基金項(xiàng)目：教育部項(xiàng)目“北極環(huán)境變化中的中國國家安全利益”(項(xiàng)目編號(hào)：10YJAGJW017)；國家海洋局國際合作司（港澳臺(tái)辦公室）和中國極地研究中心聯(lián)合項(xiàng)目“極地國家利益戰(zhàn)略評(píng)估”專題——“極地地緣政治研究”子專題（項(xiàng)目編號(hào)：CHINARE2012-04-05-01）。王傳興（1964），男，江西吉安人，同濟(jì)大學(xué)政治與國際關(guān)系學(xué)院教授，同濟(jì)大學(xué)極地與海洋國際問題研究中心副主任。

①例如，“‘國家安全現(xiàn)代用法最早出現(xiàn)在美國專欄作家李普曼（Walter Lippmann）1943年的著作《美國外交政策》（US Foreign Policy）中。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，這個(gè)提法才成為國際政治中的一個(gè)常用的標(biāo)準(zhǔn)”。隨后，“又相繼出現(xiàn)了兩個(gè)相關(guān)的概念，即‘國際安全和‘世界安全”。轉(zhuǎn)引自李少軍：《國際安全：從基本概念到多種形態(tài)》，見王逸舟主編：《全球化時(shí)代的國際安全》，上海：上海人民出版社，1999年，第37頁。

②“正統(tǒng)派強(qiáng)調(diào)安全研究應(yīng)該繼續(xù)堅(jiān)持新現(xiàn)實(shí)主義的理論范式……。擴(kuò)展派則強(qiáng)調(diào)必須根據(jù)冷戰(zhàn)后的新形勢(shì)和新局面對(duì)安全研究進(jìn)行大幅度調(diào)整……以便讓安全研究可以涵蓋諸多的非傳統(tǒng)安全問題……。全球派……則要求將安全研究和關(guān)注的重點(diǎn)徹底從傳統(tǒng)安全轉(zhuǎn)向非傳統(tǒng)安全?！毕嚓P(guān)的詳細(xì)論述請(qǐng)參見朱鋒：《“非傳統(tǒng)安全”解析》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2004年第4期，第144頁。

③鄭先武：《安全、合作與共同體：東南亞安全區(qū)域主義理論與時(shí)間》，南京：南京大學(xué)出版社，2009年，第57頁。

摘要“冷戰(zhàn)結(jié)束后，全球氣候變暖所導(dǎo)致的北極地區(qū)自然環(huán)境變化以及國家間政治向全球政治演進(jìn)所導(dǎo)致的北極地區(qū)社會(huì)環(huán)境變化，合力推動(dòng)著作為全球治理不可或缺環(huán)節(jié)的北極治理的發(fā)展。北極治理是一個(gè)系統(tǒng)性的綜合課題，它涉及北極治理主體、北極治理機(jī)制和北極治理領(lǐng)域等方面的內(nèi)容。其總體特征分別表現(xiàn)為：其一，基于國家主義和全球主義兩種不同理念，北極治理主體呈現(xiàn)出以國家行為體為主、多元行為體共存的局面；其二，出于北極治理的有效性考慮，北極治理機(jī)制正由“軟法”向“硬法”方向發(fā)展；其三，由于北極治理的復(fù)雜性，北極治理領(lǐng)域處于傳統(tǒng)安全議題與非傳統(tǒng)安全議題相交織的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞：北極治理主體；北極治理機(jī)制；北極治理領(lǐng)域

中圖分類號(hào)：D815

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：002410

對(duì)北極安全問題的關(guān)注絕非僅限于北極地區(qū)國家本身。這是因?yàn)?，一方面，全球變暖所帶來的北極環(huán)境變化，導(dǎo)致了一系列遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出北極地區(qū)范圍的全球性安全挑戰(zhàn)；另一方面，雖然北極環(huán)境變化早在冷戰(zhàn)結(jié)束數(shù)十年之前已經(jīng)且一直在發(fā)生重大變化，但唯有在冷戰(zhàn)后全球政治加速發(fā)展的背景下，北極地區(qū)安全問題的全球性關(guān)注才具實(shí)質(zhì)意義。換言之，對(duì)北極安全關(guān)注的變化，是與人類賴以生存的北極物質(zhì)環(huán)境變化和北極社會(huì)環(huán)境——即國際政治環(huán)境——變化呈正相關(guān)的關(guān)系。也因此，冷戰(zhàn)后對(duì)北極安全問題的全球性關(guān)注不斷升溫，使得北極治理的全球性參與成為一種合乎邏輯的吁求。

全球治理——包括北極治理——的全球性參與在安全領(lǐng)域中的體現(xiàn)，是對(duì)安全進(jìn)行“深化”和“拓寬”。在國際政治中，對(duì)安全進(jìn)行系統(tǒng)性的研究始于二戰(zhàn)結(jié)束之后①；在此后的幾十年里，“安全研究大致形成了‘正統(tǒng)派、‘?dāng)U展派和‘全球派的基本差異”②。

作為哥本哈根安全學(xué)派的代表人物，巴瑞?布贊（Barry Buzan）大致屬于“拓展派”。通過在學(xué)理上“‘深化和‘拓寬現(xiàn)實(shí)主義傳統(tǒng)的安全概念”③，布贊等在縱向維度上將安全區(qū)分為國際體系、次級(jí)國際體系、單元、子單元和個(gè)人等五個(gè)層次 具體而言，國際體系指“互動(dòng)或相互依存單元的最大集合體，在它之上沒有更高一級(jí)的體系存在”；次級(jí)國際體系指“國際體系內(nèi)的單元群……次級(jí)國際體系可能與領(lǐng)土是一致的——這種情形下他們或者是地區(qū)性的成果（東盟、非統(tǒng)）或者不是（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織、歐佩克）”；單元指由各種次級(jí)團(tuán)體、組織、共同體和許多個(gè)人構(gòu)成的國家、民族、跨國公司等；子單元指“單元內(nèi)有組織的那些個(gè)體和集團(tuán)，它能夠（或者試圖）影響單元的行為（例如官僚機(jī)構(gòu)、游說集團(tuán)）”；個(gè)人即大多數(shù)社會(huì)科學(xué)中分析的關(guān)鍵點(diǎn)。參見Barry Buzan, Ole Waver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998, pp.5-6.，在水平維度上將“安全劃分為軍事、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)/身份和環(huán)境”等五個(gè)領(lǐng)域［英］巴瑞?布贊等：《論非傳統(tǒng)安全研究的理論框架》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2010年第1期，第121頁。。布贊在學(xué)理上對(duì)安全概念的“深化”和“拓寬”存在現(xiàn)實(shí)的安全依據(jù)。以北極安全為例，由北極環(huán)境變化所帶來的北極安全關(guān)注問題的層次“深化”和領(lǐng)域“拓寬”，是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后發(fā)生的，盡管北極地區(qū)的多層次、多領(lǐng)域的安全問題都是客觀存在的，如環(huán)境安全問題等。

