guó)4個(gè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)之一，也是唯一的林業(yè)資源型城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型試點(diǎn)單位。2006年1月4日，國(guó)務(wù)院第119次常務(wù)會(huì)議原則通過伊春國(guó)有林權(quán)制度改革試點(diǎn)方案。2006年4月29日，伊春市政府在烏馬河林業(yè)局烏馬河經(jīng)營(yíng)所敲響了中國(guó)林權(quán)制度改革的第一槌。并相繼在5個(gè)試點(diǎn)林業(yè)局的15個(gè)林場(chǎng)（所）全面啟動(dòng)實(shí)施。至此，中國(guó)國(guó)有林區(qū)在完全國(guó)有國(guó)營(yíng)模式下經(jīng)營(yíng)了五十多年之后，在伊春林區(qū)，開始拿出一塊林地承包給職工個(gè)人經(jīng)營(yíng)，獲得了林地經(jīng)營(yíng)權(quán)，林木的所有權(quán)、處置權(quán)，而且五十年不變[1]。

伊春林權(quán)制度改革，最核心的突破就是觸及了產(chǎn)權(quán)，解決了過去國(guó)有林業(yè)產(chǎn)權(quán)主體、責(zé)任主體虛置的問題，其基本目標(biāo)模式就是“遠(yuǎn)封近分、林木流轉(zhuǎn)、發(fā)展民有林”?！斑h(yuǎn)封”，就是把80%以上的遠(yuǎn)山封起來，歸國(guó)家所有，以生態(tài)建設(shè)為主，同時(shí)為國(guó)家儲(chǔ)備戰(zhàn)略木材資源；“近分”，就是在不改變林地用途和重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)國(guó)有森林資源主體地位的前提下，對(duì)淺山區(qū)、林農(nóng)交錯(cuò)、相對(duì)分散、零星分布、易于分戶經(jīng)營(yíng)的部分國(guó)有商品林，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)，把林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、林木所有權(quán)和林木處置權(quán)交給職工，一定五十年不變，可以轉(zhuǎn)讓、繼承，在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，為國(guó)家貢獻(xiàn)生態(tài)效益。截至2006年末，8萬公頃試點(diǎn)林地承包給6 623戶林業(yè)職工，對(duì)淺山區(qū)林農(nóng)交錯(cuò)、相對(duì)分散、零星分布、易于分戶經(jīng)營(yíng)的部分國(guó)有商品林，由林業(yè)職工家庭承包經(jīng)營(yíng)；對(duì)大面積、集中連片的公益林和商品林，由伊春林業(yè)管理局依法加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理[2]。

二、伊春市林權(quán)改革績(jī)效

（一）林業(yè)職工逐步脫貧致富

林木蓄積大幅增長(zhǎng)，林木增值。8萬公頃試點(diǎn)林地，2006年承包時(shí)的總蓄積量不足500萬立方米，到2012年后林木生長(zhǎng)量?jī)粼?05萬立方米，林木蓄積增值5.88億元，6 623戶承包戶平均每戶增值8.9萬元。

林下經(jīng)濟(jì)使職工短期生活有了保障。自從伊春市林改實(shí)施后，承包職工通過對(duì)森林資源的立體經(jīng)營(yíng)，抵押貸款經(jīng)營(yíng)其他行業(yè)，取得了相對(duì)穩(wěn)定的收益[3]。

有效解決了歷史欠賬的問題。由于林區(qū)的發(fā)展長(zhǎng)期處于危困境地，森工企業(yè)留下了大量歷史欠賬，僅納入試點(diǎn)范圍的5個(gè)林業(yè)局拖欠職工工資就高達(dá)4.86億元，此次伊春市林改共抵頂拖欠承包職工工資 3 298.9萬元。

（二）有效解決林區(qū)就業(yè)難問題

承包經(jīng)營(yíng)林地后，擴(kuò)大了林區(qū)職工的就業(yè)渠道，實(shí)現(xiàn)了“一人承包，全家就業(yè)”，每公頃林地年均投入勞動(dòng)力由試點(diǎn)前的0.5個(gè)增加到現(xiàn)在的14.7個(gè)，有效緩解了林區(qū)就業(yè)和再就業(yè)的壓力。8萬公頃林地承包經(jīng)營(yíng)后，共安置職工就業(yè)9 934人。

