王守智

(中共湛江市委黨校 經(jīng)濟(jì)教研室， 廣東 湛江 524032)

當(dāng)前我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，可以說城鎮(zhèn)化是我國未來10年到20年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要動力，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手和啟動內(nèi)需的主要引擎。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議上，習(xí)近平總書記首次提出“城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)”，并將城鎮(zhèn)化納入新一年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)，指出：“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[1]。之所以提“新型城鎮(zhèn)化道路”，就是要區(qū)別于過去那種粗放型、低密度、分散化的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)要在遵循科學(xué)發(fā)展規(guī)律基礎(chǔ)上，由只注重經(jīng)濟(jì)增長和物質(zhì)形態(tài)的建設(shè)向更加重視精神文明和社會事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)變；由只注重城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度向更加重視城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的提升轉(zhuǎn)變；由只注重空間擴(kuò)張的城鎮(zhèn)化向重視人本型的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。

一、湛江市城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本現(xiàn)狀

湛江作為廣東省政府定位的粵西地區(qū)區(qū)域中心城市，位于中國大陸最南端，地處粵桂瓊?cè)?區(qū))交匯處，東瀕南海，南望瓊州海峽，西臨北部灣，背靠大西南。下轄3縣級市、2縣、4區(qū)，1個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，總面積12490平方公里，戶籍人口745萬。

改革開放以來，湛江市一直把推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、加快全面建設(shè)小康社會步伐的一項重要戰(zhàn)略，出臺了一系列加快人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策和措施，使得城鎮(zhèn)化水平有了顯著提高。湛江市市轄區(qū)建成面積由2008年的77.43平方公里增加至2011年的105.67平方公里，累計增幅為36.47%；市區(qū)城市建設(shè)用地面積2011年達(dá)到94.44平方公里，相比2008年增加了4.39平方公里。湛江市人均城市道路面積由2007年的5.3平方米大幅增加至2011年的14.13平方米，累計增幅166.7%；人均公園綠地面積也由2007年的7.5平方米增加到2011年的12.92平方米[2]。

然而由于各種體制和歷史因素的影響，湛江市目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展水平還相對滯后。截至2011年底，湛江市的城鎮(zhèn)化率只有37.26%，不僅低于全國49.68%的平均水平，也低于全省66.18%的平均水平，在全省21個地級以上市中排名第19位，不僅低于粵東汕頭69.34%的城鎮(zhèn)化率，也低于粵西陽江46.97%的城鎮(zhèn)化水平(如圖1)。實際上，早在2011年中國共產(chǎn)黨湛江市第十次代表大會上，湛江市委書記劉小華代表中共湛江市第九屆委員會作的《發(fā)憤圖強(qiáng) 眾志成城 為實現(xiàn)湛江五年崛起而努力奮斗》的報告，就已經(jīng)明確提出了“全力推動五年崛起，加快建設(shè)幸福湛江”的奮斗目標(biāo)。而實現(xiàn)“五年崛起”必須依托“五個崛起”，即經(jīng)濟(jì)崛起、城市崛起、生態(tài)崛起、文化崛起、民生崛起。所謂“城市崛起”就是要加快湛江城市的現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化進(jìn)度。與此同時，湛江市也出臺了《湛江市城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃》，明晰了未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的方向。

圖1 2011年廣東省各地級以上市城鎮(zhèn)化水平情況

數(shù)據(jù)來源：《廣東統(tǒng)計年鑒(2012)》。

從湛江市目前城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)度來看，主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，城鎮(zhèn)化水平起伏不定。按照美國地理學(xué)家諾瑟姆城鎮(zhèn)化進(jìn)程的“S曲線”的經(jīng)驗，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過30%，城鄉(xiāng)對立就會逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)聯(lián)系，城市快速增長，城市地域擴(kuò)大和城市(包括小城鎮(zhèn))數(shù)量增加以及城市人口大幅上升。但從近年湛江市城鎮(zhèn)化發(fā)展的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看(如圖2)，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平卻一直處于一個波浪起伏的階段，甚至有大幅回落的趨勢。

圖2 2000～2011年湛江市城鎮(zhèn)化率變化情況(%)