冷戰(zhàn)結(jié)束之前，一方面，由于“安全指涉對(duì)象（referent object）傳統(tǒng)上是國家” Barry Buzan, Ole Waver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998, p.36.，安全化行為體和功能性行為體 安全分析單元的三種類型：安全指涉對(duì)象指的是那些被視為受到存在性威脅并具有合法主張自己生存權(quán)利的事物。盡管安全化行為體能夠嘗試將任何事物建構(gòu)成指涉對(duì)象，但是作為穩(wěn)定的指涉對(duì)象，規(guī)模有限的中等集體單位（如國家、民族和文明）證明最能夠經(jīng)受安全化的檢驗(yàn)。安全化行為體指的是那些通過宣稱某事物——指涉對(duì)象——受到存在性威脅而對(duì)議題進(jìn)行安全化的行為體，常見的有政治領(lǐng)袖、官僚機(jī)構(gòu)、政府內(nèi)閣、政治說客和壓力集團(tuán)。功能性行為體指的是那些影響一個(gè)安全領(lǐng)域動(dòng)力的行為體。功能性行為體既不是安全指涉對(duì)象，也不是代表指涉對(duì)象來呼吁安全的行為體，而是對(duì)安全領(lǐng)域的決定產(chǎn)生重大影響的行為體。比如，一個(gè)造成污染的公司，在環(huán)境領(lǐng)域可能是一個(gè)主要的行為體，它不是一個(gè)指涉對(duì)象，也沒有使環(huán)境問題安全化的嘗試。參見Barry Buzan, Ole Waverand Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998, p.36.在層次上基本上僅限于單元（國家）層次；另一方面，除了傳統(tǒng)的政治和軍事安全問題，北極地區(qū)環(huán)境變化所導(dǎo)致的非傳統(tǒng)安全問題，多作“非政治化”處理，更不用說有機(jī)會(huì)被“安全化”非政治化意味著國家不對(duì)此議題進(jìn)行處理，并且不以任何其他方式對(duì)一議題進(jìn)行公開辯論和做出決定。政治化意味著此議題乃公共政策之組成部分，因此要求政府做出決定和進(jìn)行資源分配；在罕見的情況下還要求進(jìn)行公共治理。安全化意味著此議題作為“存在性威脅”而出現(xiàn)，因此要求采取緊急措施并使那些超越正常政治程序約束之行為正當(dāng)化。原則上，相關(guān)議題在此域內(nèi)的位置呈開放式：視情況而定，結(jié)果可將任何議題放在此域內(nèi)的任何點(diǎn)上。實(shí)際上，將一個(gè)議題放在此域內(nèi)的某個(gè)點(diǎn)上因不同國家（還有不同時(shí)間）而異。請(qǐng)參見Barry Buzan, Ole Waver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998, pp.23-24.。

隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，在過去的半個(gè)世紀(jì)，尤其是其間的后30年里，因北極地區(qū)環(huán)境變化所帶來的北極安全議題，開始在層次上得到“深化”，在領(lǐng)域上得到“拓寬”。具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，在國際體系層次的環(huán)境領(lǐng)域，北極地區(qū)環(huán)境變化所帶來的全球性安全影響使得體系層次的整個(gè)人類作為安全指涉對(duì)象獲得了合法性地位；第二，在國際體系層次、次級(jí)國際體系層次與單元（國家）層次交錯(cuò)的軍事領(lǐng)域，北極地區(qū)的地緣政治變化關(guān)乎整個(gè)北半球乃至全球安全；第三，在單元（國家）層次的政治領(lǐng)域，北極國家對(duì)北極地區(qū)的領(lǐng)土領(lǐng)海依然存在爭議，全球?qū)Ρ北笞鳛槿祟惞氐牧?chǎng)不一；第四，在跨國際體系層次、次級(jí)國際體系層次和單元（國家）層次的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，對(duì)北極地區(qū)資源的獲取既給包括北極國家和非北極國家在內(nèi)的相關(guān)國家?guī)砹私?jīng)濟(jì)安全挑戰(zhàn)，又給北極區(qū)域內(nèi)外各層次的不同單元帶來了國際環(huán)境安全挑戰(zhàn)；第五，在子單元（國家內(nèi)）層次和個(gè)人層次的社會(huì)領(lǐng)域，北極地區(qū)土著居民面臨巨大的社會(huì)安全挑戰(zhàn)。

一、 北極治理主體：基于國家主義與全球主義的不同理念

以冷戰(zhàn)結(jié)束為標(biāo)志，國際政治在過去幾十年里經(jīng)歷了一個(gè)從國家間政治（狹義國際政治）到全球政治（某種意義上的廣義國際政治）的演進(jìn)過程。

國家間政治（interstate politics）是“在國家政治基礎(chǔ)上的國與國之間的關(guān)系” 蔡拓：《全球政治的要義及其研究》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2005年4期，第31頁。。國家間政治以國家中心主義的利益和價(jià)值為導(dǎo)向，其秉持的核心理念是由《威斯特伐利亞和約》所奠定的國家主義（nationalism）。國家主義是針對(duì)兩個(gè)參照系而言的：其一，以個(gè)人為參照系，指的是在主權(quán)國家內(nèi)個(gè)人與國家的關(guān)系要以國家為中軸；其二，以全球?yàn)閰⒄障?，?qiáng)調(diào)的是在國際社會(huì)中主權(quán)國家與人類共同體的關(guān)系要以國家為中心。 蔡拓：《全球主義與國家主義》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2000年第3期，第19頁。全球政治(global politics)“涉及世界上不同行為體之間的關(guān)系，這些關(guān)系的特點(diǎn)及其后果” Juliet Karrbo and James Lee Ray, Global Politics, Wadsworth: Cengage Learning, 2011, p.3.，其內(nèi)涵存在較大爭議 關(guān)于全球政治的內(nèi)涵，西方有學(xué)者則從層次區(qū)分的角度認(rèn)為它包括兩層基本含義：其一，全球政治指全球?qū)哟味菄一騾^(qū)域?qū)哟伍_展的政治；其二，全球政治不僅僅指作為整體的體系，而且指體系內(nèi)的所有要素。全球政治因此不僅在全球?qū)哟?，而且在所有——全世界的、區(qū)域的、國家的、次國家的等——層次發(fā)生，并且至關(guān)重要的是在跨層次發(fā)生。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，雖然“國家是在全球相互依存的條件下進(jìn)行互動(dòng)，然而它們依然是世界舞臺(tái)上的主要行為體”。（參見Andrew Heywood, Global Politics, Palgrave MacMillan, 2011, p.2,p.xix.）基于對(duì)全球政治三種不同內(nèi)涵比較的基礎(chǔ)上，中國學(xué)者蔡拓從“全球性”與否的角度，指出它“是以人類整體論和共同利益論為軸心，以全球?yàn)槲枧_(tái)，以全球價(jià)值為依歸，體現(xiàn)全球維度的新質(zhì)與特點(diǎn)的政治活動(dòng)與政治現(xiàn)象”。（參見蔡拓：《全球政治的要義及其研究》，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》，2005年4期，第30-31頁。）這與西方學(xué)者的第一種觀點(diǎn)相近，也是本文對(duì)全球政治的理解。。

