王莉

內(nèi)容摘要：十八屆三中全會指出要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，日益完善金融市場體系。特別是在后金融危機時代，各國更加重視金融監(jiān)管中的空缺，目前我國的金融市場發(fā)展仍處于初級階段。伴隨我國市場經(jīng)濟的深入推進，金融消費者權(quán)益逐漸成為經(jīng)濟發(fā)展中的重大問題，金融消費者保護日益成為金融監(jiān)管的重要目標和內(nèi)容。本文回顧了國內(nèi)外相關(guān)文獻，界定了金融消費者的含義及特征，借鑒了國外發(fā)達國家和機構(gòu)就金融消費者保護體系的先進建設(shè)經(jīng)驗，在分析我國金融消費者現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，認為我國應(yīng)在立法完善、監(jiān)管完善及糾紛解決機制完善方面保護金融消費者利益。

關(guān)鍵詞：金融消費者 法律制度 金融消費者保護機構(gòu) 啟示 中國

引言

十八屆三中全會提出要實現(xiàn)自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性，促使資源高效配置、市場深度融合。金融市場作為市場經(jīng)濟發(fā)展的高級形式之一，從根本上可以表現(xiàn)為先進的生產(chǎn)力促進的長期資本資源發(fā)展，同時不斷自我更新，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。在某種意義上說，金融市場的產(chǎn)生和發(fā)展是市場經(jīng)濟先進性的表現(xiàn)之一。當然，現(xiàn)代金融市場的產(chǎn)生和發(fā)展是需要法律法規(guī)作為保障的，更好地規(guī)范市場的行為，對金融市場發(fā)展具有重要意義。當然，我國金融市場的發(fā)展也正逐漸開放，但這個過程中存在一定的問題，我國法律法規(guī)制度建設(shè)也是在平衡的支點中游移。改革開放總設(shè)計師鄧小平認為市場經(jīng)濟的核心是金融業(yè)，本質(zhì)上來看市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，這關(guān)系著相關(guān)主體的競爭合作，作為調(diào)整金融市場規(guī)則的法律，對金融市場發(fā)展具有重要作用。

金融消費者是消費者概念的一種延伸，在20世紀60年代從美國逐漸發(fā)展到日本等國家或地區(qū)，各國政府也逐步制定相關(guān)消費者的法律，對金融消費者實行自我保護和構(gòu)建相關(guān)保障奠定了基礎(chǔ)。當然，在現(xiàn)代市場體系下，不斷拓展了消費者的內(nèi)外延，金融產(chǎn)品也逐漸成為日常生活消費的產(chǎn)品，消費者購買各種金融服務(wù)和產(chǎn)品，如保險類、貸款預(yù)支及金融衍生類產(chǎn)品等，加之不斷深化發(fā)展的金融領(lǐng)域，金融消費者成為需要法律法規(guī)規(guī)范的特殊服務(wù)的消費者。從現(xiàn)實的發(fā)展來看，每次金融危機都影響或重創(chuàng)了經(jīng)濟，在后金融危機時代，如何治療經(jīng)濟的創(chuàng)傷，積極維護金融消費者權(quán)益，構(gòu)建合理的金融消費環(huán)境，成為大家關(guān)注的焦點。同時，我們也會看到，每次危機的發(fā)生，金融消費者都付出了不小的代價，每個國家都逐漸認識到需要科學(xué)合理保護金融消費者的權(quán)益，這不僅關(guān)乎金融消費者的微觀利益，也是金融體系的穩(wěn)定和發(fā)展，是現(xiàn)代金融監(jiān)管發(fā)展的價值取向。

在世界金融市場監(jiān)管發(fā)展和改革的背景下，我國金融業(yè)發(fā)展較晚，金融體系不健全，金融監(jiān)管有待改善，在金融監(jiān)管時，監(jiān)管制度之間存在矛盾，影響了金融市場發(fā)展。目前我國的金融市場不斷發(fā)展和成長，金融消費者在內(nèi)容和形式方面都有了很大的發(fā)展，需要構(gòu)建如西方國家那樣較為成熟的法律。金融消費者作為金融市場發(fā)展的一部分，也需要積極參與金融市場的健康發(fā)展，當然金融市場監(jiān)管的立法是一個過程，需要理順消費者、監(jiān)管機構(gòu)與經(jīng)營者之間的關(guān)系，構(gòu)建相互激勵機制，逐漸增強金融市場監(jiān)管效率?；诖耍绾卧诮梃b國外相關(guān)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國發(fā)展態(tài)勢，并根據(jù)十八屆三中全會精神，建立完善和健全金融消費者的法律制度，保障我國金融市場可持續(xù)發(fā)展成為本文研究的重點。