（三）增加了造林投入

林改以來，承包職工由于利益機(jī)制的變化從采伐者一定程度上變?yōu)榱嗽炝终?，森林培育速度進(jìn)一步加快，造林質(zhì)量明顯提高，承包林地每公頃每年資金投入由承包前的472.2元增加到現(xiàn)在的1 627.6元，單位面積資金投入增加了2.45倍。

（四）加強(qiáng)了森林管護(hù)

強(qiáng)化管護(hù)服務(wù)。組建了以林地承包職工為主體，林場(chǎng)（所）、公安森保、資源林政、森林防火等部門和單位參加的“五位一體”的聯(lián)合管護(hù)組織，重點(diǎn)加強(qiáng)了試點(diǎn)場(chǎng)（所）承包經(jīng)營(yíng)林地的資源林政管理[4]。

三、伊春市林權(quán)改革存在的問題

（一）改革范圍狹窄

伊春市林區(qū)施業(yè)區(qū)面積為396萬公頃，林改實(shí)施規(guī)劃面積為80萬公頃，試點(diǎn)面積為8萬公頃。截止到目前林改的實(shí)際實(shí)施面積還暫時(shí)停留在8萬公頃。即使林改實(shí)施規(guī)劃面積全部完成也僅僅占伊春林區(qū)施業(yè)區(qū)面積的20.7%，占有林地面積的25.8%。

（二）承包主體單一分散

在實(shí)施林地承包經(jīng)營(yíng)伊始，伊春市委、市政府就明確規(guī)定，改革試點(diǎn)的8萬公頃林地的承包經(jīng)營(yíng)主體必須是普通林業(yè)職工，外部投資者暫不得進(jìn)入，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部一律不準(zhǔn)參與承包經(jīng)營(yíng)，不得與民爭(zhēng)利，更不許私留山林[5]。該項(xiàng)規(guī)定在一定程度上保證了林業(yè)承包主體的利益，體現(xiàn)了以民為本的宗旨。

（三）沒有解決政企不分的痼疾

伊春市林權(quán)制度改革是按照統(tǒng)分結(jié)合的管理體制，對(duì)國(guó)有商品林資源由林業(yè)職工實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)，在森林資源管理體制改革上，其目的在于解決計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的以木材生產(chǎn)為核心的政企不分、事企不分、社企不分的森林資源管理體制所產(chǎn)生的諸多問題[6]。

（四）與現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)方式相去甚遠(yuǎn)

在伊春市的林權(quán)改革制度中，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)的改革模式被套用了進(jìn)來，這是此次林改的一個(gè)誤區(qū)。從現(xiàn)有的改革績(jī)效來看，不可否認(rèn)的是這種改革模式對(duì)于增加林業(yè)職工收入、解決林區(qū)職工就業(yè)、提高造林效率和質(zhì)量、節(jié)約社會(huì)監(jiān)督成本等方面的績(jī)效是明顯的，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，家庭經(jīng)營(yíng)本質(zhì)上就是一種非集約化的經(jīng)營(yíng)形式和較為低級(jí)的制度安排，林區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能通過這種非集約化的改革來實(shí)現(xiàn)，也并非建立現(xiàn)代林業(yè)生產(chǎn)方式的基礎(chǔ)[7]。

四、促進(jìn)伊春市林權(quán)改革的改進(jìn)措施

（一）創(chuàng)新國(guó)有林業(yè)資源的所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式endprint

有將森林資源的管理權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相剝離，建立相對(duì)獨(dú)立的資源管理與經(jīng)營(yíng)體系，對(duì)國(guó)有森林資源的價(jià)值進(jìn)行重新評(píng)估，按時(shí)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，以成本和效益的經(jīng)濟(jì)手段來主導(dǎo)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)方向以及經(jīng)營(yíng)手段[8]。

林區(qū)改革的前提是要改變現(xiàn)階段政企合一的管理模式。首先，要將政府職能以及應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)管理的相關(guān)事業(yè)從企業(yè)中分離開來，全部交由地方政府。將企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)按照社會(huì)屬性和市場(chǎng)屬性移交給地方政府，將提供公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)及其職能移交給地方政府。將具有市場(chǎng)屬性的生活服務(wù)機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)通過相應(yīng)方式推向市場(chǎng)[9]。

