毛春梅，蔡成林

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京 210098)

水資源是基礎(chǔ)性自然資源，是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，也是一項戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源。中國是世界13個水資源貧乏國家之一，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4，水短缺已經(jīng)成為制約我國經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。水資源費政策作為調(diào)節(jié)水資源供需、保護(hù)水環(huán)境的經(jīng)濟(jì)手段，已為世界上許多國家所采用。目前我國已經(jīng)全面開征水資源費，但是現(xiàn)行的水資源費政策還存在諸多問題。西方發(fā)達(dá)國家在水資源管理方面有較完備的系統(tǒng)性措施，借鑒國外水資源費征收管理政策，對完善我國水資源費制度有重要的意義。

水資源費在國外一般以取水費(water abstraction charge)的形式征收。不同國家征收取水費的目的不同，取水費費率標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。在一些國家或地區(qū)中，例如英格蘭和威爾士，取水費僅僅反映水資源管理活動的成本，而荷蘭等國將取水費作為增加財政收入和保護(hù)環(huán)境的綠色稅收［1］。

1 英國取水費征收政策

英格蘭和威爾士早在1963年就頒布了《水資源法》(Water Resource Act 1963)進(jìn)行取水控制和更系統(tǒng)的水資源管理。1969年，英國的河流管理機(jī)構(gòu)便開始對直接從地表或地下取水的用戶征收取水費。目前英國水資源由環(huán)境署(Environment Agency)統(tǒng)一管理，環(huán)境署是根據(jù)1995年《環(huán)境法》(Environment Act 1995)于次年成立的，它對國務(wù)大臣負(fù)責(zé)，是環(huán)境、食品和農(nóng)村事務(wù)部(DEFRA)領(lǐng)導(dǎo)的非政府部門的公共機(jī)構(gòu)，在水資源管理方面的工作職責(zé)包括水質(zhì)凈化、取水許可管理、征收取水費等。

2003 年英國《水法》(water act 2003)規(guī)定，凡從地表或地下取水，日取水量超過20 m3的企業(yè)或個人，一般都需要向環(huán)境署申請取水許可證，并交納相應(yīng)的取水費。土地排水、工程排水、船只灌水、消防用水、緊急取水等得到豁免。取水許可證明確規(guī)定了取水的地點、數(shù)量和用途［2］。

根據(jù)《環(huán)境法》的授權(quán)，英國環(huán)境署每年發(fā)布1份取水費征收方案，方案有效期為當(dāng)年4月1日至次年3月31日，方案詳細(xì)規(guī)定了取水費包含的項目、取水費如何計算、取水費繳納時間、不同地區(qū)取水費費率等具體內(nèi)容。根據(jù)2013—2014年英國取水費收費方案［3］，目前英國的取水費共包括4項內(nèi)容:①預(yù)申請費(pre－application charge)。如果需要向環(huán)境署咨詢或討論關(guān)于申請取水許可證方面的意見，咨詢時間超過15 h后，征收125英鎊/h的相關(guān)費用;②申請費(application charge)。除法律規(guī)定的許可證轉(zhuǎn)讓、削減許可取水量、撤銷許可證等情形無需繳納申請費外，其他所有新申請或變更取水許可的行為都要在申請時繳納申請費;③廣告管理費用(advertising administration charge)。作為申請程序的一部分，獲批的取水許可證有些需要在當(dāng)?shù)貓蠹埳瞎荆h(huán)境署會收取廣告管理費用，一般為100英鎊/次;④年度費用(the annual charge)(或稱為維持費(subsistence charge))。年度費用包括兩部分:標(biāo)準(zhǔn)收費(the standard charge)和補(bǔ)償收費(the compensation charge)，其費率分別為標(biāo)準(zhǔn)費率(standardunitcharge)和環(huán)境改良費率(environmental improvement unit charge)。除發(fā)電量小于5 GW/a的水電站取水、經(jīng)過環(huán)境署批準(zhǔn)的從平均氯化物質(zhì)量濃度超過8000 mg/L的內(nèi)陸水域取水，臨時許可證或受讓的許可證這幾種情形外，其他類型取水都要繳納年度費用。其中，標(biāo)準(zhǔn)收費是為了回收環(huán)境署管理取水的成本，補(bǔ)償收費是標(biāo)準(zhǔn)收費之外為了回收與許可證廢止或變更相關(guān)的成本。