全球政治以人類中心主義的利益和價(jià)值為導(dǎo)向，其秉持的核心理念是全球主義?！叭蛑髁x是一種區(qū)別于國家主義的世界整體論和人類中心論的文化意識(shí)、社會(huì)主張、行為規(guī)范?！?蔡拓：《全球主義與國家主義》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2000年第3期，第16頁。有觀點(diǎn)認(rèn)為：“全球主義至少有兩種截然不同的含義。一種含義是將整個(gè)世界利益置于單個(gè)國家之上的態(tài)度或政策。另一種含義則是將整個(gè)世界看作是一個(gè)國家投放政治影響力的適當(dāng)范圍?！眳⒁奾ttp://en.wikipedia.org/wiki/Globalism。這其中的第一種觀點(diǎn)與正文中所引用觀點(diǎn)相近。全球主義雖然歷史久遠(yuǎn)，如約瑟夫?奈（Joseph Nye）認(rèn)為，古代的絲綢之路即是一個(gè)“程度偏低的全球主義”（thin globalism）案例，但凸顯人類整體作用的全球主義則是在二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的，其真正的勃興“始于20世紀(jì)60年代和70年代”，其廣泛實(shí)踐性的大量增加尤其是在冷戰(zhàn)結(jié)束之后。關(guān)于全球主義及其發(fā)展的詳細(xì)介紹，可參見Joseph Nye，“Globalism Versus Globalization，”http://www.theglobalist.com/StoryId.aspx?StoryId=2392；蔡拓：《全球主義與國家主義》，載《中國社會(huì)科學(xué)》，2000年第3期，第16-27頁。

在當(dāng)代，作為對(duì)全球政治中安全挑戰(zhàn)的回應(yīng)，全球治理“拒絕有關(guān)世界政治和世界秩序以國家為中心的傳統(tǒng)概念”［美］戴維?赫爾德、安東尼?麥克格魯：《治理全球化：權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，曹榮湘、龍虎等譯，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第13頁。，其所承載的是全球主義理念。在全球治理作為發(fā)展趨勢(shì)的今天，全球治理框架的出現(xiàn)意味著傳統(tǒng)無政府狀態(tài)中的自助國家體系（selfhelp statesystem）假定已經(jīng)難以為繼。但另一方面，國家主義理念在與全球主義理念的糅合過程中卻依然居于主導(dǎo)地位：雖然“全球主義呈現(xiàn)出歷史必然性，但國家主義仍然根深蒂固” 蔡拓：《全球問題與當(dāng)代國際關(guān)系》，天津：天津人民出版社，2002年，第468頁。。這種情形在北極治理主體方面得到了充分反映，這是我們?cè)谟懻摫睒O治理時(shí)應(yīng)有的基本認(rèn)識(shí)。

如果堅(jiān)持國家主義理念，那么參與北極治理的主體將僅限于北極理事會(huì)八國；而參與北冰洋治理的主體，甚至可以減少到北冰洋沿岸五國。毋庸諱言，有些北極國家和北極國家內(nèi)的組織正是秉持這樣的理念來看待北極治理的參與主體問題。例如，由于擔(dān)心自己的聲音被淹沒，享有北極理事會(huì)永久參與者地位的北極理事會(huì)土著居民組織，就對(duì)擴(kuò)大北極理事會(huì)的范圍持懷疑態(tài)度；加拿大和俄羅斯也有類似的懷疑。盡管如此，但北極環(huán)境的進(jìn)一步變化和冷戰(zhàn)后北極安全的“深化”和“拓寬”，使得以國家主義理念為核心支撐的北極環(huán)境治理主張難以為繼；相反，以全球主義理念為重要支撐的北極環(huán)境治理主張正得到越來越廣泛的認(rèn)同。由此不難推斷，參與北極治理的主體，其在理念上將呈現(xiàn)出國家主義與全球主義相糅合的特性。

以國家主義理念與全球主義理念的糅合為基礎(chǔ)，北極治理參與主體目前呈現(xiàn)出以下三個(gè)特點(diǎn)：

第一，北極治理主體正經(jīng)歷從北極國家到北極/非北極國家、從國家層次的國家行為體到國家之上/下層次的國家/非國家行為體同時(shí)參與北極治理的變化。具體而言，如今涉及北極治理的主體包括：全球?qū)哟紊系娜蛐越M織機(jī)構(gòu)，如聯(lián)合國 例如，在涉及因領(lǐng)土爭端而導(dǎo)致的國家之間沖突的發(fā)生，聯(lián)合國安理會(huì)有權(quán)利介入沖突的調(diào)解和平息。另，正如下面所要提及的，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署本身就是北極理事會(huì)的永久觀察員國。；區(qū)域?qū)哟紊系谋睒O地區(qū)區(qū)域性組織機(jī)構(gòu)，如1996年成立的北極理事會(huì)——到目前為止這是北極治理中最重要的非國家行為體 北極理事會(huì)下設(shè)6個(gè)工作組和4個(gè)項(xiàng)目行動(dòng)計(jì)劃。此外還有次區(qū)域的巴倫支歐洲北極理事會(huì)、巴倫支地區(qū)理事會(huì)、巴倫支歐洲北極地區(qū)聯(lián)合理事會(huì)、國際北極科學(xué)委員會(huì)、北冰洋科學(xué)委員會(huì)、泛太平洋北極工作組、北極國際社會(huì)科學(xué)學(xué)會(huì)等組織機(jī)構(gòu)，其中巴倫支歐洲北極理事會(huì)、巴倫支地區(qū)理事會(huì)、巴倫支歐洲北極地區(qū)聯(lián)合理事會(huì)分別下設(shè)6個(gè)工作組或委員會(huì)、4個(gè)工作組、5個(gè)工作組。它們的工作重點(diǎn)也都是非傳統(tǒng)安全議題。詳情請(qǐng)參見王傳興：《論北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的非傳統(tǒng)安全特性——以北極理事會(huì)為例》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第3期，第3-5頁。；國家層次上的北極/非北極國家——其中包括內(nèi)核國家的環(huán)北極五國、核心國家的北極理事會(huì)八國以及外圍國家的非北極國家；次國家層次上的國家內(nèi)群體和組織及其活動(dòng)，如加拿大因紐特人和格陵蘭島土著居民組織的自治運(yùn)動(dòng)等 例如，在北極理事會(huì)每半年舉行的一次高官會(huì)議（Senior Arctic Officials，or SAO, meeting）上，與會(huì)者除包括加拿大、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、瑞典、俄羅斯和美國等8個(gè)成員國各自的外交高官員及特別/永久觀察員國/國際組織（北極理事會(huì)包括法國、德國、荷蘭、波蘭、西班牙和英國等6個(gè)永久觀察員國，北極議會(huì)人、世界自然保育聯(lián)盟、國際紅十字會(huì)、北歐理事會(huì)、北方論叢、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署等7個(gè)永久觀察員國際組織，以及歐盟、中國、意大利、日本、韓國等5個(gè)特別觀察員國家和組織）的代表外，還包括6個(gè)在北極理事會(huì)中享有永久成員資格地位的原住民非政府組織代表，他們分別是阿留申人國際協(xié)會(huì)（Aleut International Association）、 北極阿薩巴斯卡理事會(huì)（Arctic Athabaskan Council）、 哥威迅人國際理事會(huì)（Gwichin Council International）、 因紐特人環(huán)北極理事會(huì)（Inuit Circumpolar Council）、 俄羅斯北方原住民協(xié)會(huì)（Russian Association of Indigenous Peoples of the North ，RAIPON)和薩米人理事會(huì)（the Saami Council）。請(qǐng)參見http://en.wikipedia.org/wiki/Arctic_Council#Indigenous_Peoples。因紐特人努納武特省成立于1999年4月1日，因紐特人早在20世紀(jì)70年代就提出了此一建省要求；格陵蘭島于1953年成為丹麥的一州，1975年5月1日正式實(shí)行內(nèi)部自治，1979年建立其內(nèi)部政府，1985年2月1日全民表決成功脫離歐共體，2009年6月21日正式實(shí)行自治。——這是北極治理中重要性不斷增加的行為體；個(gè)體層次上的國家內(nèi)部有影響力的個(gè)體，如關(guān)注和研究北極的自然/社會(huì)科學(xué)家和活動(dòng)家等——他們?cè)诒睒O治理中的作用也在日益凸顯。例如，比較1983年、1994年和2009年的三份由美國總統(tǒng)簽署的《美國北極政策指令》，我們發(fā)現(xiàn)明顯存在這樣的趨勢(shì)：1983年指令所主張的“維護(hù)海上自由航行和覆蓋空間的自由飛行”，關(guān)注的是國家行為體在北極治理中的作用，具體主要針對(duì)美蘇而言；相較而言，1994年指令不僅將治理層次擴(kuò)展到國內(nèi)層次，“強(qiáng)調(diào)了北極環(huán)境保護(hù)、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展以及土著人和其他北極地區(qū)居民的作用”，而且自上擴(kuò)展到超國家層次，強(qiáng)調(diào)“努力和國際組織合作改善北極地區(qū)環(huán)境并確保環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展”；類似地，2009年指令進(jìn)一步自下強(qiáng)調(diào)“吸收北極土著居民參與有關(guān)北極議題的決定”，自上強(qiáng)調(diào)“提高對(duì)區(qū)域性、全球性環(huán)境問題的科學(xué)檢測(cè)和研究”。 有關(guān)美國三份北極政策指令內(nèi)容的介紹，請(qǐng)參見白佳玉、李靜：《美國北極政策研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版），2009年第5期，第20-24頁。

