楊小林，李義玲

(1.河南理工大學安全與應(yīng)急管理研究中心，河南焦作 454000;2.河南理工大學測繪與國土信息工程學院，河南焦作 454000)

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增加，我國水環(huán)境污染日益嚴重，突發(fā)性水污染事故頻發(fā)［1］。由于突發(fā)性水污染事故不同于一般的水污染，無固定排放方式和排放途徑，發(fā)生突然，來勢兇猛，在瞬時或短期內(nèi)排放大量污染物［2］，一旦河流上游發(fā)生水污染事故，往往導致下游城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)和水生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，造成跨界污染［3-4］。如2003年黃河蘭州段短期內(nèi)連續(xù)發(fā)生兩次重大油污染事件，殃及黃河中下游多個省份;2005年吉林石化分公司雙苯廠爆炸造成松花江重大水污染事故，嚴重影響下游數(shù)百萬居民生產(chǎn)生活用水，并造成跨國污染，引發(fā)國際糾紛。

水污染事故發(fā)生后，及時、有效的應(yīng)急響應(yīng)是控制事態(tài)發(fā)展、減少損失的關(guān)鍵。由于水污染事故往往造成跨行政區(qū)(省、市、縣)的污染問題，加之事故應(yīng)急響應(yīng)涉及環(huán)保、水利、公安、消防、安監(jiān)等多個部門［5］，因此，跨區(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)與聯(lián)動是跨界水污染事故有效處置的關(guān)鍵［6］。

長江作為我國水資源安全的重要防線和流域經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎(chǔ)，橫跨東、中和西部19個省(區(qū)、市)，一旦發(fā)生水污染事故極易造成跨界污染。近年來，流域內(nèi)船舶污染事件、工業(yè)(排污)污染事件、漁業(yè)污染事件等時有發(fā)生［7］，據(jù)統(tǒng)計，僅 1995—2010年長江流域共發(fā)生水污染事件9333起，其中，四川、湖南、浙江等省發(fā)生頻率最高(圖1)?？缃缢廴臼鹿蕰r有發(fā)生，如2004年四川省川化股份公司非法排污導致沱江干流發(fā)生特大水污染事故，給下游成都、內(nèi)江、自貢、瀘州等城市的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和居民生活造成了嚴重影響和重大經(jīng)濟損失。目前，長江流域水環(huán)境污染研究主要集中于污染物遷移過程、通量估算、水體富營養(yǎng)化風險等方面［8］，針對突發(fā)性水污染事故的應(yīng)急響應(yīng)，特別是跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動機制，研究相對較少。因此，開展長江流域跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動機制研究具有重要理論意義和現(xiàn)實意義。

圖1 1995—2010年長江流域水污染事件(起)數(shù)量空間分布

1 應(yīng)急聯(lián)動存在的問題

1.1 缺乏統(tǒng)一的應(yīng)急聯(lián)動指揮體系

當前，長江流域并未形成和建立專門的跨界水污染事故應(yīng)急指揮協(xié)調(diào)部門。長江水利委員會作為水利部在長江流域的管理派出機構(gòu)，在事故應(yīng)對過程中的主要職責是事故的發(fā)現(xiàn)、報告、調(diào)查、監(jiān)測、預(yù)警和水文調(diào)度等，并非專門的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)部門。在該情況下，一旦發(fā)生跨界事故，只能依靠各行政區(qū)的各級水行政和環(huán)保部門組建臨時應(yīng)急指揮機構(gòu)，由地方政府組織力量負責屬地范圍內(nèi)的現(xiàn)場處置工作。由于缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)平臺和機制，跨行政區(qū)的部門之間在事故應(yīng)急處置中缺乏應(yīng)有的溝通和聯(lián)系，各部門“各自為政”往往造成信息和資源難以有效整合，導致應(yīng)急響應(yīng)速度慢、處置效果差、信息失真和必要的跨區(qū)域響應(yīng)部門聯(lián)合行動難以開展，往往錯過事故處置的最佳時機。