數(shù)據(jù)來源：《湛江統(tǒng)計年鑒(2012)》。

圖3 2011年湛江市各縣(市、區(qū))城鄉(xiāng)人口比重

數(shù)據(jù)來源：《湛江統(tǒng)計年鑒(2012)》。

第二，區(qū)域間發(fā)展不平衡。就整體而言，湛江市的城鎮(zhèn)化水平還是相對落后，下屬的各個縣(市、區(qū))的城鎮(zhèn)化率也普遍偏低(如圖3)，且不平衡的發(fā)展局勢比較突出，個別地方城鎮(zhèn)化水平甚至不到30%，湛江市區(qū)中心的赤坎區(qū)、霞山區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，都超過了90%，但開發(fā)區(qū)(含東海島)的城鎮(zhèn)化水平只有52.36%，麻章區(qū)、坡頭區(qū)分別只有35.43%、35.46%。

二、湛江市城鎮(zhèn)化發(fā)展中遭遇的主要阻力

1.城鎮(zhèn)化總體水平低，中心城區(qū)的聚集、輻射和帶動能力較弱

近年來湛江市的城鎮(zhèn)化水平一直呈現(xiàn)起伏不定的局面，致使與廣東省的其他城市的差距越拉越大。并且，市本級的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠突出，經(jīng)濟(jì)總量偏小，集聚能力和輻射能力不強(qiáng)。2011年全市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值1708.22億元，在全省排名第九位，人均生產(chǎn)總值24163元，在全省排名第15位，地方財政一般預(yù)算收入80.03億元，全年全部工業(yè)完成增加值665.28億元。同時，中心城區(qū)還存在著規(guī)模較小，城市功能不完善，城市管理水平不高，人居環(huán)境欠佳等問題，都影響了中心城區(qū)的聚集效應(yīng)，制約了其輻射和帶動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力。

2.經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是相輔相成的，城鎮(zhèn)化的發(fā)展必須依賴一定的工業(yè)化發(fā)展作為前提，而目前湛江市的整體工業(yè)化發(fā)展水平還相對滯后，成為制約城鎮(zhèn)化發(fā)展的一條軟肋。包括各個縣(市、區(qū))工業(yè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，工業(yè)化水平不高，對城鎮(zhèn)化支撐力度不夠，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展乏力。2011年，湛江市地區(qū)生產(chǎn)總值總量超過100億元的縣(市、區(qū))有8個，其中3個超過200億元(霞山、坡頭、廉江)，還有兩個縣(市、區(qū))不到百億元(如圖4)?？h域?qū)崿F(xiàn)生產(chǎn)總值約793.55億元，占全市生產(chǎn)總值的比重為46.5%，對全市經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率只有48%。

圖4 2011年湛江市各縣(市、區(qū))生產(chǎn)總值及人均值

數(shù)據(jù)來源：《湛江統(tǒng)計年鑒(2012)》

湛江市所轄各縣(市)生產(chǎn)總值中農(nóng)業(yè)所占比重過大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度偏低，作為反映城鎮(zhèn)化水平的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)卻發(fā)展緩慢。湛江作為廣東省的農(nóng)業(yè)大市，也是廣東糧食主產(chǎn)區(qū)之一。2011年湛江農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占生產(chǎn)總值的比重達(dá)20．2%，客觀上造成了農(nóng)村人口比重較高，且農(nóng)業(yè)機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化、產(chǎn)業(yè)化程度較低，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)不發(fā)達(dá)，對城鎮(zhèn)化帶動作用小，致使各地城鎮(zhèn)化發(fā)展動力不足。而第三產(chǎn)業(yè)在整個湛江市生產(chǎn)總值中所占比重也只有38%，吸納的就業(yè)人口有限，限制了農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化對農(nóng)民缺乏吸引力，農(nóng)民對其也缺乏興趣。包括湛江市各個縣(市)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也不盡合理(如圖5)，基本上都是呈現(xiàn)以農(nóng)業(yè)尤其是種植業(yè)為主體，第二、第三產(chǎn)業(yè)比重較小的結(jié)構(gòu)特征，從而導(dǎo)致總體產(chǎn)出功能不高，經(jīng)濟(jì)效益低下，城鎮(zhèn)化發(fā)展缺乏應(yīng)有的產(chǎn)業(yè)支撐。

圖5 2011年湛江各縣(市)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布比例(%)