第二，非國家行為體因其自身身份原因，其北極政策更多地體現(xiàn)了全球主義理念。例如，歐洲委員會(huì)在2008年11月20日致歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)的《歐盟與北極地區(qū)》通信中即指出，鑒于環(huán)境變化正在改變北極地緣戰(zhàn)略動(dòng)力結(jié)構(gòu)并構(gòu)成對(duì)國際穩(wěn)定和歐洲安全利益的潛在威脅，因此當(dāng)務(wù)之急是要求“歐盟與北極國家、地區(qū)和其他相關(guān)利益者合作，以一種協(xié)調(diào)的、系統(tǒng)的方式來對(duì)待這一問題” 中國極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室：《歐盟與北極地區(qū)》，見《相關(guān)國家新北極政策與戰(zhàn)略文件》，2010年4月，第3頁。。

第三，作為北極治理中最重要的國家行為體，其北極政策從根本上體現(xiàn)了國家主義理念，雖然在其北極政策表述中也不時(shí)含有全球主義理念的成分。這是當(dāng)前涉及北極治理最重要行為體的基本特點(diǎn)。例如，在由俄總統(tǒng)德米特里?阿納托利耶維奇?梅德韋杰夫(Dmitri Anatolyevich Medvedev) 2008年9月18日簽署批準(zhǔn)的《2020年前俄羅斯北極國家政策原則及其遠(yuǎn)景》中，“總況”開篇所強(qiáng)調(diào)的是“俄羅斯對(duì)北極的國家政策總目標(biāo)、主要任務(wù)、戰(zhàn)略優(yōu)先權(quán)和實(shí)行機(jī)制及俄羅斯在北極地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃和俄羅斯的國家安全保障” 中國極地研究中心極地戰(zhàn)略研究室：《2020年前俄羅斯北極國家政策原則及其遠(yuǎn)景》，見《相關(guān)國家新北極政策與戰(zhàn)略文件》，2010年4月，第1頁。，里面并沒有重視非國家行為體在應(yīng)對(duì)北極安全挑戰(zhàn)進(jìn)行治理的作用。國家主義思想理念在北極治理中的主導(dǎo)地位，在北極地區(qū)最重要的非國家行為體治理機(jī)構(gòu)——北極理事會(huì)——的成員構(gòu)成上也表現(xiàn)得十分突出：雖然其正式成員國、國際組織、原住民代表、永久觀察員國/國際組織以及特別觀察員國/國際組織的總數(shù)加起來多達(dá)32個(gè) 根據(jù)北極理事會(huì)網(wǎng)頁上的公布，北極理事會(huì)除上述成員國和組織外，現(xiàn)有觀察員國和組織26個(gè)，正申請(qǐng)成為觀察員的有12個(gè)國家和國際組織。參見http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/aboutus/partnerslinks。，但其中最重要的是具有表決權(quán)的八個(gè)北極理事會(huì)成員國。而且根據(jù)第七屆北極理事會(huì)部長會(huì)議《努克宣言》（Nuuk Declaration）的規(guī)定，若要成為北極理事會(huì)的觀察員國/組織，就必須“承認(rèn)北極國家在北極的主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)” http://www.arcticcouncil.org/index.php/en/aboutus/partnerslinks.。

以上分析表明：一方面，隨著全球政治時(shí)代安全層次的深化，北極治理主體呈現(xiàn)出多層次基礎(chǔ)上的多元性特點(diǎn)，北極治理主體因而不再僅僅限于國家行為體，盡管國家依然是北極治理主體中最重要的行為體；另一方面，在全球政治時(shí)代的今天，雖然國家主義理念在與全球主義理念的糅合過程中依然居于主導(dǎo)地位，國家主義仍然根深蒂固，但國家行為體在參與北極治理的過程中，勢(shì)必需要超越傳統(tǒng)的國家間政治思維，進(jìn)而從全球政治的視角推動(dòng)北極治理的發(fā)展，因?yàn)檫@關(guān)乎全球的安全利益，關(guān)乎全人類的福祉！

二、 北極治理機(jī)制：特別適用北極地區(qū)“硬法”的缺失

全球治理概念“為描述跨越國家和社會(huì)的規(guī)則制訂、政治協(xié)調(diào)和問題解決的復(fù)雜系統(tǒng)，提供了語言工具” 轉(zhuǎn)引自［美］戴維?赫爾德、安東尼?麥克格魯：《導(dǎo)言》，見［美］戴維?赫爾德、安東尼?麥克格魯主編：《治理全球化：權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第13頁。。全球治理的基本內(nèi)容之一乃全球治理規(guī)則。正如詹姆斯?羅西瑙（James Rosenau）所指出的那樣，無論是國家間體系還是多元中心體系，“它們都維持著一種引起其成員關(guān)注并構(gòu)成其權(quán)威場(chǎng)域（spheres of authority）邊界的規(guī)則體系”［美］詹姆斯?羅西瑙：《全球新秩序中的治理》，見［美］安東尼?麥克格魯主編：《治理全球化：權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第75頁。。換言之，全球治理規(guī)則體系的形成是全球治理至關(guān)重要的一環(huán)。規(guī)則體系將利用權(quán)威，而“擁有權(quán)威就是被認(rèn)可有權(quán)管理” 詹姆斯?羅西瑙對(duì)政府規(guī)則體系與治理規(guī)則體系進(jìn)行了區(qū)分，前者“能夠被認(rèn)為是結(jié)構(gòu)”，后者則“是能夠由許多組織在不同時(shí)間和地點(diǎn)（或甚至是同時(shí)）以各種方式承擔(dān)和執(zhí)行的社會(huì)功能或程序……規(guī)則體系運(yùn)用各種方法獲得權(quán)威，這些方法包括由憲法、地方法和其他采用正式的規(guī)則手段賦予權(quán)威的操縱體制，也包括那些通過反復(fù)實(shí)踐而創(chuàng)建出來的、盡管還未得到憲法批準(zhǔn)但是被認(rèn)為具有權(quán)威的非正式程序”。參見［美］詹姆斯?羅西瑙：《全球新秩序中的治理》，見［美］安東尼?麥克格魯主編：《治理全球化：權(quán)力、權(quán)威與全球治理》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2004年，第74頁。。在全球治理規(guī)則體系中，國際機(jī)制無疑是其中最重要的一個(gè)組成部分。