1.2 缺乏跨界信息共享機制

水污染事故發(fā)生后，事故相關(guān)信息搜集和管理過程在應(yīng)急管理工作中發(fā)揮著極為關(guān)鍵的作用。然而，跨界水污染事故的應(yīng)急響應(yīng)涉及多個行政區(qū)的應(yīng)急職能部門，事件相關(guān)信息不能有效共享是應(yīng)急管理的常見問題之一［9］。客觀上，由于缺少信息共享平臺，事故發(fā)生后，難以實現(xiàn)信息的快速傳遞和共享;主觀上，因涉及不同行政區(qū)域，鑒于利益因素的考慮，一些地方對水污染事故存在著瞞報、漏報、不報等情況，導致信息不對稱和信息的封鎖，事關(guān)事故及時、快速、有效應(yīng)對的重要信息無法在相關(guān)區(qū)域和部門間有效傳遞和共享，大大降低了跨界水污染事故處置效果，甚至導致下游地區(qū)猝不及防，事故危害放大。

2 應(yīng)急聯(lián)動機制構(gòu)建

2.1 應(yīng)急聯(lián)動組織體系構(gòu)建

根據(jù)長江流域跨界水污染事故應(yīng)急需求，需要構(gòu)建集中統(tǒng)一、堅強有力的組織指揮體系與管理機構(gòu)，做到集中領(lǐng)導、統(tǒng)一指揮、信息暢通、反應(yīng)快捷、運轉(zhuǎn)高效。筆者運用系統(tǒng)組織學原理提出了長江流域跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動組織體系，該組織體系包括流域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心、地方(省、市、縣)應(yīng)急聯(lián)動指揮中心和專業(yè)聯(lián)動部門3個層次(圖2)。

圖2 流域應(yīng)急聯(lián)動組織體系結(jié)構(gòu)

2.1.1 流域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心

由于長江流域缺少水污染事故應(yīng)急指揮專門機構(gòu)，長江水利委員會和長江流域水資源保護局均不具備水污染事故的應(yīng)急指揮職能。因此，筆者認為應(yīng)成立長江流域水污染事故應(yīng)急指揮中心，作為流域水污染事故專門應(yīng)急指揮機構(gòu)。該中心可由長江水利委員和各省水利部門、環(huán)保部門聯(lián)合組成，并聘請來自不同部門和研究機構(gòu)的相關(guān)專家學者作為顧問。其主要職能包括:①實現(xiàn)對流域內(nèi)水環(huán)境風險源的調(diào)查、評估，建立流域危險源動態(tài)數(shù)據(jù)庫;②根據(jù)流域風險評估，制定相關(guān)水污染事故應(yīng)急預(yù)案，建立流域水污染事故應(yīng)急預(yù)案庫和技術(shù)專家?guī)?③負責統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)流域各行政區(qū)的地方應(yīng)急指揮中心的關(guān)系與活動，建立信息共享和交流平臺，保持應(yīng)急聯(lián)動機制的暢通;④在應(yīng)急響應(yīng)過程中，指導和規(guī)范污染區(qū)域的應(yīng)急行動，調(diào)撥各級政府人、財、物資源，利用其權(quán)威制定和執(zhí)行帶有強制性的政策和措施并強制執(zhí)行;⑤事故發(fā)生后，定期或不定期舉行信息發(fā)布會，引導輿論的發(fā)展方向，穩(wěn)定公眾情緒，增強公眾信心，動員社會力量積極參與應(yīng)急救援。

2.1.2 地方應(yīng)急指揮中心

流域各省、市、縣應(yīng)急管理辦公室作為各層級政府應(yīng)對突發(fā)事件的常設(shè)機構(gòu)，應(yīng)成立水環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急指揮中心，可由各級人民政府主要領(lǐng)導負責，水利、環(huán)保等相關(guān)部門負責人組成。主要職責包括:①根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和各省市縣的實際情況，組織制定相應(yīng)的水環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案、開展應(yīng)急預(yù)案演練以及相應(yīng)人員的培訓工作;②督促專業(yè)機構(gòu)和水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)點的監(jiān)測;③與水利、環(huán)保、交通、醫(yī)療衛(wèi)生等專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位保持信息互通互聯(lián);④事故發(fā)生后，保持跨地區(qū)的信息交流和共享，并聯(lián)系有關(guān)專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位快速響應(yīng)。