數(shù)據(jù)來源：《湛江統(tǒng)計年鑒(2012)》

3.城鎮(zhèn)規(guī)劃編制工作相對滯后，發(fā)展思路不清

目前湛江市和各縣(市)大多數(shù)正在進(jìn)行新一輪總體規(guī)劃修編工作，有的還未完成，有的正在征求意見建議，有的正在審批。而全市建制鎮(zhèn)的總體規(guī)劃有些是上世紀(jì)90年代中期或更早編制的，大多數(shù)已到年限，難以適應(yīng)目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。尤其是村莊規(guī)劃編制率目前還較低。截至2010年底，湛江市累計編制村莊規(guī)劃的有5679個，占農(nóng)村自然村莊總數(shù)(不含城市規(guī)劃區(qū)和縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村莊)的48.1%；其中屬于“十一五”期間全市編制村莊規(guī)劃的有3408個[3]，還有超過一半的村莊沒有編制村莊規(guī)劃，導(dǎo)致村莊整治建設(shè)缺乏指導(dǎo)依據(jù)。即使是已經(jīng)作了規(guī)劃的，但是規(guī)劃編制工作層次較低，存在重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)業(yè)雷同、資源浪費(fèi)等問題。且大多是千篇一律，缺乏獨(dú)特的風(fēng)貌和文化特色，致使城鎮(zhèn)化發(fā)展動力和吸引力不足。還有就是城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)籌性不夠強(qiáng)，由于規(guī)劃、國土、房產(chǎn)、城管等部門在溝通、協(xié)調(diào)、政策研究等方面還沒有形成長效機(jī)制，規(guī)劃政出多門的情形還普遍存在。

4.資金投入不足，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，承載力不強(qiáng)

由于湛江市各縣域、城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實力相對薄弱，財力有限，對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入也相對不足。2010年與2011年城市建設(shè)的投入，有不少縣(市、區(qū))都存在大幅回落的情況(如圖6)。資金無法到位，必然導(dǎo)致各縣(市、區(qū))基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)較低，特別是市政道路、排水系統(tǒng)、園林綠化、公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等方面欠賬較多，由此，借助外來資金投入建設(shè)成為出路之一。但是湛江市目前投資硬環(huán)境較差，再加上投資軟環(huán)境(包括人文環(huán)境、治安環(huán)境、政策環(huán)境等等)也不具有較強(qiáng)競爭力，用地指標(biāo)少，致使招商引資難度大，真正落地項目不多，資金到位少，也使得城鎮(zhèn)化建設(shè)硬件配套慢，城鎮(zhèn)吸引力不足，承載力不強(qiáng)，進(jìn)而使得人口城鎮(zhèn)化率一直提升不起來。

圖6 2010年與2011年湛江市各縣(市、區(qū))城市建設(shè)投入情況比較

數(shù)據(jù)來源：《湛江統(tǒng)計年鑒(2012)》

5.城鎮(zhèn)管理不夠完善，吸引力不強(qiáng)，動力不足

湛江市各縣(市、區(qū))在城鎮(zhèn)公共交通、污水治理、供水供電等公用產(chǎn)品和服務(wù)的供給方面，在就業(yè)機(jī)會的創(chuàng)造和社會保障體系的健全方面，在社會保障性住房的建設(shè)和供應(yīng)方面，在醫(yī)療衛(wèi)生、教育文化、城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)，在城鎮(zhèn)社會治理環(huán)境的規(guī)劃和建設(shè)，在社區(qū)建設(shè)、扶助弱勢群體、調(diào)節(jié)收入分配等等方面，都還與老百姓的需求有一定的差距。且城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的管理人員也較少，素質(zhì)參差不齊，組織管理能力還不夠強(qiáng)。甚至存在部分管理人員工資待遇差或者拖欠等現(xiàn)象，對城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理也不到位，違法搶建、亂擺賣、環(huán)境臟亂差現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這都給城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來極大阻力，也消減了農(nóng)民進(jìn)城的熱情，制約了城鎮(zhèn)化發(fā)展的步伐。

6.進(jìn)城成本的不斷攀升，抑制了城鎮(zhèn)化的熱度

近年來，湛江地價、房價、資源品價格以及勞動力價格持續(xù)較大幅度上漲，使得城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著高成本的阻力。以房價為例，2012年湛江新房銷售套數(shù)達(dá)12882套，同比增長19.8%；新房總銷售金額達(dá)76.38億元，同比增長29.1%。中心城區(qū)新建住宅全年網(wǎng)簽均價達(dá)7103元/平方米[4]。而2002年湛江全市新房均價才1580元(其中市區(qū)1620元)，2005年均價為2084元(其中市區(qū)2373元)，2007年均價才2566元(其中市區(qū)2988元)，足見漲幅之大。還有物價、資源品價格等等，隨著近幾年全國通貨膨脹的壓力，也存在不同程度的漲幅。而城鎮(zhèn)化之后，農(nóng)村人口大量涌入城鎮(zhèn)，相應(yīng)的衣食住行的成本都會相比農(nóng)村有不同程度的提升。在此情況下，對于成本與收益的綜合分析，使得農(nóng)民對于城鎮(zhèn)化望而卻步，甚至出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，這也是當(dāng)前湛江城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個重要制約因素。

