文/沈啟帆

為五年立法工作謀篇布局
——市十四屆人大常委會(huì)編制五年立法規(guī)劃紀(jì)略

文/沈啟帆

2013年，是市十四屆人大常委會(huì)的開局之年。編制五年立法規(guī)劃，是為新一屆常委會(huì)立法工作謀篇布局的基礎(chǔ)性工作，也是2013年常委會(huì)的重點(diǎn)工作之一。從2013年年初常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)開始著手編制規(guī)劃的前期調(diào)研，到12月4日市委同意并轉(zhuǎn)發(fā)《中共上海市人大常委會(huì)黨組關(guān)于<上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2013-2017年）>的請(qǐng)示》，經(jīng)過(guò)精雕細(xì)琢、反復(fù)錘煉，常委會(huì)五年立法規(guī)劃在經(jīng)歷了11個(gè)月的編制過(guò)程后，最終出爐?；仡欉@11個(gè)月的編制工作，可謂過(guò)程嚴(yán)謹(jǐn)、特色鮮明。

從構(gòu)思到部署，前期調(diào)研奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)

五年立法規(guī)劃的科學(xué)水平關(guān)系到能在多大程度上滿足本市今后一段時(shí)期各方面建設(shè)發(fā)展的法制需求，以及能在多大程度上保障國(guó)家法律法規(guī)在本市的有效實(shí)施。因此，摸清家底、明確方向，就成為編制工作之初最緊迫、最重要的工作。常委會(huì)一方面分析現(xiàn)狀，通過(guò)分析本市現(xiàn)行有效地方性法規(guī)在各領(lǐng)域的分布情況、以往五年立法規(guī)劃的完成情況，以及歷年來(lái)的代表議案情況，提出研究報(bào)告，建議本市今后立法應(yīng)在推動(dòng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、維護(hù)公眾基本權(quán)益、促進(jìn)文化發(fā)展、加強(qiáng)生態(tài)和資源保護(hù)、完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化等方面加快立法步伐；一方面預(yù)測(cè)需求，根據(jù)國(guó)家法律和行政法規(guī)的分布情況以及中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后立法工作面臨的新形勢(shì)，科學(xué)預(yù)判國(guó)家立法未來(lái)走向，提出今后五年立法要重點(diǎn)為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、發(fā)展社會(huì)主義民主政治、改善民生加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、建設(shè)國(guó)際文化大都市、大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和全面提升城市管理水平提供法制保障的建議。詳實(shí)的基礎(chǔ)資料和建議，為研判立法需求、找準(zhǔn)切入點(diǎn)奠定了基礎(chǔ)，保障了此后編制工作有的放矢。常委會(huì)據(jù)此確定了編制工作方案，明確編制工作的指導(dǎo)思想、工作要求，設(shè)定立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)和遴選重點(diǎn)，提出細(xì)化的工作要求，并在4月初召開2013年立法工作會(huì)議暨五年立法規(guī)劃編制工作動(dòng)員部署會(huì)議，就五年立法規(guī)劃編制工作向全市各有關(guān)方面進(jìn)行動(dòng)員部署。

從征集到甄選，各方參與方能集思廣益

立法規(guī)劃編制工作進(jìn)入廣泛征集建議項(xiàng)目階段后，常委會(huì)緊緊抓住這一階段力求全面的工作特點(diǎn)，多方面征集建議項(xiàng)目。在繼續(xù)用好政府部門處于行政管理一線、熟悉相關(guān)領(lǐng)域情況的優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上，注重在更廣范圍內(nèi)集思廣益。發(fā)揮人大代表主體作用。人大代表是民情民意的“晴雨表”，在人代會(huì)期間常委會(huì)即向代表征集建議項(xiàng)目，此后就征集到的項(xiàng)目請(qǐng)全體市人大代表遴選，共有544人次市人大代表參與了項(xiàng)目征集和遴選，選出30件建議項(xiàng)目。通過(guò)區(qū)縣聯(lián)動(dòng)，常委會(huì)還向基層人大代表征集到33件建議項(xiàng)目。組織社會(huì)公眾有序參與。規(guī)劃編制工作之初，常委會(huì)就提出要重視并發(fā)揮規(guī)劃編制的民主功能和預(yù)判功能，增強(qiáng)規(guī)劃編制的公開性和民主性。編制過(guò)程中，常委會(huì)兩次向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，共326人次社會(huì)公眾提出了385件立法建議。引入“第三方”客觀篩選。為打破人大和政府的內(nèi)循環(huán)，更多地發(fā)揮社會(huì)智力資源作用，常委會(huì)首次委托上海社科院、市法治研究會(huì)等科研單位，組織各領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)建議項(xiàng)目進(jìn)行初步篩選，從“第三方”的角度，站在公眾和專家的立場(chǎng)，篩選出高質(zhì)量的建議項(xiàng)目。

從2013年年初常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)開始著手編制規(guī)劃的前期調(diào)研，到12月4日市委同意并轉(zhuǎn)發(fā)《中共上海市人大常委會(huì)黨組關(guān)于<上海市人大常委會(huì)五年立法規(guī)劃（2013-2017年）>的請(qǐng)示》，經(jīng)過(guò)精雕細(xì)琢、反復(fù)錘煉，常委會(huì)五年立法規(guī)劃在經(jīng)歷了11個(gè)月的編制過(guò)程后，最終出爐。