上述費用中，申請費和廣告管理費一般是固定的，與申請取水許可行為有關(guān)，而年度費用卻是逐年調(diào)整的，收費標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)環(huán)境署行政開支預(yù)算中應(yīng)由取水費補(bǔ)償?shù)慕痤~來確定。年度費用與我國水資源費的性質(zhì)相似，都是實際取水應(yīng)繳納的補(bǔ)償費用。年度費用根據(jù)許可取水量、收費因子(charge factor)、標(biāo)準(zhǔn)收費費率、環(huán)境改良費率得出，其中，收費因子又考慮取水水源、取水季節(jié)、耗水程度等權(quán)重因素，具體計算公式如下(等式右邊前半部分為標(biāo)準(zhǔn)收費，后半部分為補(bǔ)償收費):

式中:AC為年度費用;V為年度許可取水量(annual licensed volume)，是指取水許可證上載明的年度許可取水量;A為水源因子(source factor)，水源共分為3種:非保護(hù)區(qū)域，受保護(hù)區(qū)域，季節(jié)性洪水，權(quán)重系數(shù)分別為1，3，0.2;B 為季節(jié)因子(season factor)，分為夏季、冬季、全年，權(quán)重系數(shù)依次為1.6，0.16，1;C為耗水因子(loss factor)，按耗水分為高、中、低、非常低4種，權(quán)重系數(shù)依次為 1，0.6，0.03，0.003;D為調(diào)整后的水源因子(adjusted source factor)，計算補(bǔ)償收費時將水源因素分為兩種，非洪水和洪水，權(quán)重系數(shù)依次為1.0，0.2;S為標(biāo)準(zhǔn)收費費率;E為環(huán)境改良費費率，兩費率在各流域之間不同，具體費率由環(huán)境署統(tǒng)一確定，其中標(biāo)準(zhǔn)收費最低費率為約克郡每征收0.011 63英鎊/m3，最高費率為盎格魯區(qū)每征收0.02751英鎊/m3。

2 澳大利亞取水費征收政策

2.1 取水費管理機(jī)構(gòu)

澳大利亞首都地區(qū)從1999年開征取水費，其設(shè)計的目標(biāo)有兩個:一是向消費者傳遞水資源稀缺的信號以促進(jìn)水資源高效利用和鼓勵節(jié)水設(shè)施的投資;其次是彌補(bǔ)未被供水公司營利性收費包括的成本(如流域治理成本)，減少政府的交叉補(bǔ)貼。取水費具體征收政策與收費水平主要由獨立競爭與管制委員會(Independent Competition and Regulatory Commission，ICRC，以下簡稱“委員會”)決定的，該機(jī)構(gòu)成立于1997年，主要職能是確定管制行業(yè)產(chǎn)品價格，同時在法律授權(quán)范圍內(nèi)決定相關(guān)行業(yè)進(jìn)入許可，為政府管制活動提供相關(guān)政策建議等。

2.2 取水費標(biāo)準(zhǔn)制定

2.2.1 取水費標(biāo)準(zhǔn)制定原則

取水費是對稀缺水資源進(jìn)行需求管理的經(jīng)濟(jì)手段，其標(biāo)準(zhǔn)的制定很重要。委員會在制定取水標(biāo)準(zhǔn)時一方面要考慮公平，同時還要考慮該收費標(biāo)準(zhǔn)對消費者、供水者以及環(huán)境的影響。

在考慮合適的取水費核算方法時，委員會認(rèn)為必須滿足3個方面的要求［4］:

a.透明性(transparency)。取水費成本的認(rèn)定和計量要建立在可靠的、可獲得的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上并且使用的計量方法可以重復(fù)使用。

b.彈性(flexibility)。如果潛在影響水資源價值或成本的因素發(fā)生變化，取水費標(biāo)準(zhǔn)能在基準(zhǔn)年的基礎(chǔ)上做適當(dāng)調(diào)整。

c.合法性(legality)。取水費的決定及其征收不能超越中央政府設(shè)定的權(quán)限。為了杜絕違法行為發(fā)生，委員會特意向法律方面的專家征集取水費相關(guān)立法建議。為此，特別建立了取水費政策的規(guī)范約束機(jī)制，在這種機(jī)制下，取水費總額必須反映可識別的、可測量的社會成本、環(huán)境成本以及經(jīng)濟(jì)成本。