在冷戰(zhàn)結(jié)束后的全球政治時(shí)代，北極治理也成為全球治理中日益重要的一環(huán)。就現(xiàn)有的北極治理國際機(jī)制而言，一方面，某些全球普遍適用的國際機(jī)制也同樣適用于北極治理；另一方面，近年來北極地區(qū)大量安全議題的出現(xiàn)和亟待解決，客觀上要求制定有針對(duì)性的北極特別適用的國際機(jī)制。事實(shí)上，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，北極治理機(jī)制正在或已經(jīng)發(fā)生如下變化：即由全球普遍適用的國際機(jī)制為主到全球普遍適用的國際機(jī)制與北極特定適用的國際機(jī)制相交織的變化。有關(guān)北極治理機(jī)制中全球普遍適用的機(jī)制和北極特定適用的機(jī)制的詳細(xì)論述，請(qǐng)參見王傳興：《論北極地區(qū)區(qū)域性國際制度的非傳統(tǒng)安全特性——以北極理事會(huì)為例》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第3期，第1-6頁。

目前，適用于北極地區(qū)治理的全球普遍適用國際機(jī)制主要包括：由國際海事組織制定的《國際防止船舶造成污染公約》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships,1973）、最重要的《聯(lián)合國海洋法公約》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS， 1982）、《聯(lián)合國生物多樣性公約》（United Nations Convention on Biological Diversity，1992）、《聯(lián)合國氣候變化框架公約的京都議定書》(Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change,1997）以及為銘記聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署理事會(huì)1997年2月7日通過的第19/13C號(hào)決定而制定的《關(guān)于持久性有機(jī)污染物的斯德哥爾摩公約》（Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants,2001年簽署、2004年生效）等。

特別針對(duì)北極治理而制定的北極地區(qū)區(qū)域性國際機(jī)制目前并不多，但重要性卻在不斷上升。在冷戰(zhàn)結(jié)束之前，除了早期的《斯瓦爾巴德條約》（The Svalbard Treaty or the Spitsbergen Treaty,1920）之外，僅有《保護(hù)北極熊協(xié)定》（International Agreement on the Conservation of Polar Bears，1973）。該協(xié)定是由加拿大、丹麥、挪威、美國和前蘇聯(lián)等五國簽署的。冷戰(zhàn)結(jié)束不久之前，蘇聯(lián)最高領(lǐng)導(dǎo)人戈?duì)柊蛦谭蚺c西方的妥協(xié)導(dǎo)致了東西方關(guān)系的“緩和”，這一點(diǎn)也在北極地區(qū)的國際機(jī)制建設(shè)中得到了反映。1991年6月，八個(gè)北極國家在芬蘭羅瓦涅米（Rovaniemi）召開了第一屆保護(hù)北極環(huán)境部長會(huì)議，會(huì)議通過了《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》（Arctic Environmental Protection Strategy，1991）。在北極特別適用的國際機(jī)制中，目前對(duì)相關(guān)國家具有強(qiáng)制約束力的是《北極搜救協(xié)議》（Arctic Search and Rescue Agreement，2011）。2011年5月12日，第七屆北極理事會(huì)外長會(huì)議在丹麥格陵蘭島首府努克舉行，與會(huì)國家外長簽署了北極理事會(huì)成立15年以來的首個(gè)正式國際條約——《北極搜救協(xié)定》，就各成員國承擔(dān)的北極地區(qū)搜救區(qū)域和責(zé)任進(jìn)行了規(guī)劃。

在北極治理中，作為“硬法”的國際機(jī)制對(duì)北極治理的成敗是至關(guān)重要的。因?yàn)椤坝卜ā本哂袑?duì)成員國構(gòu)成法律約束力的決策能力，從而使得國際機(jī)制在適用于北極治理過程中具有實(shí)質(zhì)性的可操作性意義。

目前，盡管適用北極治理的國際機(jī)制不少，但北極治理國際機(jī)制遇到的困境和挑戰(zhàn)是不言而喻的。一方面，雖然適用于北極治理的全球普遍適用的國際機(jī)制以“硬法”為基礎(chǔ)，如《聯(lián)合國海洋法公約》，但其顯而易見的局限在于缺乏針對(duì)性，因而無助于解決北極治理中的特定問題，如北極航道爭議。事實(shí)上，對(duì)《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)條款的不同理解，恰恰是導(dǎo)致北極航道爭議的一大根源。 詳情請(qǐng)參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252-259頁。另一方面，在涉及北極治理的四個(gè)既有區(qū)域性國際機(jī)制中，1920年簽署的《斯瓦爾巴德條約》雖然具有“硬法”特性，但針對(duì)的只是斯匹次卑爾根群島這一個(gè)案。該條約承認(rèn)挪威對(duì)這一群島具有充分和完全的主權(quán)；規(guī)定該地區(qū)永遠(yuǎn)不得為戰(zhàn)爭的目的所利用；各締約國公民可以自由進(jìn)入該地區(qū)，在遵守挪威法律的范圍內(nèi)從事正當(dāng)?shù)纳a(chǎn)和商業(yè)活動(dòng)。與此相類似，1973年簽署的《保護(hù)北極熊協(xié)定》也只是個(gè)案式的具有“硬法”特點(diǎn)的多邊國際條約，其宗旨是拯救和保護(hù)北極熊的生存環(huán)境。真正涉及北極地區(qū)全面治理的首個(gè)北極區(qū)域性國際機(jī)制，是1991年簽署的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》。根據(jù)《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，北極八國承諾合作進(jìn)行科學(xué)研究以確定污染源、污染途徑以及污染影響并共享數(shù)據(jù)；聯(lián)合行動(dòng)優(yōu)先領(lǐng)域?yàn)橹卫沓志眯杂袡C(jī)污染物、石油、重金屬、放射性物質(zhì)以及酸化引起的污染；北極國家同意對(duì)開發(fā)活動(dòng)的潛在環(huán)境影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，采取措施控制污染物，降低污染物對(duì)北極環(huán)境造成的不利影響，并特別關(guān)照傳統(tǒng)的和文化的需求、當(dāng)?shù)鼐用衽c土著居民的價(jià)值觀和習(xí)慣?！侗睒O環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》被認(rèn)為是后冷戰(zhàn)時(shí)代的一大政治成果，但其特點(diǎn)是以“軟法”為基礎(chǔ)，不具有對(duì)成員國構(gòu)成法律約束力的決策能力，從而缺乏實(shí)質(zhì)性的可操作性意義，結(jié)果是相關(guān)國家之間的深層次合作難以實(shí)現(xiàn)。這顯然不符合應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的北極安全挑戰(zhàn)的客觀需要。

