文/王娟

規(guī)范性文件備案審查形成全市工作格局

文/王娟

規(guī)范性文件備案審查，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要職責。黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，從推動人大制度與時俱進、維護憲法法律權(quán)威等角度，三次對備案審查工作進行了論述。決定提出，要完善人大工作機制，通過備案審查積極回應(yīng)社會關(guān)切；要完善規(guī)范性文件合法性審查機制，健全規(guī)范性文件備案審查制度。在黨中央的決定中，對備案審查提出如此明確的要求，充分體現(xiàn)了黨中央對這項工作的重視。市人大常委會法工委在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持在實踐中推進備案審查工作，不斷加強對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)，有力地推動形成了全市的備案審查工作格局。

備案審查在市區(qū)縣合力下向前邁進

市人大常委會自1999年起就著手開展備案審查工作，并先后以主任會議文件的形式制定了一系列的備案審查工作規(guī)范。2012年4月,市人大常委會根據(jù)立法法、監(jiān)督法的規(guī)定，審議通過了《上海市人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于規(guī)范性文件備案審查的規(guī)定》，進一步對市人大常委會的備案審查工作進行了規(guī)范，并對區(qū)縣等各級人大常委會依法開展規(guī)范性文件備案審查工作作出規(guī)定。

地方性法規(guī)頒行后，加強對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)成為了常委會法工委的重要工作任務(wù)。2012年6月，在地方性法規(guī)頒行之際，常委會法工委召開地方性法規(guī)貫徹實施動員會，對區(qū)縣人大常委會開展備案審查工作進行動員。2013年8月至9月，在地方性法規(guī)施行一周年之際，常委會法工委對全市17個區(qū)縣進行了逐一走訪，并在調(diào)研的基礎(chǔ)上于2013年12月召開了全市性的備案審查工作會議。區(qū)縣人大常委會對規(guī)范性文件備案審查給予了高度重視，通過黨組會議、主任會議等形式，認真研究啟動備案審查工作。截至2013年12月底，全市已有12個區(qū)縣人大常委會對備案審查工作建章立制、明確工作機構(gòu)和人員。寶山的同志說，備案審查豐富了區(qū)縣人大常委會的監(jiān)督方式，使區(qū)縣人大常委會在工作監(jiān)督之外，擁有了法律監(jiān)督的有效手段，實現(xiàn)了監(jiān)督工作的兩條腿走路。楊浦、靜安的同志指出，相比較政府系統(tǒng)內(nèi)部對規(guī)范性文件制定情況的監(jiān)督，地方國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督有著熟悉區(qū)域情況的優(yōu)勢，地方國家權(quán)力機關(guān)的備案審查對提升本區(qū)域的法治建設(shè)水平具有重要意義。

規(guī)范性文件備案審查，是憲法、法律賦予各級人大常委會的一項重要職責。市人大常委會法工委在常委會的領(lǐng)導(dǎo)下，堅持在實踐中推進備案審查工作，不斷加強對區(qū)縣人大常委會的指導(dǎo)，有力地推動形成了全市的備案審查工作格局。

備案審查在探索中不斷走向深入

市人大常委會的備案審查工作是在多年的實踐探索中逐步發(fā)展起來的。1999年，常委會主任會議制定《關(guān)于市人民政府規(guī)章備案審查辦法》，啟動了對市政府規(guī)章的備案審查；2007年，常委會主任會議制定《關(guān)于對依據(jù)促進和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點工作決定制定的規(guī)范性文件的備案審查辦法》，開始對浦東新區(qū)政府有關(guān)綜合配套改革試點的規(guī)范性文件開展備案審查；2010年，根據(jù)《關(guān)于制定地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件的試行意見》，備案審查的范圍拓展到了地方性法規(guī)配套規(guī)范性文件；地方性法規(guī)頒行后，對區(qū)縣人大常委會決議決定的備案審查走向了規(guī)范化。