7.制度安排不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)度

當(dāng)前整個制度設(shè)計、安排的不合理和不完善也是影響湛江市城鎮(zhèn)化水平提高的原因之一。如我國建國以來一直延續(xù)城鄉(xiāng)二元戶籍制度，極大地限制了人口的合理流動;城鎮(zhèn)缺乏針對入城農(nóng)民建立的相對完善的就業(yè)、住房等社會保障制度，致使農(nóng)民對城鎮(zhèn)化心生憂慮；農(nóng)村的土地管理制度，成為農(nóng)民進(jìn)城的心病，束縛著農(nóng)民城鎮(zhèn)化的熱情；城鎮(zhèn)化發(fā)展、城鎮(zhèn)土地擴(kuò)張帶來的城郊失地農(nóng)民利益保障機(jī)制如何建立健全；還有現(xiàn)行政府的財稅體制和績效評估體系，使得地方政府承擔(dān)的責(zé)任和權(quán)力不對稱，“土地財政”成為解決這一困境的重要出路，從而助推了地方房價的瘋漲，農(nóng)民進(jìn)城的成本也由此不斷攀升，城鎮(zhèn)化的門檻也進(jìn)一步提高，從而進(jìn)度也由此滯緩下來，甚至出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”等等。同時，地方政府還承擔(dān)著城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的巨大費(fèi)用，尤其是要解決大量農(nóng)民進(jìn)城之后的就業(yè)、住房、社會保障等問題，都需要大量的財力支撐，隨著土地紅利的不斷消減，這一體制也必將不可延續(xù)。

三、湛江市發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制構(gòu)建

針對湛江市目前城鎮(zhèn)化發(fā)展存在的諸多問題和阻力，有必要進(jìn)一步厘清思路，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，開拓新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。從制定科學(xué)的規(guī)劃、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)的支撐、完善城市的功能等層面來構(gòu)筑動力機(jī)制，提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

1.制定科學(xué)規(guī)劃，引領(lǐng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展

歷史經(jīng)驗和實踐規(guī)律都向我們表明了，城鎮(zhèn)建設(shè)必須做到規(guī)劃先行，規(guī)劃是前提，是基礎(chǔ)，是關(guān)鍵，只有規(guī)劃得好，才能建設(shè)得好，管理得好。因此，首先，需要更新規(guī)劃的理念。要用世界的眼光，從戰(zhàn)略的高度來制定規(guī)劃，要立足當(dāng)前，著眼于長遠(yuǎn)，凸顯和諧的規(guī)劃、資源的規(guī)劃、統(tǒng)籌的規(guī)劃、機(jī)制的規(guī)劃、約束的規(guī)劃的發(fā)展理念。其次，要實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的全覆蓋。從縱向上，既有城市體系規(guī)劃，又有縣城規(guī)劃，還要有鄉(xiāng)(鎮(zhèn))規(guī)劃和村莊規(guī)劃；在橫向上，要形成城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、修建性詳細(xì)規(guī)劃等完整的規(guī)劃體系。特別是要把大、中、小城市的規(guī)劃與小城鎮(zhèn)規(guī)劃結(jié)合起來，把縣城、中心鎮(zhèn)規(guī)劃與農(nóng)村、社區(qū)規(guī)劃結(jié)合起來，從而在地域空間上形成一個有機(jī)整體。再次，要提高規(guī)劃的水平。要按照政府組織、專家領(lǐng)銜、部門合作、公眾參與、科學(xué)決策的程序，嚴(yán)格組織規(guī)劃編制工作，確保規(guī)劃的高起點(diǎn)、高質(zhì)量、高水平。最后，要嚴(yán)格規(guī)劃實施。嚴(yán)格遵守用地紅線、水體藍(lán)線、綠地綠線、歷史文化保護(hù)紫線、市政公用設(shè)施黃線等“五線”管理制度，維護(hù)規(guī)劃的法定性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，確保規(guī)劃的有效實施。同時，也要立足各地域歷史文化資源的挖掘，突出氣候、人文、地理、歷史、經(jīng)濟(jì)、民族特色，提高城市的生態(tài)品位、文化品位和藝術(shù)品位，避免“千城一面”。

