文/王海燕

立法一年間：讓法規(guī)立得住行得通真管用

文/王海燕

第一次通過(guò)廣播電臺(tái)，《上海市軌道交通管理?xiàng)l例（修訂草案）》立法聽(tīng)證會(huì)原汁原味地直播；第一次委托“第三方”機(jī)構(gòu)，五年立法規(guī)劃項(xiàng)目向公民征集的建議得到有效篩選；也是第一次，公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議開(kāi)始常規(guī)化、制度化……

2013年，上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)7件法規(guī)和法律性問(wèn)題的決定，立法過(guò)程中探索創(chuàng)新的亮點(diǎn)迭出。這一次次立法創(chuàng)新也折射出立法者的思路：更加注重立法的質(zhì)量和實(shí)效。市人大常委會(huì)主任殷一璀說(shuō)，按照立得住、行得通、真管用的要求，我們地方立法的空間還很大，必須在提高地方立法質(zhì)量上下更大功夫、作更多努力。

改革決策與立法決策相結(jié)合

改革開(kāi)放不進(jìn)則退，改革創(chuàng)新是上海謀求新發(fā)展、實(shí)現(xiàn)新突破的根本所在。6月20日，市人大常委會(huì)第四次會(huì)議表決通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》。

“這個(gè)決定體現(xiàn)了法治精神和上海特色，為銳意改革者社會(huì)評(píng)價(jià)增加了砝碼！”在常委會(huì)委員們看來(lái)，當(dāng)前，上海的改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，及時(shí)啟動(dòng)立法程序制定促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定，目的就是要進(jìn)一步凝聚改革創(chuàng)新共識(shí)，激發(fā)全社會(huì)改革創(chuàng)新活力，營(yíng)造有利于改革創(chuàng)新的社會(huì)環(huán)境，并為改革創(chuàng)新提供必要的法制保障。

在草案的幾輪審議中，陳兆豐委員提到，改革是時(shí)代的潮流，每一個(gè)責(zé)任擔(dān)當(dāng)者都無(wú)法回避，注定要背負(fù)前行的責(zé)任，決定確立了一種“激勵(lì)改革、寬容失敗”的社會(huì)導(dǎo)向，讓銳意進(jìn)取的改革者能夠有更加寬廣的施展身手的舞臺(tái)，讓失敗者有重振旗鼓的社會(huì)氛圍和機(jī)會(huì)。沈志先委員認(rèn)為，采用地方性法規(guī)的形式作出這樣一個(gè)決定非常有必要，充分體現(xiàn)了為上海改革開(kāi)放、改革創(chuàng)新創(chuàng)造良好法治環(huán)境的立法意圖，也體現(xiàn)了運(yùn)用法治思維和法治方式，推動(dòng)改革創(chuàng)新的法治原則。

《決定》堅(jiān)持需求導(dǎo)向、問(wèn)題導(dǎo)向，重在切合上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，著力解決上海改革發(fā)展中的突出問(wèn)題：一是通過(guò)宣示性以及激勵(lì)措施規(guī)定，解決要不要改革創(chuàng)新的問(wèn)題；二是通過(guò)明示改革創(chuàng)新的法治路徑，解決改革創(chuàng)新遇到制度障礙怎么辦的問(wèn)題；三是通過(guò)有關(guān)專(zhuān)門(mén)條款，解決改革創(chuàng)新動(dòng)力和改革創(chuàng)新不成功怎么辦的問(wèn)題?！稕Q定》對(duì)存在法律制度障礙的改革創(chuàng)新，明確了三條法治路徑。第一，涉及國(guó)家事權(quán)的改革創(chuàng)新，積極申請(qǐng)國(guó)家授權(quán)試點(diǎn)。第二，積極發(fā)揮先行先試平臺(tái)作用。第三，積極發(fā)揮本市制度保障作用，要求市人大、市政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)改革創(chuàng)新需要及時(shí)制定、修訂、廢止、解釋地方性法規(guī)或者政府規(guī)章等。