從框架到草案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力求綜合平衡

對(duì)建議項(xiàng)目的論證篩選，是一個(gè)根據(jù)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、遴選原則和遴選重點(diǎn)進(jìn)行綜合平衡的過(guò)程。期間常委會(huì)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)力度，力求規(guī)劃項(xiàng)目真正站在全市工作大局的角度、反映未來(lái)五年各領(lǐng)域發(fā)展的需求。政府先行統(tǒng)籌研究。經(jīng)常委會(huì)與市政府協(xié)商，政府層面積極發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，對(duì)政府部門的建議項(xiàng)目先行統(tǒng)籌考慮、提出市政府的總體建議后，再提請(qǐng)常委會(huì)研究。將“少而精”進(jìn)行到底。為堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、急需先立，在規(guī)劃框架形成后，常委會(huì)再次組織各方對(duì)各領(lǐng)域建議項(xiàng)目進(jìn)一步調(diào)整精簡(jiǎn)，最終確定的正式項(xiàng)目數(shù)量比上一屆減少15%。聽(tīng)取意見(jiàn)“不厭其煩”。規(guī)劃框架調(diào)整后，常委會(huì)除征求全體常委會(huì)組成人員意見(jiàn)外，還在市政協(xié)召開座談會(huì)聽(tīng)取各界別政協(xié)委員的意見(jiàn)、向全體市人大代表和社會(huì)公眾征求意見(jiàn)，這一過(guò)程中又收到360余份意見(jiàn)建議。

從參與到宣教，雙向互動(dòng)彰顯工作實(shí)效

法治的力量在于人們出自內(nèi)心的遵從，如果人們沒(méi)有法治精神，社會(huì)沒(méi)有法治風(fēng)尚，法治就無(wú)從談起。常委會(huì)把規(guī)劃編制作為加強(qiáng)法制宣傳教育、提升公眾法治素養(yǎng)的重要契機(jī)，積極利用各類平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃編制過(guò)程與法制宣傳過(guò)程緊密結(jié)合。傳統(tǒng)媒體繼續(xù)“給力”。常委會(huì)定期召開新聞發(fā)布會(huì)，在中央和本市媒體先后刊發(fā)150余篇新聞報(bào)道；參加“新聞夜線”電視直播訪談，生動(dòng)介紹規(guī)劃編制工作的進(jìn)展情況。新媒體成為法制宣傳新生力量。常委會(huì)利用人大公眾網(wǎng)、人大代表網(wǎng)，鋪設(shè)公眾和代表參與的橋梁，公開規(guī)劃編制工作過(guò)程；通過(guò)法治研究會(huì)，實(shí)現(xiàn)與“新浪微博”、“法宣零距離”官方微博的合作，開展法規(guī)項(xiàng)目征詢活動(dòng)，8萬(wàn)多網(wǎng)友參與并發(fā)表評(píng)論；同時(shí)選取物業(yè)管理、養(yǎng)老保障、見(jiàn)義勇為等十個(gè)民生話題組織網(wǎng)友討論。參與的過(guò)程也是宣教的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃編制過(guò)程民主化和營(yíng)造全社會(huì)學(xué)法守法用法良好氛圍的雙重效果。

從布局到項(xiàng)目，引領(lǐng)保障本市創(chuàng)新轉(zhuǎn)型

根據(jù)“五位一體”建設(shè)情況專題調(diào)研結(jié)論，堅(jiān)持立改廢并舉的原則，并考慮到為今后立法預(yù)留空間的需要，常委會(huì)準(zhǔn)確把握改革創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法制需求，合理安排新制定和修改的立法項(xiàng)目，科學(xué)控制規(guī)劃項(xiàng)目數(shù)量。六大板塊全覆蓋。立法規(guī)劃包含了創(chuàng)新轉(zhuǎn)型、社會(huì)民生、文化發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、城市建設(shè)和民主政治六大板塊內(nèi)容，涵蓋了本市建設(shè)發(fā)展各領(lǐng)域。項(xiàng)目安排有重點(diǎn)。在上述六大板塊中，重點(diǎn)安排了推進(jìn)國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)、社會(huì)信用體系建設(shè)、碳排放交易管理、民間融資管理、生活垃圾分類減量、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)和管理、基本住房保障、財(cái)政監(jiān)督條例等45件正式項(xiàng)目，擬在本屆常委會(huì)任期內(nèi)提請(qǐng)審議。后備資源有保障。在以往的正式項(xiàng)目和預(yù)備項(xiàng)目之外，本屆常委會(huì)的立法規(guī)劃增設(shè)了調(diào)研項(xiàng)目，將一些確有立法必要性，但目前立法條件尚不成熟、需要有關(guān)方面繼續(xù)研究論證的立法項(xiàng)目納入其中，作為今后立法項(xiàng)目的資源儲(chǔ)備，增強(qiáng)立法工作前瞻性。制定修改兩手抓。在45件正式項(xiàng)目、32件預(yù)備項(xiàng)目和21件調(diào)研項(xiàng)目中，制定和修改的項(xiàng)目各自占據(jù)“半壁江山”，制定類的有47件，占48%，修改類的有51件，占52%，雙管齊下推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的不斷發(fā)展完善。