區(qū)縣人大常委會開展備案審查工作的時間雖然不長，但已進行了許多有益的實踐探索和理論研究。比如，圍繞如何更合理地確定備案審查的范圍，奉賢、崇明結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H，經(jīng)與區(qū)縣政府會商研究，確定對區(qū)縣政府制定或者批轉(zhuǎn)的工作部門的規(guī)范性文件、經(jīng)區(qū)縣政府同意由區(qū)縣政府辦公室制定或者轉(zhuǎn)發(fā)的相關(guān)工作部門的規(guī)范性文件開展備案審查。黃浦對政府工作部門制定發(fā)布的在行政區(qū)域內(nèi)影響較大的規(guī)范性文件是否應(yīng)進入審查范圍等問題進行了課題研究。比如，崇明在已制定備案審查操作規(guī)程的基礎(chǔ)上，正在著力對工作予以進一步優(yōu)化，要求常委會相關(guān)工委，對審查過程、審查方式、審查依據(jù)、審查結(jié)論以及需要注意的問題和意見建議及時進行記錄總結(jié)并形成審查報告，以切實保證備案審查工作的質(zhì)量。又比如，不少區(qū)縣在對規(guī)范性文件進行書面審查的同時，還積極運用其他工作方法來綜合提升審查的效果。黃浦在規(guī)范性文件備案審查工作中，實地走訪政府相關(guān)部門了解情況，邀請區(qū)人大代表出謀劃策，在形成審查意見時，還對規(guī)范性文件的合理性問題提出了建議。閔行、普陀也提出了建立備案審查工作專家?guī)斓囊恍┰O(shè)想。

備案審查在加強與政府的溝通交流中得到推進

對于推進法治國家、法治政府建設(shè)，各級人大常委會和各級政府有著一致的工作目標。備案審查既是對政府工作的監(jiān)督，更是對政府工作的支持。市人大常委會法工委既真抓實干，又注重把握好輕重緩急，主動加強與政府相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，工作開展得健康有序，取得了一定成效。為進一步推動形成人大監(jiān)督與政府依法行政工作的合力，常委會法工委還主動邀請市政府法制辦和17個區(qū)縣政府法制辦的同志，共同參加2013年的備案審查工作會議。

區(qū)縣人大常委會都把加強與政府的溝通交流作為推進備案審查工作的重要方面。在常委會法工委赴虹口、長寧、徐匯、浦東新區(qū)、金山等地開展的走訪活動中，區(qū)人大常委會主動邀請政府法制辦相關(guān)負責同志共同參加與常委會法工委的座談交流；常委會法工委也抓住契機，加強對區(qū)縣政府法制部門的宣傳，解答他們的疑惑和問題，爭取他們對區(qū)縣人大常委會備案審查工作的理解。從總體上看，區(qū)縣人大常委會的備案審查工作得到了區(qū)縣政府的積極支持。徐匯、長寧、靜安等區(qū)政府在地方性法規(guī)頒布施行前，就主動向區(qū)人大常委會報送規(guī)范性文件。楊浦區(qū)人大常委會每年聽取區(qū)政府關(guān)于依法行政工作的報告，2013年還專題對區(qū)政府貫徹國務(wù)院依法行政綱要的情況開展執(zhí)法檢查；在這些監(jiān)督活動中，政府規(guī)范性文件的制定情況都是重要的監(jiān)督內(nèi)容。在日常工作中，楊浦區(qū)人大常委會相關(guān)工委與區(qū)政府法制辦還經(jīng)常就政府規(guī)范性文件的制定情況進行溝通，互動情況良好。

本市各級人大常委會的備案審查工作雖然已取得了一定的成績，但仍需要在實踐中不斷加以完善和推進。在今后的工作中，備案審查工作要以貫徹黨的十八屆三中全會決定的要求為主線，不斷提升工作實效，更充分地發(fā)揮在保障人民群眾根本利益、維護國家法制統(tǒng)一、健全權(quán)力監(jiān)督體系方面的作用，更好地服務(wù)于本市的法治建設(shè)。