2.2.2 取水費標(biāo)準(zhǔn)核算方法

澳大利亞征收取水費的目的之一是彌補(bǔ)取水所產(chǎn)生的外部性成本。在取水費標(biāo)準(zhǔn)的計算方法上，首先確定應(yīng)由取水費收入負(fù)擔(dān)的用于水資源管理、保護(hù)等的成本支出項目并測算出其具體金額，然后將這些成本分?jǐn)偟娇側(cè)∷恐械贸鰡挝蝗∷某杀?，即取水費費率。委員會確定的這些成本包括:①中央政府直接用于流域管理的成本。②環(huán)境成本。取水費中環(huán)境成本最難核算，因為水利工程一般存在利害兩重性。為方便核算，僅僅考慮取用水對環(huán)境負(fù)外部性成本。委員會將環(huán)境成本認(rèn)定為取水對河流下游產(chǎn)生的影響，環(huán)境成本金額等價于下游環(huán)境維護(hù)成本或增加相應(yīng)水流量所需成本。③水資源稀缺價值。水資源稀缺成本是因為水資源用途的多樣性，特別是相互沖突的多種用途之間，此消費會影響彼消費，體現(xiàn)為機(jī)會成本。委員會認(rèn)為短期水權(quán)交易價格較好地體現(xiàn)了稀缺價值，因此使用近兩年的水權(quán)交易價格的加權(quán)平均值來計算水資源稀缺價值。

為便于核算，委員會將上述3種成本分成兩類，一類稱為水資源供給成本(water supply cost)，與取水總量相關(guān)，如流域綜合治理成本以及其他政府支出，具體包括公園運(yùn)營開支、水資源保護(hù)、野生動物研究、多個部門水資源管理支出等;另一類成本與未返回水體的消耗水量有關(guān)，稱為流動成本(flow cost)，主要表現(xiàn)為水資源稀缺價值、環(huán)境成本。稀缺價值通過前兩年水權(quán)交易價格的加權(quán)平均值得出。環(huán)境成本代表的是基建投資費，對河流流量改進(jìn)具有長期的影響，因此采用無風(fēng)險固定回報率計算投資回報額①得出年度環(huán)境成本。

同時政策制定者還考慮了再生水(reused water)對取水費的雙重影響:首先，水資源再利用減少了未返回水體的水量(消耗水量增加)，與之相關(guān)的流動成本也相應(yīng)減少，導(dǎo)致取水費降低;另外一方面，水資源再利用減少了總?cè)∷?，相同成本情況下，單位水量分?jǐn)偟某杀驹黾?，?dǎo)致取水費增加。是否對使用再生水征收取水費是一個爭論的焦點，因此委員會確定的兩種不同情況下的取水費公式如下:

如果沒有取用再生水或者對取用再生水不收費，則飲用水(potable water)的取水費計算公式為

如果存在再生水而且對再生水和飲用水征收不同的取水費，那么它們的標(biāo)準(zhǔn)分別為

式中:Wt為第t年飲用水取水費;WRt為第 t年再生水取水費;St為第t年水資源供給成本;Lt－1表示第t－1年消耗水量;Ft為第t年流動成本;Tt－1表示第t－1年總?cè)∷?Rt－1為第t－1年再生水取用量;k代表水資源再生利用的環(huán)境效益，k=1代表無環(huán)境效益，k值越大，表示環(huán)境收益越大。

3 兩國取水費征收政策對我國的啟示

3.1 水資源費的政策目標(biāo)明確，注重可操作性

征收水資源費的意義在于通過經(jīng)濟(jì)手段實現(xiàn)水資源均衡配置，它的實現(xiàn)與水資源費目標(biāo)設(shè)計緊密有關(guān)，明確的水資源費政策目標(biāo)是其發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用的前提。國外有研究表明，一旦目標(biāo)明確，水資源費便能以最小社會成本實現(xiàn)既定目標(biāo)，因此，決策者在制定收費水平前應(yīng)首先設(shè)立一個主觀的目標(biāo)［5］。

可持續(xù)取水涉及生態(tài)保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益、倫理公平、政府開支等多個方面，水資源費政策的目標(biāo)設(shè)計決定了水資源配置的均衡度。每個國家的水資源狀況、水資源管理制度、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平都存在著差異，必須制定不同的政策目標(biāo)以取得不同的政策效果。英國環(huán)境署作為非政府部門的公共機(jī)構(gòu)，在制定取水費標(biāo)準(zhǔn)時，堅持收支平衡的原則，以回收行政成本為目標(biāo)，依當(dāng)年的行政預(yù)算制定取水費收費方案。澳大利亞征收取水費的目標(biāo)有兩個:①傳遞水資源真實價值的信息以鼓勵高效利用水資源以及節(jié)水設(shè)備的投資;②減少政府補(bǔ)貼，既考慮了政府回收相關(guān)行政開支的需要，又體現(xiàn)了水資源的稀缺價值和環(huán)境價值。