2.1.3 專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位

專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位主要包括水利、環(huán)保、公安、消防、衛(wèi)生、海事等相關(guān)應(yīng)急部門，是實施應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)和應(yīng)急處置的核心部門。其主要職責包括:①常態(tài)下，各專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位密切關(guān)注本部門和單位相關(guān)工作的運行狀態(tài)，加強責任范圍內(nèi)的監(jiān)測工作，保持與上級應(yīng)急管理機構(gòu)的溝通聯(lián)系，定期匯報相關(guān)信息;參與制定各類水環(huán)境突發(fā)事件專項應(yīng)急預(yù)案，參與預(yù)案演習;②發(fā)生應(yīng)急事件時，加強水環(huán)境污染情況的監(jiān)測、分析工作，及時上報事故相關(guān)信息并注重各聯(lián)動單位的信息交流和共享。根據(jù)上級政府和應(yīng)急指揮部門的指示，結(jié)合自身的職責和任務(wù)，各專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位迅速啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，調(diào)集本部門的人物財資源，將應(yīng)急響應(yīng)工作落到實處。

2.2 應(yīng)急聯(lián)動機制構(gòu)建

2.2.1 信息溝通機制

跨界水污染事故信息溝通機制應(yīng)著重考慮垂向信息流通和橫向信息交流問題。一方面，流域應(yīng)急指揮中心應(yīng)實現(xiàn)與中央、省、市、縣各級垂直領(lǐng)導關(guān)系的應(yīng)急指揮中心的信息流通，保證在通訊、信息和資源的互通;另一方面，跨行政區(qū)的地方應(yīng)急指揮中心和專業(yè)聯(lián)動各部門保持相互的信息交流。

a.垂向流通。各省(市、縣)環(huán)境保護、水行政主管部門在發(fā)現(xiàn)或接到突發(fā)性水污染事故有關(guān)信息后，及時向流域應(yīng)急指揮中心和當?shù)貞?yīng)急指揮中心報告;流域和地方應(yīng)急指揮中心負責匯總、分析相關(guān)信息，劃分事故等級，啟動相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，制定應(yīng)急響應(yīng)決策與處置指令并傳達給專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動單位。同時將事故信息上報給中央水行政主管部門。

b.橫向交流。各省(市、縣)環(huán)境保護、水行政等部門在發(fā)現(xiàn)或接到突發(fā)性水污染事件的有關(guān)信息后，需及時向下游省(市、縣)環(huán)境保護、水行政主管部門通報。若確定由上游引起，還應(yīng)向上游省(市、縣)環(huán)境保護、水行政主管部門通報;各省(市、縣)環(huán)境保護、水行政等主管部門以及地方應(yīng)急指揮中心應(yīng)及時相互通報各行政范圍內(nèi)污染強度、采取的措施、處置情況及事故發(fā)展態(tài)勢等相關(guān)信息。

長江流域跨界水污染事故應(yīng)急處置聯(lián)動組織機構(gòu)運行模式見圖3。

圖3 長江流域跨界水污染事故應(yīng)急處置聯(lián)動組織機構(gòu)運行模式

2.2.2 協(xié)調(diào)處置機制

應(yīng)急聯(lián)動機制中的“急”要求在突發(fā)事件處理中，突出快速反應(yīng)能力;“聯(lián)”要求多方力量協(xié)同參與事件的處置，突出互聯(lián)互通能力;“動”要求統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一部署、統(tǒng)一行動，突出現(xiàn)場的處置能力［10］?？缃缢h(huán)境污染事故發(fā)生后，流域應(yīng)急聯(lián)動指揮中心行使統(tǒng)一指揮權(quán)，負責整個流域系統(tǒng)的指揮調(diào)度，并根據(jù)情況派出專家組指導現(xiàn)場處置工作。各地應(yīng)急指揮中心和專業(yè)職能部門在流域應(yīng)急指揮中心的統(tǒng)一領(lǐng)導下依據(jù)屬地管理的原則，按照職能分工合作，采取相應(yīng)應(yīng)急處置措施。同時保持跨行政區(qū)多部門的橫向聯(lián)動，必要情況下相互提供應(yīng)急人物財支援，從而實現(xiàn)水污染事故跨行政區(qū)多主體的聯(lián)合應(yīng)急響應(yīng)。