2.強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，增強(qiáng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力

扎實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是城鎮(zhèn)化的有力支撐。加快湛江城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須進(jìn)一步加快推進(jìn)工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。湛江市應(yīng)以產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級為契機(jī)，依托鋼鐵、石化等大項目帶動，堅持先進(jìn)引領(lǐng)、優(yōu)勢支撐、傳統(tǒng)提升、新興轉(zhuǎn)型、特色取勝，構(gòu)建起以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為支撐的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，以增強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展動力。

一方面，要鞏固和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，從農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強(qiáng)市轉(zhuǎn)變。一是進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)土地集約化、規(guī)模化，為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)奠定基礎(chǔ)。加大財政支農(nóng)扶農(nóng)力度，落實各項惠農(nóng)政策。發(fā)展新型農(nóng)民，利用現(xiàn)代科技，推動農(nóng)業(yè)機(jī)械化、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是大力實施龍頭帶動，依托農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，建立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化示范區(qū)，來提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、農(nóng)產(chǎn)品競爭能力，從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是積極發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)。加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，建設(shè)各種生態(tài)農(nóng)業(yè)基地和無公害農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，形成集農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科教、休閑、娛樂、觀光、休養(yǎng)一體化的生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)園。

另一方面，加快工業(yè)化步伐，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)。一是繼續(xù)實施工業(yè)立市發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)發(fā)展臨港石化、能源、造紙、鋼鐵、家電等支柱產(chǎn)業(yè)。二是城鎮(zhèn)發(fā)展要以工業(yè)園區(qū)為載體，實施工業(yè)進(jìn)園，項目進(jìn)園，實現(xiàn)重大項目帶動，其中，要確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境之間的協(xié)調(diào)。三是加大招商引資力度，立足改變自身的投資硬環(huán)境和軟環(huán)境，來承接省內(nèi)外各項產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項目和投資項目。四是大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，重點(diǎn)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，走新型工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的道路，在不斷提高縣域工業(yè)化的同時，增強(qiáng)市區(qū)對縣城、縣城對中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)，以及經(jīng)濟(jì)中心鎮(zhèn)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。

3.完善城市功能，提升綜合承載能力

新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展應(yīng)從注重規(guī)模擴(kuò)張、形態(tài)建設(shè)向注重功能提升、內(nèi)涵發(fā)展轉(zhuǎn)變，由城市增長的速度外延型向提升城市整體功能的質(zhì)量內(nèi)涵型轉(zhuǎn)變。因此，湛江市城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)從擴(kuò)容向提質(zhì)轉(zhuǎn)變，致力于加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善城市公共服務(wù)，從而吸引更多的農(nóng)民進(jìn)城。同時，要構(gòu)建便捷、高效的現(xiàn)代化綜合交通體系、信息網(wǎng)絡(luò)，完善城市住宅、道路、排水、電力、電信、供熱、燃?xì)?、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、防災(zāi)體系等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，強(qiáng)化城市商業(yè)、醫(yī)療、配套發(fā)展，為市民提供方便、舒適、安全、優(yōu)美、可持續(xù)的城市人居環(huán)境。當(dāng)前湛江市要以有序推進(jìn)、統(tǒng)籌抓好“五城同創(chuàng)”工程為契機(jī)，深入推進(jìn)城市綠化、凈化、美化、亮化、序化“五化”工程，下大力氣治理城市“六亂”和交通秩序，建立長效的管理機(jī)制和精細(xì)的管理模式，從而不斷提升現(xiàn)代城市的管理能力，力爭2013年成功創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市，2014年成功創(chuàng)建國家環(huán)保模范城市，2015年成功創(chuàng)建國家生態(tài)園林城市，2016年創(chuàng)建國家低碳發(fā)展示范城市和全國文明城市取得重大進(jìn)展[5]。

4.加快特色城鎮(zhèn)、中心城鎮(zhèn)建設(shè)，發(fā)揮輻射帶動效應(yīng)