隨著全球變暖使得更易于進(jìn)入北冰洋及沿海地區(qū)的預(yù)期升高，北極地區(qū)在經(jīng)濟(jì)上的重要性也與日俱增；與此同時(shí)，北極安全挑戰(zhàn)的日益嚴(yán)峻也使得北極治理問題變得格外突出。這迫切要求制定涉及北極地區(qū)全面治理的區(qū)域性“硬法”國際機(jī)制。在這樣的背景下，2011年北極理事會(huì)通過了具有法律約束力的《北極搜救協(xié)議》，可以說是推動(dòng)北極區(qū)域性“硬法”國際機(jī)制發(fā)展邁出的重要一步。

需要指出的是，在未來推動(dòng)特別適用于北極地區(qū)的具有“硬法”特點(diǎn)的國際機(jī)制建立過程中，應(yīng)注意全球普適性“硬法”與特別適用于北極地區(qū)“硬法”之間可能存在的沖突。例如，在挪威根據(jù)《斯瓦爾巴德條約》主張其對(duì)斯瓦爾巴德群島的權(quán)利過程中，挪威已就作為“硬法”的《斯瓦爾巴德條約》“地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、采礦、旅游、經(jīng)濟(jì)區(qū)的建立等事項(xiàng)制定和實(shí)施相關(guān)的國內(nèi)法律和規(guī)章” 北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第343頁。，從而導(dǎo)致其國內(nèi)法同時(shí)與《斯瓦爾巴德條約》和《聯(lián)合國海洋法公約》發(fā)生沖突。原因在于：一方面，《斯瓦爾巴德條約》賦予了各締約國相關(guān)權(quán)利；另一方面，作為《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，其賦予挪威關(guān)于領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等的權(quán)利則因《斯瓦爾巴德條約》而受到限制。

三、 北極治理領(lǐng)域：日益凸顯的非傳統(tǒng)安全議題

北極地區(qū)自然資源豐富，包括不可再生的礦產(chǎn)資源與化學(xué)能源和可再生生物資源（尤其是漁業(yè)資源以及水力、風(fēng)力、森林等資源）；此外還有潛在的國際航路航運(yùn)資源（東北航道和西北航道）和日益重要的國際航空航運(yùn)資源，以及廣義上的軍事、科學(xué)、人文、旅游資源等。 據(jù)估算，北極地區(qū)蘊(yùn)含9%的世界煤炭資源；擁有潛在可開采的石油量約2500億桶、天然氣約50萬億～80萬億立方米，約占世界為開發(fā)油氣資源的25%；蘊(yùn)藏著非常豐富的鐵礦資源以及大量的銅、鈷、鎳、鉛、鋅、金、銀、金剛石、石棉和稀有元素等礦產(chǎn)資源。相關(guān)詳情請(qǐng)參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第15-30頁。隨著北極氣候變化導(dǎo)致的北極地區(qū)環(huán)境變化，人類對(duì)以上各種資源的利用越來越有可能成為現(xiàn)實(shí)，從而帶來諸多傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

如上所述，雖然北極物質(zhì)環(huán)境早在冷戰(zhàn)結(jié)束數(shù)十年之前已經(jīng)且一直在發(fā)生變化，但唯有在冷戰(zhàn)后全球政治加速發(fā)展這一社會(huì)環(huán)境變化的背景下，北極環(huán)境變化下的北極地區(qū)安全領(lǐng)域變化——由重視傳統(tǒng)安全議題到日益關(guān)注非傳統(tǒng)安全議題——才有可能成為現(xiàn)實(shí)。

歷史地看，北極探險(xiǎn)在經(jīng)過幾個(gè)世紀(jì)的累積之后，終于在20世紀(jì)初期達(dá)到頂峰。隨著第二次工業(yè)革命的完成，各大國對(duì)領(lǐng)土資源的爭奪日益激烈，相關(guān)國家對(duì)北極地區(qū)領(lǐng)土的爭奪也呈白熱化。1933年4月海牙國際法庭對(duì)丹麥和挪威有關(guān)格陵蘭島主權(quán)爭議做出有利于丹麥的判決后，“有效占領(lǐng)”原則在北極地區(qū)因而具有法律效應(yīng)。這樣，北極地區(qū)所有土地現(xiàn)都各有所歸屬。 胡德坤、鄧肖亭：《20世紀(jì)初期北極地區(qū)領(lǐng)土爭端及其解決》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文科學(xué)版），2010年第1期，第87、92頁。二戰(zhàn)至冷戰(zhàn)期間，受制于狹義國際政治的時(shí)代背景，北極地區(qū)的安全關(guān)注主要是傳統(tǒng)的主權(quán)安全和軍事安全。這一時(shí)期北極地區(qū)發(fā)生的重大安全事件即是明證：其一，在第二次世界大戰(zhàn)期間，盟國與德日之間對(duì)兩條秘密開辟的支援蘇聯(lián)戰(zhàn)場(chǎng)的北冰洋航線進(jìn)行了激烈的爭奪；其二，冷戰(zhàn)期間美蘇兩國為謀求各自的戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)，利用北極地區(qū)乃瞰制北半球戰(zhàn)略“制高點(diǎn)”這一地緣特點(diǎn)，分別在北冰洋部署了各種主戰(zhàn)型戰(zhàn)略核潛艇、大量陸基洲際彈道導(dǎo)彈發(fā)射場(chǎng)、攻擊型潛艇、艦載反艦導(dǎo)彈；其三，20世紀(jì)50年代末至冷戰(zhàn)結(jié)束期間，美、蘇在北極地區(qū)進(jìn)行了長達(dá)數(shù)十年的海空力量優(yōu)勢(shì)爭奪；其四，1972年的“埃斯克米拉（Mario Jamie Escamilla）殺人案”事件和1985年美國“極地號(hào)”破冰船事件，引發(fā)了美、加兩國有關(guān)西北航線的主權(quán)爭議 加拿大認(rèn)為西北航道是其國內(nèi)航線，美國則認(rèn)為是國際航線。“埃斯克米拉（Mario Jamie Escamilla）殺人案”事件和1985年美國“極地號(hào)”破冰船事件都觸及西北航線的法律地位。參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252-253頁。；其五，20世紀(jì)60年代的“伯頓島號(hào)”事件、1965年的“北風(fēng)號(hào)”事件和1967年的維利基茨基海峽事件，引發(fā)了美、蘇兩國之間有關(guān)東北航線的主權(quán)爭議蘇聯(lián)認(rèn)為東北航道是其國內(nèi)航線，美國則認(rèn)為是國際航線。“伯頓島號(hào)”事件、“北風(fēng)號(hào)”事件和維利基詞基海峽事件都觸及東北極航線的法律地位。參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第256-258頁。