我國《取水許可和水資源費征收管理條例》第二十九條規(guī)定了征收水資源費時應(yīng)堅持的原則和目標(biāo):①促進(jìn)水資源的合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù);②與當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng);③統(tǒng)籌地表水和地下水的合理開發(fā)利用，防止地下水過量開采;④充分考慮不同產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的差別。

①根據(jù)墨累達(dá)令河流域管理局估計，維持或永久恢復(fù)100萬L水的平均成本是2000美元，固定回報率采用澳大利亞儲備銀行政府債券10年平均利率5.35%，用2000美元乘以5.35%得出年度環(huán)境成本為100萬L水花費107美元，意味著環(huán)境成本為取水費貢獻(xiàn)了4.9美分/m3。與國外取水費政策目標(biāo)相比，我國水資源費征收目標(biāo)較寬泛，缺乏可操作性，應(yīng)根據(jù)我國水資源狀況及水資源保護(hù)需要制定具體的實施細(xì)則。

3.2 科學(xué)合理地確定我國水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)

英國以環(huán)境署的財政支出預(yù)算為依據(jù)制定取水費標(biāo)準(zhǔn)，且取水費根據(jù)許可取水量以及季節(jié)、水源等因素來定，確保了穩(wěn)定的取水費收入，使水資源開發(fā)、保護(hù)、管理等工作有充足的經(jīng)費來源。澳大利亞明確了取水費的確定必須符合透明性、彈性、合法性三個維度的要求，根據(jù)流域治理成本、環(huán)境成本、水資源稀缺價值計算出取水費標(biāo)準(zhǔn)，每項成本都可以識別并且有明確的計算方法，使得取水費標(biāo)準(zhǔn)確定科學(xué)、透明。

我國水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)整體上處于較低水平，未能真實反映水資源緊缺狀況。部分地區(qū)水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至只是象征性征收，與當(dāng)?shù)厮Y源條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平嚴(yán)重不符。由于水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)低，一方面難以起到水資源費的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)作用，導(dǎo)致水資源利用效率低下，另一方面導(dǎo)致水資源保護(hù)經(jīng)費缺乏。例如，2010年黑龍江全省水資源費總額僅為2億元左右，分配到各縣的用于水資源保護(hù)的經(jīng)費平均只有30萬元，根本遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠支出的［6］。另外，《取水許可和水資源費征收管理條例》和《水資源費征收使用管理辦法》均未對征收標(biāo)準(zhǔn)的確定方法做出具體規(guī)定，也沒有給出規(guī)范的測算辦法，致使各地征收標(biāo)準(zhǔn)制定存在較大盲目性，加劇了征收標(biāo)準(zhǔn)的不合理。

我國應(yīng)該借鑒英國從國家層面制定各區(qū)域取水費標(biāo)準(zhǔn)費率的做法，基于我國水資源空間分布不均衡的基本特性，筆者建議按行政區(qū)域或流域劃分，制定不同區(qū)域水資源費征收指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，處于同一分布特征的區(qū)域應(yīng)確定相同或相近的水資源費標(biāo)準(zhǔn)。另外，為杜絕當(dāng)前部分地區(qū)象征性收取水資源費的現(xiàn)象，應(yīng)該對不同水源、不同用途的取水行為設(shè)定水資源費費率最低標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 實行差別化的水資源費征收政策

為了進(jìn)行水資源需求管理，緩解水資源供需矛盾嚴(yán)重的問題，應(yīng)綜合考慮取用水的環(huán)境影響、經(jīng)濟(jì)效益、人民基本用水需求等因素，實行差別化的水資源費征收政策。

理論上，在制定水資源費費率時，需要考慮水資源地理和季節(jié)性分布、水資源狀況、水源結(jié)構(gòu)、取水用途、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素。具體來看，水資源稀缺地區(qū)水資源費標(biāo)準(zhǔn)要比水資源豐富地區(qū)高，枯水季節(jié)要比豐水期高。在取用水源類型上，地下水資源費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該高于地表水，對于中水回用可以免征或減征水資源費，從而遏制地下水過度開采，鼓勵水資源重復(fù)利用。另外，需要根據(jù)取水用途和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定不同水資源費的標(biāo)準(zhǔn)，兼顧用水效益和社會可承受能力。