挖掘各縣(市)城鎮(zhèn)的潛力，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H，利用其區(qū)位、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、特色資源、歷史文化資源等，明確自身主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，提升工業(yè)化水平，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)支撐，推動城鎮(zhèn)化步伐，提升城鎮(zhèn)品味和魅力，增強(qiáng)對周邊農(nóng)村的吸引力和輻射帶動力，形成一批特色專業(yè)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)中心鎮(zhèn)。目前，湛江市已經(jīng)建立了19個中心鎮(zhèn)。根據(jù)廣東省人民政府《關(guān)于加快中心鎮(zhèn)發(fā)展的意見》，對中心鎮(zhèn)有十大優(yōu)惠政策，包括土地、金融等政策實行傾斜，然而，目前在湛江市各縣(市)落實起來還比較難。有的措施只是寫在紙上，墻上貼一貼，沒有得到足夠的重視，落實力度不夠，沒有“扶上馬、送一程”，好政策沒有落到實處。因此，要做大、做強(qiáng)具備優(yōu)勢條件的中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)，發(fā)揮其集聚與輻射的功能。必須加大中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，初步建成比較完善的交通、通訊、供水、供電和污染治理等現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施體系。同時，各縣(市)要加大落實中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)各項優(yōu)惠政策的力度，從而借助政策便利，推動中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)發(fā)展。作為各縣(市)的地方政府也要集中人、財、物優(yōu)先發(fā)展中心鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)，實現(xiàn)“先富”。在此基礎(chǔ)上，再推動“先富帶后富”[6]。

5.做好綜合配套改革，增強(qiáng)城鎮(zhèn)凝聚力

城鎮(zhèn)承載力的提升和功能的完善升級，都離不開城鎮(zhèn)的綜合配套改革。首先，要扎實穩(wěn)妥地推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，改變困擾城鎮(zhèn)政府的條塊分割和人、財、物相分離的矛盾。要加強(qiáng)國土、房產(chǎn)、城管等部門之間的協(xié)調(diào)配合作用，消除各種制約城鎮(zhèn)化的人為和體制因素，尤其是行政審批制度改革，精簡流程和環(huán)節(jié)，提升行政效率，合力共推城鎮(zhèn)化發(fā)展。同時，要完善地方政府政績考核體系，引導(dǎo)服務(wù)型政府的建設(shè)，提高城市治理能力和公共產(chǎn)品供給能力。其次，要解決好城鎮(zhèn)居民對進(jìn)城農(nóng)民的包容性問題，使得農(nóng)民進(jìn)城之后一方面能夠平等地享有城鎮(zhèn)居民的政治權(quán)利，同時還要消除城鄉(xiāng)之間的文化隔閡，解決城鎮(zhèn)居民對外來人口特別是農(nóng)民工及其子女的文化歧視和排斥，促進(jìn)平等交流和緊密融合，營造平等接納遷入人口的社會環(huán)境，從而真正意義上實現(xiàn)農(nóng)民市民化。最后，要建立健全新社區(qū)的管理服務(wù)體制，真正使農(nóng)民和市民擁有平等的公民待遇和地位，要把城鎮(zhèn)管理的重心逐步下移到社區(qū)，切實完善進(jìn)城農(nóng)民社會保障、公共服務(wù)均等化和金融服務(wù)等方面的政策配套，建立居民共駐、共建、共享的治理模式[7]。

6.健全制度安排，消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制性障礙

第一，優(yōu)化城鄉(xiāng)戶籍管理制度。一方面，要把符合條件的農(nóng)民工逐步實現(xiàn)在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制。以具有穩(wěn)定就業(yè)或生活來源、固定住所和一定居住年限作為戶口準(zhǔn)入制的基本條件。另一方面，戶籍制度的根源不在于戶口本身，而是附著在其上的不公平福利制度。因此，優(yōu)化戶籍制度，首先就要剝離這些不平等福利制度，將外來人口統(tǒng)一納入本地各項社會管理，促進(jìn)住房、醫(yī)療、子女教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化。

第二，推動就業(yè)保障制度改革。農(nóng)民進(jìn)城面臨的最關(guān)鍵問題，就是如何在城鎮(zhèn)生存下去，如何維持生計的問題。因此，實施積極的就業(yè)政策，廣泛開辟就業(yè)渠道，為農(nóng)民提供盡可能多的就業(yè)崗位，是城鎮(zhèn)化發(fā)展一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。一是建立就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，提高農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的技能。二是健全用工信息發(fā)布機(jī)制，讓農(nóng)民能夠多渠道了解就業(yè)信息。三是建立激勵機(jī)制，鼓勵勞動密集型企業(yè)雇傭農(nóng)民。四是完善剛進(jìn)城農(nóng)民的維權(quán)機(jī)制，確保其合法權(quán)益。五是推動創(chuàng)業(yè)扶持機(jī)制，鼓勵農(nóng)民以創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)。作為城鎮(zhèn)，必須通過積極發(fā)展中小企業(yè)，壯大民營經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式，盡可能為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。甚至可以將針對中小企業(yè)的減稅政策和解決農(nóng)民就業(yè)結(jié)合起來，從而鼓勵更多企業(yè)吸納農(nóng)民進(jìn)廠打工。城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)以及其他公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)也盡可能使用進(jìn)城的農(nóng)民，解決其生存來源問題。