冷戰(zhàn)后北極地區(qū)氣候變化導(dǎo)致的環(huán)境問題加劇帶來的各種后果 可預(yù)測(cè)到的北極氣候變化對(duì)該地區(qū)環(huán)境變化的影響包括：永久凍土帶季節(jié)性解凍的深度變深；21世紀(jì)中期，近地表凍土帶可能會(huì)減少20%～35%；海冰范圍進(jìn)一步減少；沿岸侵蝕作用增強(qiáng)。已預(yù)測(cè)到的北極氣候變化將對(duì)淡水魚、候鳥、哺乳動(dòng)物與更高等的食肉動(dòng)物、基礎(chǔ)設(shè)施以及土著居民的生活方式等帶來不良影響。參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第14頁。和全球政治進(jìn)程的加速，合力推動(dòng)著北極地區(qū)安全議題由傳統(tǒng)上重政治軍事領(lǐng)域轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)與之并重的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。在政治和軍事領(lǐng)域，2007年俄羅斯高調(diào)在北冰洋海底插旗 2007年8月2日由俄羅斯國家杜馬副主席亞瑟?齊林加洛夫（Arthur Chilingarov）率領(lǐng)的俄羅斯遠(yuǎn)征隊(duì)乘坐世界上最大的核動(dòng)力破冰船“北極號(hào)”（Arktika）抵達(dá)北極，將一面俄羅斯國旗插在北冰洋北極洋底。導(dǎo)致該地區(qū)的傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)再度凸現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束后，北極國家紛紛提出了對(duì)北極地區(qū)的領(lǐng)土領(lǐng)海要求。例如，俄羅斯基于扇形原則、歷史性權(quán)利和直線基線法等國際法依據(jù)，出臺(tái)了一系列有關(guān)俄羅斯北極領(lǐng)土領(lǐng)海的法律法規(guī)。⑥相關(guān)內(nèi)容請(qǐng)參見郭培清、管清蕾：《探析俄羅斯北方海航道的控制問題》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第2期，第6-10、6頁。雖然“俄羅斯的扇形政策一方面官方態(tài)度十分模糊，另一方面在實(shí)踐上卻依靠扇形原則鞏固對(duì)北極的權(quán)利”⑥。加拿大長期以來也一直主張西北航道屬于其內(nèi)水。由于“扇形原則”不被世界普遍承認(rèn)，為此，加拿大采用“直線基線”方式對(duì)圈定的海域進(jìn)行權(quán)利鞏固，并以“歷史性權(quán)利”作為補(bǔ)充和輔助，以鞏固其對(duì)西北航道的控制權(quán)。 相關(guān)內(nèi)容請(qǐng)參見劉江萍、郭培清：《加拿大對(duì)西北航對(duì)主權(quán)控制的法律依據(jù)分析》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2010年第2期，第102-105頁。美國則先后在1983年、1994年、2009年由其總統(tǒng)簽發(fā)了三部《美國北極政治指令》，其中1983年的《指令》強(qiáng)調(diào)了北極對(duì)美國國家安全的重要性，2009年的《指令》強(qiáng)調(diào)了美國北極地區(qū)國土安全方面的內(nèi)容。 相關(guān)內(nèi)容請(qǐng)參見白佳玉、李靜：《美國北極政策研究》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2009年第5期，第20-24頁。

與此同時(shí)，由于北極地區(qū)的地緣政治變化與整個(gè)北半球乃至全球安全都有關(guān)聯(lián)，因此積極投身于北極事務(wù)的國家除了北冰洋沿岸、環(huán)北極國家之外，還包括英國、愛爾蘭、德國、荷蘭等歐洲國家和中國、韓國、日本等亞洲國家。事實(shí)上，如果由于西北航道對(duì)航運(yùn)和經(jīng)濟(jì)（能源）發(fā)展的開放，越來越多的來往中國的船舶數(shù)量將經(jīng)過日本海的日本海岸國際水域，那么，“日本將處于能夠潛在控制那些直接影響中國經(jīng)濟(jì)繁榮關(guān)鍵瓶頸通道的地緣戰(zhàn)略地位”Kevin Cooney，“Securitization of the Northwest Passage: The USJapan Alliances role in Opening the Arctic to Transshipment of Commerce and the Exploitation of Resources,” The 51st ISA Convention, New Orleans, 17 Feb. 2010, Speech.。由此觀之，對(duì)北極傳統(tǒng)安全問題所帶來的安全挑戰(zhàn)進(jìn)行治理，需要北極國家和非北極國家基于國際法進(jìn)行合作協(xié)調(diào)。最近一個(gè)有關(guān)這方面的成功例子，是俄羅斯與挪威兩國根據(jù)2010年邊界條約解決了巴倫支海的邊界爭端。

北極地區(qū)環(huán)境退化將帶來雙重的全球安全挑戰(zhàn)。第一，北極氣候變化很可能對(duì)全球氣候系統(tǒng)產(chǎn)生重大的影響。例如，北極陸地雪覆面積的減小和海洋冷凍圈的收縮將增加地表的加熱作用，這很可能加速北極地區(qū)的升溫，由此降低赤道至兩極的溫度梯度， 北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第14頁。從而導(dǎo)致全球海平面的更快上升。第二，北極地區(qū)永久凍土帶溫度的上升可能將更多的甲烷（CH4）釋放到大氣中，從而加劇溫室效應(yīng)。因此，對(duì)氣候變化所導(dǎo)致的北極環(huán)境安全挑戰(zhàn)進(jìn)行治理乃勢(shì)在必行?；诖?，針對(duì)北極環(huán)境問題進(jìn)行基于生態(tài)系統(tǒng)的治理，理想的狀態(tài)應(yīng)該是在“全球性的（全球條約）、區(qū)域性的（北極理事會(huì)）、雙邊的和國家內(nèi)部的”②劉惠榮、陳奕彤、董躍：《北極環(huán)境治理的法律路徑分析與展望》，載《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)，2011年第2期，第3、4頁。各個(gè)層面戮力使之實(shí)現(xiàn)。目前，人們對(duì)北極環(huán)境治理的區(qū)域性國際制度——北極理事會(huì)——寄予很高的期待，而“非北極國家在多大程度上參與到北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的行動(dòng)中，北極理事會(huì)的結(jié)構(gòu)、資金機(jī)制、法律地位和強(qiáng)制力如何在其成員方的努力下得到加強(qiáng)，這些都直接奠定了北極理事會(huì)在未來北極環(huán)境治理中所能發(fā)揮的角色”②。

如上所述，北極地區(qū)資源豐富，而如何合理地開發(fā)利用這些資源已經(jīng)日益成為世界各國普遍關(guān)注的議題，因?yàn)檫@將或直接或間接地關(guān)系到相關(guān)國家的經(jīng)濟(jì)安全。當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的安全化議題顯然不僅僅限于北極地區(qū)的自然資源。一方面，航運(yùn)里程不同程度的大大縮短，將給有關(guān)國家?guī)砭薮蟮慕?jīng)濟(jì)效益 相關(guān)數(shù)據(jù)請(qǐng)參見郭培清等：《北極航道的國際問題研究》，北京：海洋出版社，2009年，第40-41頁。；另一方面，北極冰蓋融化所導(dǎo)致的各種極端氣候現(xiàn)象，如洪水、干旱等，將造成糧食減產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)問題 例如，在1957年至2001年的45年間，冬季北極地區(qū)的氣候變化與中國大部分地區(qū)冬季氣溫趨于升高之間存在明顯的關(guān)聯(lián)性。參見解小寒、楊修群：《冬季北極海冰面積異常與中國氣溫變化之間的年際關(guān)系》，載《南京大學(xué)學(xué)報(bào)》(自然科學(xué)版)，2006年第6期，第550-551頁。。