“要實(shí)現(xiàn)改革決策與立法決策相結(jié)合?！币笠昏f(shuō)，在國(guó)家法律體系基本完備的情況下，改革必須強(qiáng)調(diào)在法治框架內(nèi)進(jìn)行、在法治軌道上運(yùn)作，必須先修法再改革，將我們黨有關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的各項(xiàng)決策與立法決策更好結(jié)合起來(lái)。

目前，擬提請(qǐng)審議的《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》（暫定名）正在調(diào)研制定中，同樣也遇到改革決策與立法決策如何有機(jī)結(jié)合的問(wèn)題。

這個(gè)度如何把握？在立法者看來(lái)，要處理好“先”和“后”、“固化”與“引領(lǐng)”，以及“變”與“定”的關(guān)系，使立法既具有穩(wěn)定性又具有適度前瞻性，既能包容改革的“變”，又能體現(xiàn)法律的“定”，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)變職能、簡(jiǎn)政放權(quán)、勇于打破制度瓶頸，使得立法真正成為激發(fā)各類(lèi)主體內(nèi)在活力、發(fā)揮正能量的制度性平臺(tái)。

2013年，上海市人大常委會(huì)審議通過(guò)7件法規(guī)和法律性問(wèn)題的決定，立法過(guò)程中探索創(chuàng)新的亮點(diǎn)迭出。這一次次立法創(chuàng)新也折射出立法者的思路：更加注重立法的質(zhì)量和實(shí)效。

回應(yīng)社會(huì)關(guān)切,制定好法規(guī)中關(guān)鍵幾條

地鐵乞討、飲食該不該禁？對(duì)逃票行為該如何處罰？日前剛剛表決通過(guò)的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例》，其審議過(guò)程一波三折。由于與市民日常出行息息相關(guān)，故也備受關(guān)注，對(duì)法規(guī)中幾個(gè)條款，贊成和反對(duì)者相持不下，甚至一度陷入“50%對(duì)50%”的立法僵持局面。但也正是在廣聽(tīng)民意、反復(fù)權(quán)衡的過(guò)程中，法規(guī)最終破繭成蝶。

殷一璀表示，回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，我們必須及時(shí)改進(jìn)地方立法工作，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，不追求體例完整，制定好法規(guī)中關(guān)鍵幾條，切實(shí)提高法規(guī)條文的可操作性和可執(zhí)行性。

為了制定好這關(guān)鍵幾條，立法者對(duì)于法規(guī)的可操作性愈加關(guān)注，且這種關(guān)注正越來(lái)越多地“前置”到了立法初始?！拔礉M12歲兒童應(yīng)坐車(chē)的后排，誰(shuí)來(lái)執(zhí)行？”在《上海市未成年人保護(hù)條例修正案（草案）》的初審中，就有委員提出，這個(gè)規(guī)定對(duì)保障未成年人安全很重要，但沒(méi)有明確執(zhí)法主體和相應(yīng)的法律責(zé)任，實(shí)施效果可能會(huì)受到影響，要保證條文完全落地，還需要進(jìn)一步明確管理主體和法律責(zé)任。

除了前置的可執(zhí)行性考慮，對(duì)關(guān)鍵條款，如何有效聆聽(tīng)、擷取、體現(xiàn)民意，也考驗(yàn)著立法者的智慧與魄力。在《上海市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)條例（草案）》等法規(guī)草案的審議中，市人大常委會(huì)收到的各方反映建議不少，比如要鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)辦家庭化、小型化的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)這些養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予更多的政策優(yōu)惠和扶持；比如，盡可能地給予民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可相對(duì)寬松的行政氛圍等。

“一項(xiàng)法規(guī)如果對(duì)既有利益格局進(jìn)行調(diào)整，往往會(huì)遇到很多利益藩籬、思想障礙、制度瓶頸，往往會(huì)有各種聲音交織耳畔、各種訴求環(huán)繞左右，甚至少數(shù)者音強(qiáng)、多數(shù)者音弱。”殷一璀說(shuō)，立法工作者如果沒(méi)有正確的價(jià)值導(dǎo)向、足夠的定力、冷靜的頭腦，往往不容易做出正確的決策。