第三，探索住房保障制度改革。積極探索多種形式的公租房建設(shè)和經(jīng)營模式，鼓勵用工企業(yè)建設(shè)各種農(nóng)民公寓或宿舍，以滿足進(jìn)城農(nóng)民的基本居住要求。甚至可以將剛進(jìn)城農(nóng)民納入國家住房保障體系，允許符合一定條件的農(nóng)民享受政府廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、限價商品房等政策。對于居住在城郊的農(nóng)民以及城中村的農(nóng)民，可大力推動宅基地?fù)Q房，來解決目前其在城鎮(zhèn)買房難、買房貴等問題。也可通過建立、完善農(nóng)民住房公積金制度，允許有條件的農(nóng)民申請住房公積金貸款，來解決其居住難的問題。

第四，加強(qiáng)土地管理制度改革。目前，湛江市土地紅利正在逐步消減，必須加強(qiáng)對土地的管理，才能一方面解決經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對土地資源的需求，同時，解決農(nóng)村大量土地資源拋荒丟荒的問題。一是加快土地資源的市場配置，增加土地供應(yīng)的透明度，減少政府的過度干預(yù)。二是加強(qiáng)對工業(yè)建設(shè)用地的宏觀調(diào)控，將零散項目用地引向城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)聚集。三是科學(xué)調(diào)整和修編土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃。既要保護(hù)耕地、節(jié)約土地，確保國家糧食安全，又要不妨礙城鎮(zhèn)化發(fā)展對土地資源的需求。四是嚴(yán)格遵循調(diào)劑建設(shè)用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡的政策。對于長期閑置的土地，政府有權(quán)對其進(jìn)行整理、回收和入庫。五是對于進(jìn)城的農(nóng)民，應(yīng)該允許其在一定時間內(nèi)保留土地承包經(jīng)營使用權(quán)，或者對其進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓，以消除農(nóng)民離土的后顧之憂，也有利于勞動力資源按市場要求自由、有序流動和配置的管理體制。

第五，完善失地農(nóng)民利益保障機(jī)制。城鎮(zhèn)化過程中，由于一些公益性的需要或者城市的擴(kuò)容，產(chǎn)生了一部分失地農(nóng)民群體。作為城鎮(zhèn)化“化”的主要對象，其利益保障機(jī)制的建立直接影響到城鎮(zhèn)化的進(jìn)度。首先，必須改變目前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低的問題，應(yīng)以市價為依據(jù)，并提高操作過程的公開性和透明性，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。其次，征地補(bǔ)償?shù)陌l(fā)放要人性化、多元化。一次性貨幣安置不但難以做到足額發(fā)放，甚至還可能誘發(fā)各種貪污腐敗，而最關(guān)鍵的是只能幫助農(nóng)民擺脫短期困境，無法做到長久保障。因此，對于征地補(bǔ)償費(fèi)的發(fā)放，一部分用于解決當(dāng)前生活所需，其他主要用于安排失地農(nóng)民就業(yè)和醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障，要變一次性補(bǔ)償為終身保險。作為城鎮(zhèn)政府可從土地出讓收益中拿出一部分用于失地農(nóng)民的社會保障。對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，可允許農(nóng)民以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入股，確保失地農(nóng)民有長期穩(wěn)定的生活收入來源。再次，城鎮(zhèn)政府在征用農(nóng)民土地之后，有必要簽訂提供一定就業(yè)崗位及技能培訓(xùn)的協(xié)議，或制定優(yōu)惠政策幫助失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，或組織勞務(wù)輸出等，來解決失地農(nóng)民生存依靠問題。對失地農(nóng)民無法就業(yè)的，應(yīng)將其納入城鎮(zhèn)最低生活保障范疇。最后，征地行為必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審批，堅決杜絕未批先用、先占后批、占而未批等現(xiàn)象，從而把“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”和維護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益真正落到實處。