在社會(huì)安全領(lǐng)域 社會(huì)安全的議程大約包括：移民問題——X共同體因人口變化而使得其“認(rèn)同”發(fā)生改變；橫向競爭問題——X共同體因相鄰的Y共同體文化和語言所具有的壓倒一切的影響力而不由自主地改變自己的生活方式；縱向競爭問題——X共同體因一體化工程（如歐盟）或地區(qū)分離主義（如魁北克）而不再認(rèn)為他們是該共同體的人；通過威脅X共同體的載體——消減其人口——而威脅其“認(rèn)同”。參見Barry Buzan, Ole Waver and Jaap de Wilde, Security: A New Framework for Analysis, Boulder: Lynne Rienner Publishers, Inc., 1998, p.119.，由于土著居民 北極地區(qū)土著居民共有20多個(gè)民族，主要土著民族包括：科米人、雅庫特人、可汗人、曼西人、楚克奇人、多爾干人、科亞克人、南特西人、恩加納桑人、塞爾庫比人、奇卡格赫人、伊特爾曼尼人、愛斯基摩人、阿留申人、拉普人、鄂溫人、鄂溫克人、恩特西人、印第安人等。參見北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第63、88頁。人口（其分布情況見表1）只占北極地區(qū)大約400萬人口中的10% Timo Koivurova, Henna Tervo and Adam Stepien, Background Paper: Indigenous Peoples in the Arctic, Artic Tansform, 4 Sept. 2008, p.6.請(qǐng)參見http://arctictransform.org/download/IndigPeoBP.pdf. 但另有觀點(diǎn)認(rèn)為，在這400萬人之中有大約三分之一為土著居民。請(qǐng)參見http://www.grida.no/graphicslib/detail/russiaarcticindigenouspopulation_13e5。，因此在北極地區(qū)各個(gè)國家中都不同程度地存在土著居民的社會(huì)“認(rèn)同”問題。

表1 北極地區(qū)的土著居民人口北極地區(qū)或國家 人口普查日期 總?cè)丝跀?shù)（千人） 土著居民人口數(shù)（千人） 土著居民人口比例（%）

美國（阿拉斯加） 2000年 627 98（119） 15.6（19.1）*

加拿大：北極地區(qū) 2001年 130 66 50.8

丹麥：格陵蘭 2003年 57 50 88.1

冰島 2003年 288 - -

丹麥：法羅群島 2003年 48 - -

挪威：北極地區(qū) 2003年 463

瑞典：北極地區(qū) 2003年 254

芬蘭：北極地區(qū) 2003年 188

50～5* *

俄羅斯：北極地區(qū) 2002年 1982 ～90 >4* * *

*括號(hào)外數(shù)據(jù)包含美洲印第安人和阿拉斯加土著居民，括號(hào)內(nèi)數(shù)據(jù)除美洲印第安人和阿拉斯加土著居民之外還包括其他種族；* *對(duì)北歐薩米人的估計(jì)(AMAP，1998)；* * *數(shù)據(jù)估計(jì)者（D. Bogoyaviensky, 1989年的人口普查數(shù)=77）。

資料來源：Timo Koivurova, Henna Tervo, Adam Stepien, Background Paper: Indigenous Peoples in the Arctic, Artic Tansform, 4 September 2008, p.7.

此外，北極土著居民還面臨諸多其他社會(huì)安全問題，如加拿大土著居民的生活指標(biāo)相對(duì)較低，面臨失業(yè)、酗酒、自殺、家庭暴力、性虐待等社會(huì)問題。 相關(guān)內(nèi)容可參見潘敏等：《論北極原住民的人口結(jié)構(gòu)與社會(huì)問題——以加拿大為例》，載《世界地理研究》，2009年第3期，第132-133頁。究其原因，北極環(huán)境的變化，尤其是外部社會(huì)帶來的劇烈影響，導(dǎo)致了“自然經(jīng)濟(jì)的解體、生活方式的改變，外來文化也開始統(tǒng)治土著居民的文化教育，在語言、宗教、生活方式等方面均是如此”③北極問題編寫組：《北極問題研究》，北京：海洋出版社，2011年，第63、89頁。；與此同時(shí)，在全球政治時(shí)代，隨著過去50年間全球化和現(xiàn)代化步伐加快所導(dǎo)致的現(xiàn)代和傳統(tǒng)社會(huì)組織之間社會(huì)形式之間的中斷，一方面帶來了土著居民自然環(huán)境和社會(huì)環(huán)境的改變，另一方面則“可能使土著民族意識(shí)到社會(huì)變化的程度，從而意識(shí)到自己的身份”③。

四、 結(jié) 論

為應(yīng)對(duì)北極治理挑戰(zhàn)，我們需要對(duì)北極治理需求、北極治理主體、北極治理機(jī)制和北極治理領(lǐng)域有著全面系統(tǒng)的深刻理解和認(rèn)識(shí)。首先，北極環(huán)境變化和國家間政治向全球政治演進(jìn)的變化，使得北極安全問題的“深化”和“拓展”成為可能，從而使得北極治理日益成為全球治理中的重大議題。其次，一方面，基于國家主義和全球主義兩種不同理念以及這二者的糅合，北極治理主體呈現(xiàn)出多元共存的局面；另一方面，由于國家主義理念在這一糅合過程中至今依然居于主導(dǎo)地位，因此在北極治理多元主體共存的同時(shí)，國家行為體成為北極治理成功與否的關(guān)鍵。第三，在北極治理機(jī)制的兩個(gè)不同發(fā)展維度中，一方面，北極治理機(jī)制正日益從依靠全球普遍適用的機(jī)制向北極特別適用的機(jī)制方向發(fā)展；另一方面，北極特別適用的國際機(jī)制正從以“軟法”為基礎(chǔ)的機(jī)制向以“硬法”為基礎(chǔ)的機(jī)制趨勢(shì)發(fā)展，從而使得北極地區(qū)的國際機(jī)制朝著具有實(shí)質(zhì)意義的可操作性方向發(fā)展。第四，冷戰(zhàn)后北極治理正由此前側(cè)重傳統(tǒng)安全領(lǐng)域向傳統(tǒng)安全與非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域并重的方向發(fā)展。

總之，由于安全維度的“深化”和“拓寬”，作為全球治理的重要一環(huán)，當(dāng)今的北極治理是一個(gè)涉及多層次上的不同主體、不同機(jī)制和不同安全領(lǐng)域的重大議題，需要我們進(jìn)行系統(tǒng)的分析和評(píng)估。

The Arctic Governance: Subjects, Regimes and Areas

WANG Chuanxing

School of Politics and International Relations，Tongji University，Shanghai 200092，China

After the Cold War, the changing Arctic natural environment owing to global warming as well as the changing Arctic social background due to the evolution from interstate politics to global politics jointly propel the development of Arctic governance as an integral part of global governance. As a systematic and comprehensive project, Arctic governance covers from the Arctic governance subjects to the Arctic governance regimes and Arctic governance areas. Their overall characteristics are as follows: thanks to the two different ideas of nationalism and globalism, Arctic governance is dominated by stateactors coexisting with nonstate actors; for effective Arctic governance, the Arctic governance regimes are under the change from “soft law” to “hard law”; and because of complexity in Arctic governance, traditional security issues are interwoven with nontraditional security issues.Arctic governance subjects;

Arctic governance regimes; Arctic governance areas

曾 靜