為讓法規(guī)立得住、行得通、真管用，市人大常委會(huì)對(duì)于審議中分歧意見(jiàn)較大的難點(diǎn)問(wèn)題，廣開(kāi)言路，加大征求意見(jiàn)、調(diào)查研究和溝通協(xié)調(diào)力度，努力取得利益各方的最大公約數(shù)，以更加包容的姿態(tài)擴(kuò)大公民有序參與，使得立法真正成為各方訴求匯聚融合、各方利益平衡協(xié)調(diào)、各方意愿有效實(shí)施的制度性平臺(tái)，讓法規(guī)真正在社會(huì)生活中“活”起來(lái)。

流程精細(xì)化,體現(xiàn)開(kāi)門(mén)立法

一部法規(guī)涉及各方利益，本屆市人大常委會(huì)從法規(guī)草案征求意見(jiàn)、立法聽(tīng)證、公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議等各個(gè)環(huán)節(jié)都做了改進(jìn)，更加體現(xiàn)“開(kāi)門(mén)立法”。

五年立法規(guī)劃的編制，市人大常委會(huì)首次委托第三方社會(huì)單位開(kāi)展篩選，為擴(kuò)大參與面，法治研究會(huì)特地選擇了新媒體平臺(tái)——“微博篩選”。當(dāng)研究會(huì)在網(wǎng)上“拋出”快遞業(yè)務(wù)、控制吸煙、見(jiàn)義勇為等10個(gè)話題時(shí)，微博上熱騰一片，網(wǎng)友們紛紛談看法、出主意，成為匯集民意的一條新渠道。

法規(guī)草案征求意見(jiàn)的形式也有了新變化。過(guò)去，報(bào)上整版刊登一些法規(guī)草案，可這么多專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)的條款，讓市民耐著性子看一遍都難，更不要說(shuō)提什么建議了。在一次主任會(huì)議上，市人大常委會(huì)副主任吳漢民說(shuō)，公眾對(duì)有些內(nèi)容很感興趣，卻不知哪些是關(guān)鍵條款，反饋來(lái)信和來(lái)電也很少，建議加些背景性的內(nèi)容和重點(diǎn)條款介紹。常委會(huì)商議之后，決定邁出這一小步。于是，市民看到的法規(guī)草案文本不一樣了,全文刊登的法規(guī)草案辟出一個(gè)“小貼士”，介紹立法背景、主要內(nèi)容和擬重點(diǎn)討論的幾個(gè)問(wèn)題。有了這個(gè)提示后，市民可以將幾條“關(guān)鍵條款”圈出來(lái)研讀，方便提交建議。

本屆市人大常委會(huì)舉行的首次立法聽(tīng)證會(huì)第一次通過(guò)廣播電臺(tái)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)直播?！斑^(guò)去，我都是在電視上看到聽(tīng)證陳述人幾個(gè)鏡頭，報(bào)上讀到記者寫(xiě)的一些代表性觀點(diǎn)，而從廣播原汁原味地聽(tīng)到整場(chǎng)聽(tīng)證會(huì)，還是頭一回呢!”不少聽(tīng)眾說(shuō)，直接聽(tīng)到陳述人完整、真實(shí)的意見(jiàn)表達(dá)，讓他們覺(jué)得對(duì)立法有了更多的理解。這次時(shí)長(zhǎng)3小時(shí)的《上海市軌道交通管理?xiàng)l例（草案）》立法聽(tīng)證會(huì)的全程廣播直播，在全國(guó)也是首例。

公民旁聽(tīng)常委會(huì)會(huì)議常態(tài)化、制度化，是本屆市人大常委會(huì)增加立法透明度的一次改進(jìn)與嘗試。11月，作為旁聽(tīng)市民代表，謝小姐坐在莊嚴(yán)的市人大常委會(huì)會(huì)議廳后排，現(xiàn)場(chǎng)聆聽(tīng)了《上海市未成年人保護(hù)條例修正案（草案）》的全體審議過(guò)程。“審議現(xiàn)場(chǎng)發(fā)言精彩、交鋒迭起，一點(diǎn)不像印象中的開(kāi)大會(huì)?！敝x小姐說(shuō)，委員們的發(fā)言引發(fā)她的深思，像這樣精彩、鮮活的會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)，是近距離感受民主政治的最好窗口。