英國取水費征收結(jié)構(gòu)比較合理，相同取水量在不同水源、不同季節(jié)、不同耗水行業(yè)、不同區(qū)域的取水費相差較大，最高值與最低值相差千倍以上。對小水電站取水以及從水域平均氯化物含量超標(biāo)的污染水域取水免收取水費，有利于發(fā)展水能資源、保護(hù)水生態(tài)環(huán)境。澳大利亞取水費的征收則與水資源是否有重復(fù)利用、取水對環(huán)境的影響大小、消耗系數(shù)等因素相關(guān)?？傮w上看，英國和澳大利亞的取水費結(jié)構(gòu)比較完善、分類較細(xì)，實行了有差別的水資源費征收政策。

然而，從目前我國水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)來看，通常只是按取水用途(工業(yè)、農(nóng)業(yè)和生活用水)以及水源因素(地表水、地下水等)粗略劃分而確定不同的標(biāo)準(zhǔn)，而沒有考慮到不同季節(jié)、不同水質(zhì)的差異性，而且地表水與地下水之間的費率差別不大，導(dǎo)致許多地區(qū)地下水嚴(yán)重超采。筆者建議，在確定水資源費收費標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)具體考慮水資源時空分布的差別性、水資源稟賦、水源結(jié)構(gòu)的差別性以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的差別性等因素，使其能反映水資源內(nèi)在價值。

3.4 建立水資源費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制

水資源量每年都處在變化中，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平等影響水資源價值的因素在不斷的變化中，我國應(yīng)探索建立水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整機(jī)制，以提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。英國取水費收入根據(jù)環(huán)境署預(yù)算的應(yīng)由取水費負(fù)擔(dān)的財政支出而逐年調(diào)整，屬于“以支定收”型。在1年當(dāng)中，取水費的標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)取水季節(jié)不同而有所調(diào)整，在確立全國統(tǒng)一的征收政策時又制定了各區(qū)域不同的取水費費率，兼顧統(tǒng)一性與區(qū)域差異性。澳大利亞取水費標(biāo)準(zhǔn)則可根據(jù)流域治理、水資源保護(hù)、野生動物保護(hù)等方面的開支以及水權(quán)交易價格和水資源環(huán)境費用計算得出。如果影響水資源價值的因素發(fā)生改變，則取水費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在基準(zhǔn)年上做出調(diào)整，并且如果取水費的成本認(rèn)定建立在可靠的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，則取水費計算方法可以重復(fù)套用，取水費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整可通過數(shù)學(xué)公式得出，調(diào)整過程科學(xué)透明。

反觀我國的水資源費標(biāo)準(zhǔn)，通常由水利部門聯(lián)合物價部門頒發(fā)文件規(guī)定水資源費標(biāo)準(zhǔn)，至于標(biāo)準(zhǔn)是如何得出的，公眾并不知情，也未對水資源費標(biāo)準(zhǔn)如何調(diào)整做出明確規(guī)定，致使征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整較為混亂。個別地區(qū)的水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)仍然沿用多年前的舊標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重脫離水資源本身價值。嚴(yán)重脫離水資源本身價值。筆者建議建立水資源費動態(tài)調(diào)整機(jī)制，使水資源費反映水資源價值的變化，最大程度地發(fā)揮水資源費經(jīng)濟(jì)杠桿作用。建立動態(tài)調(diào)整機(jī)制的關(guān)鍵是構(gòu)建動態(tài)調(diào)整模型，將相關(guān)影響因素設(shè)置為自變量參數(shù)，動態(tài)調(diào)整模型及時將相關(guān)影響因素的變動反映到征收標(biāo)準(zhǔn)的變化上，使水資源費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整有章可循，為調(diào)整決策提供依據(jù)［7］。

［1］FOX I A，WALKER S.Abstraction and abstraction control in Scotland［J］.Science of the Total Environment，2002，294(1):201-211.

［2］王敏，李薇.歐盟水資源稅(費)政策對中國的啟示［J］.財政研究，2012(3):57-60.(WANG Min，LI Wei.The enlightenment of European＇s water resource tax(fee)to China［J］.Public Finance Research，2012(3):57-60.(in Chinese))

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［6］新華網(wǎng).我國各省水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)最大差距達(dá)到126倍［EB/OL］.［2013-03-06］.http://news.xinhuanet.com/politics/2011-06/28/c_121593329_2.htm.

［7］姬鵬程，孫長學(xué).對我國水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)的研究［J］.價格理論與實踐，2009(8):18-19.(JI Pengchen，SUN Changxue.Rearch on china＇s water resources fee standards［J］.Price:Theory ＆ Practice，2009(8):18-19.(in Chinese))