應(yīng)確定國(guó)有民營(yíng)的林權(quán)基本形式，通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓來置換企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)，組建民營(yíng)或股份制實(shí)現(xiàn)形式的專業(yè)林業(yè)企業(yè)。建立現(xiàn)代公司制企業(yè)，對(duì)在企業(yè)進(jìn)行改組的過程中保留國(guó)有產(chǎn)權(quán)，通過招商引資尤其是民間資本對(duì)公司進(jìn)行改造，盡量改變國(guó)有獨(dú)資的公司形式，確立國(guó)有民營(yíng)的林權(quán)基本形式[10]。

（二）優(yōu)化國(guó)有林業(yè)資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)

擴(kuò)大改革的實(shí)施范圍，重新規(guī)劃設(shè)計(jì)改革區(qū)劃，由近到遠(yuǎn)，由少到多逐步開放遠(yuǎn)山區(qū)的森林資源經(jīng)營(yíng)，利用統(tǒng)分結(jié)合的方法對(duì)林業(yè)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)加以指導(dǎo)，可以利用政府投資或者出資購(gòu)買生態(tài)效益的方式保證遠(yuǎn)山區(qū)國(guó)有林生態(tài)效益的實(shí)現(xiàn)，又可以充分利用遠(yuǎn)山區(qū)的森林資源進(jìn)行合理開發(fā)。

林業(yè)企業(yè)組織和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的改革是林權(quán)改革的實(shí)現(xiàn)途徑。企業(yè)組織方式的改革是指在政企分開、事企分開、社企分開后，對(duì)以前國(guó)有林業(yè)企業(yè)對(duì)資源培育、經(jīng)營(yíng)以及木材運(yùn)輸?shù)膫鹘y(tǒng)業(yè)務(wù)通過拍賣、兼并、租賃和改造等手段，以市場(chǎng)為導(dǎo)向在更廣闊的范圍內(nèi)進(jìn)行資產(chǎn)重組。

企業(yè)組織進(jìn)行變革和建立現(xiàn)代的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的同時(shí)要開放社會(huì)多元化經(jīng)營(yíng)主體進(jìn)入林業(yè)資本的運(yùn)作和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)，通過重塑林業(yè)微觀主體來實(shí)現(xiàn)企業(yè)投資主體多元化、經(jīng)營(yíng)方式多樣化，其方式可以是參股、購(gòu)買、投資等。

（三）放寬國(guó)有林業(yè)資源的處置權(quán)

行政限伐分割了經(jīng)濟(jì)與生態(tài)效益。因此用經(jīng)濟(jì)限伐替代行政限伐是改革的趨勢(shì)。經(jīng)濟(jì)限伐就是在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的過程中輸入市場(chǎng)參數(shù)，減少采伐的邊際收益，增加營(yíng)林造林的邊際收益，使經(jīng)營(yíng)主體自主的選擇放棄采伐。

逐步放寬處置權(quán)，其要求是建立完善的林權(quán)交易機(jī)制，以市場(chǎng)供求關(guān)系和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制自動(dòng)形成要素價(jià)格，建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)、活立木交易市場(chǎng)和建立森林生態(tài)效益交易市場(chǎng)等。

建立產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，放寬林地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易限制，將林地的經(jīng)營(yíng)權(quán)通過資產(chǎn)評(píng)估，以招、拍、掛等方式出讓。但同時(shí)應(yīng)注意，除個(gè)別淺山區(qū)、零星分布的林地外，規(guī)模面積的國(guó)有林權(quán)不宜出讓、轉(zhuǎn)讓給林業(yè)職工或者由林業(yè)職工承包經(jīng)營(yíng)。

（四）規(guī)范國(guó)有林業(yè)資源的收益權(quán)

應(yīng)改變現(xiàn)階段國(guó)有林業(yè)企業(yè)對(duì)國(guó)有林業(yè)資源的無償使用和占有，應(yīng)按年度收取相關(guān)稅費(fèi)，并注意在采伐環(huán)節(jié)的稅費(fèi)制度，可以將林木的成熟度作為稅率和費(fèi)用收取的標(biāo)準(zhǔn)，從而達(dá)到平衡經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的目的。

創(chuàng)新林業(yè)投資的回報(bào)方式，設(shè)計(jì)合理的利益機(jī)制來鼓勵(lì)多元化社會(huì)投資主體主動(dòng)進(jìn)入林業(yè)資本運(yùn)作環(huán)節(jié)，以活立木交易、林權(quán)交易和政府出資購(gòu)買生態(tài)效益為主要經(jīng)濟(jì)手段，以林下經(jīng)濟(jì)、森林旅游業(yè)等輔業(yè)發(fā)展作為支撐，加快林業(yè)投資的回報(bào)速度。

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