2.2.3 獎懲機制

依據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，水污染事故發(fā)生后，應(yīng)實行統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分級負責、屬地管理為主的原則。即一旦發(fā)生跨界水污染事故，應(yīng)急處置過程中應(yīng)堅持屬地為主、多方合作的原則。根據(jù)“木桶”原理，木桶容量并不取決于桶壁上最高的那塊木板，而恰恰取決于桶壁上最短的木板。對于跨界水污染事故，能否及時、有效的控制和處置取決于各行政區(qū)的聯(lián)動協(xié)作，任何一個行政區(qū)或者部門在處置過程中“搭便車”或“推脫責任”都會影響整個應(yīng)急工作的順利完成［11］。因此，流域應(yīng)急指揮中心應(yīng)負責事故應(yīng)急過程中跨行政區(qū)領(lǐng)導相關(guān)責任的認定、評價工作，建立以事故發(fā)生地為主、影響地區(qū)為輔的跨區(qū)域領(lǐng)導責任制，完善事故處置的責任追究機制和激勵機制［12］。

筆者認為可根據(jù)不同行政區(qū)在應(yīng)急響應(yīng)過程中的職責大小和行動態(tài)度，建立不同行政區(qū)領(lǐng)導相關(guān)責任的認定和評價機制，并將獎懲標準劃分為4種類型:Ⅰ型，職責較小、行動積極型;Ⅱ型，職責較大、行動積極型;Ⅲ型，職責較小、行動消極型;Ⅳ型，職責較大、行動消極型(圖4)。如事故發(fā)生地作為處置應(yīng)對主體，職責最大，對于不按規(guī)定報送和公布有關(guān)信息或者瞞報、謊報、緩報，未及時采取應(yīng)急處置措施，驚慌失措甚至臨陣脫離領(lǐng)導崗位的，都要給予責任追究。情節(jié)嚴重的，要依法給予行政處分直至依法追究其刑事責任(Ⅳ型);流域下游行政區(qū)作為處置的次主體，職責次之，若能在第一時間采取各種積極措施防止污染物的擴散、控制事態(tài)的發(fā)展，則應(yīng)該給予獎勵和表彰(I型)。

圖4 獎懲評價劃分標準

3 結(jié)論

水污染事故不但造成事故發(fā)生地嚴重的經(jīng)濟和環(huán)境損失，更重要的是往往導致下游沿岸城鄉(xiāng)供水系統(tǒng)和水生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞，造成跨界污染。鑒于跨界水污染事故的特殊性和復雜性，各行政區(qū)的不同應(yīng)急響應(yīng)部門的協(xié)調(diào)、聯(lián)動是事故控制的關(guān)鍵，而建立統(tǒng)一的應(yīng)急響應(yīng)組織體系和可行的應(yīng)急聯(lián)動機制是跨界水污染事故應(yīng)急聯(lián)動響應(yīng)的基礎(chǔ)。鑒于長江流域缺少專門的應(yīng)急指揮和協(xié)調(diào)部門，筆者認為應(yīng)建立流域應(yīng)急指揮中心、地方應(yīng)急指揮中心和專業(yè)應(yīng)急聯(lián)動部門等3個層次的應(yīng)急聯(lián)動組織體系。建立超越行政區(qū)劃的跨區(qū)域信息溝通機制、協(xié)同處置機制和獎懲機制等應(yīng)急聯(lián)動機制，提高跨行政區(qū)、跨部門應(yīng)急處置的快速響應(yīng)能力和相關(guān)地區(qū)、部門快速聯(lián)合行動的能力。

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