第六，健全農(nóng)民工社會保障體系。一是建立最低生活保障制度。用以維持其最低生活標(biāo)準(zhǔn)，防止由于缺乏生存依靠而引發(fā)的社會不穩(wěn)定因子。二是建立農(nóng)民工養(yǎng)老保險機(jī)制，以解決農(nóng)民在城鎮(zhèn)高額的生活成本與收入普遍偏低帶來的反差，切實減輕農(nóng)民進(jìn)城之后的負(fù)擔(dān)。三是建立農(nóng)民工工傷賠償機(jī)制。以緩解各種職業(yè)病給剛進(jìn)城農(nóng)民家庭帶來的巨大壓力，同時，也督促用工單位更加注意用工過程中的安全保護(hù)措施，大大減少農(nóng)民工工傷事故的發(fā)生頻率。四是建立農(nóng)民工大病醫(yī)療部分社會統(tǒng)籌的保障機(jī)制。費(fèi)用除個人繳費(fèi)和地方財政給予一定支持以外，還應(yīng)動員各種社會力量，包括紅十字會、社會保障基金等，來減輕農(nóng)民工大病治療的沉重負(fù)擔(dān)，消除農(nóng)民城鎮(zhèn)化的種種顧慮。

第七，深化投融資體制改革。城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量資金投入，用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，包括市政道路、排水系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施等，單純依靠地方財政畢竟有限，因此，要建立在政府引導(dǎo)下，全社會共同參與的多元投資機(jī)制。根據(jù)“誰投資、誰所有、誰受益”的思路，鼓勵更多的民間和社會投資主體籌資建城，尤其是國家未明確限制的投資領(lǐng)域，都可向社會資本甚至外資開放，鼓勵和引導(dǎo)他們參與交通、供水、垃圾和污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施及公共事業(yè)建設(shè)，推動城鎮(zhèn)建設(shè)和管理。同時，要建立健全地方財稅體系，保障財政收入的穩(wěn)定來源，支撐城鎮(zhèn)建設(shè)所需的大量資金。對一些具備條件的經(jīng)濟(jì)中心鎮(zhèn)可設(shè)立相應(yīng)的鎮(zhèn)級金庫和財稅機(jī)構(gòu)。

7.增加農(nóng)民收入，推動城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程

城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，才是真正科學(xué)的發(fā)展，才能達(dá)到全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的根本要求，才能實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。因此，在推動湛江市城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時，也不能忽視農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展，要以建設(shè)社會主義新農(nóng)村為依托，以加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入為基礎(chǔ)，以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主要推動力，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)向農(nóng)村延伸為載體，形成城鄉(xiāng)一體化的公共交通、通信郵電、供水供電等社會服務(wù)體系。同時，要進(jìn)一步加大財政投入，從提高農(nóng)民收入、實現(xiàn)資源共享的視角，加速推進(jìn)城鄉(xiāng)的公共衛(wèi)生、公共教育等均等化的進(jìn)程。再就是，要進(jìn)一步建立健全農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障、農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村社會救助等社會保障體系，從而在真正意義上實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

參考文獻(xiàn)：

[1] 中央經(jīng)濟(jì)工作會議在北京舉行[N]．人民日報，2012-12-17(001)．

[2] 國家統(tǒng)計局湛江調(diào)查隊．城鎮(zhèn)化水平不斷提高 經(jīng)濟(jì)輻射力逐步增強(qiáng)[EB/OL]．國家統(tǒng)計局廣東調(diào)查隊．[2012-10-22]．http://gjdc.gd.gov.cn/dcfx/sqd/201210/t20121022_53675.html．

[3] 湛江市城鎮(zhèn)化“十二五”規(guī)劃[EB/OL]．中國湛江政府門戶網(wǎng)．[2011-10-11]．http://www.zhanjiang.gov.cn/_layouts/ApplicationPages/Modules/News/ZWGKDetail.aspx?id=161c99af-1c96-4f9e-a72e-97e2a4df82cc．

[4] 2012年1-12月湛江商品房銷售情況分析報告[EB/OL]．湛江購房網(wǎng)．[2013-01-22]．http://www.0759home.com/zt/20130122/．

[5] 劉小華．發(fā)憤圖強(qiáng) 眾志成城 為實現(xiàn)湛江五年崛起而努力奮斗——在中國共產(chǎn)黨湛江市第十次代表大會上的報告[EB/OL]．湛江新聞網(wǎng)．[2011-12-30]．http://www.gdzjdaily.com.cn/zjnews/zjpolitics/2011-12/30/content_1437296.html．

[6] 李 波．基于協(xié)同視角的武陵山區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似度比較研究[J]．中南民族大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012(6)．

[7] 余茂輝．湖北傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的探索與實踐[J]．湖北工程學(xué)院學(xué)報，2013(4)．