金融消費者的涵義

金融消費者是對消費者涵義進一步擴充的延伸，重新構(gòu)建了金融業(yè)經(jīng)營性質(zhì)，目前，對金融消費者學(xué)術(shù)界沒有形成統(tǒng)一的概念，大多是圍繞金融服務(wù)合同關(guān)系、金融商品、金融服務(wù)及使用金融機構(gòu)的服務(wù)等展開的。美國界定金融消費者是從個人或成員獲得金融產(chǎn)品或服務(wù)的人而界定的；日本是從金融商品交易的自然人的消費者或法人界定的；我們知道，消費者是為生活而進行商品或接受相關(guān)服務(wù)的人。因而，從金融消費者內(nèi)涵來看，金融消費者是個人或家庭為滿足生活的需要，購買、使用金融機構(gòu)的商品或接納金融機構(gòu)提供的服務(wù)。從金融消費者外延來看，一是從銀行業(yè)的客戶來看，金融需求者（自然人或法人客戶）通過購買和使用金融產(chǎn)品或接受金融機構(gòu)服務(wù)，滿足家庭和生活需求的一種消費方式；二是投保人與金融消費者看，投保人簽合同、支付保費等購買保險行為是一種風險投資，需要投保人、被保險人和受益人三方進行法律法規(guī)保護；三是個人投資方面的金融消費者，金融機構(gòu)根據(jù)相關(guān)制度對投資者進行資質(zhì)和風險評估，將金融產(chǎn)品銷售給合適的投資者。

一般情況下，金融消費者具有以下特征：具有資金、貨物和服務(wù)的轉(zhuǎn)移和支付并產(chǎn)生資金移動的機制；對金融產(chǎn)品和服務(wù)進行管理并做出相應(yīng)措施；以短、長期的無抵押或無擔保借款等預(yù)支未來；對資金的使用并形成資金流入而形成的儲蓄和投資。金融消費者與一般的消費者不同，從金融消費者的權(quán)利來看，一是金融消費者的安全權(quán)，這種權(quán)利包括了消費主體和客體的權(quán)利，如人身、財產(chǎn)和信息安全；二是金融消費者的知情權(quán)，堅守金融服務(wù)擁有的知情權(quán)、交易法規(guī)、經(jīng)濟政策等；三是金融消費者的選擇權(quán)，如金融消費者的資源權(quán)、金融消費者與金融機構(gòu)的糾紛解決等；四是金融消費者的求償權(quán)等。

國內(nèi)外相關(guān)文獻分析

伴隨金融市場形式的發(fā)展，國內(nèi)外的學(xué)者進行了大量的研究，從國外相關(guān)的文獻研究來看。英美等國家一般從設(shè)立明確的監(jiān)管目標、設(shè)置投訴機制、建立行業(yè)組織、尋求權(quán)益保護方面強化金融消費者的利益。Goodhart（1998）提出了構(gòu)建監(jiān)管體制的思想，倡導(dǎo)有效性和透明度，控制內(nèi)部重點，避免各監(jiān)管目標的沖突。Nieto（2000）認為金融消費者需要對信息不對稱、濫用市場力量等方面加強監(jiān)管，可倡導(dǎo)的模式有機構(gòu)型、功能性和目標型監(jiān)管。Richard Hynes（2001）從六個方面可保護消費者，一是控制高利率，二是限制債權(quán)人措施，三是破產(chǎn)法，四是限制第三方抗辯，五是信息披露，六是反歧視法。Taylor Michae（2004）認為金融監(jiān)管有兩個目標，一是穩(wěn)健的謹慎監(jiān)管目標；二是消費者權(quán)利保護的目標；應(yīng)構(gòu)建不同的監(jiān)管機構(gòu)，分別保護上述兩個目標，實行專業(yè)化監(jiān)管職能。FSA（2005、2006）出臺了相關(guān)標準，包括向消費者提供信息、準確傳達消費者信息、公平處理問題及降低利益沖突，使金融消費者在市場中的選擇中更能積極主動，增大利益。20世紀60年代以來，美國從保護金融消費者隱私、披露和公布賬戶信息、堅持誠實守信等方面加強保護金融消費者利益。Ptter Tufano（2009）認為金融消費具有四個方面的特點，一是現(xiàn)金等資金流動及網(wǎng)上交易等；二是如保險品種等進行投資組合的管理風險；三是信用卡、抵押等預(yù)支未來的非正規(guī)部門的借款；四是投資和儲蓄的增值行為，進而闡述了金融機構(gòu)、政府和消費者之間的關(guān)系，認為金融消費者需要保護。Adam J.Levitin（2009）研究認為應(yīng)將保護職能分散到各個專門的監(jiān)管部門，才能更好地保護金融消費者。endprint

關(guān)于金融消費者方面的研究，我國大多集中在保險消費者、銀行消費者、證券中小投資者等方面。就金融消費者法律保護方面，如王靖琳（2006）認為我國金融消費者監(jiān)管應(yīng)從產(chǎn)業(yè)和消費者保護、完善交易規(guī)則和經(jīng)營行為、構(gòu)建糾紛機制、提高消費者保護能力、構(gòu)建金融監(jiān)管體制等方面下功夫。周良（2008）以英國為例子，提出了保護我國金融消費者措施，如建立法制金融、建立消費者投訴機制、強化行業(yè)自律組織建設(shè)、強化行業(yè)保護、提供行業(yè)自律協(xié)調(diào)機制。吳弘（2009）基于經(jīng)濟學(xué)等結(jié)合金融監(jiān)管理論等分析了保護金融消費者的意義，認為國家要加強保護金融消費者、社會中要構(gòu)建投訴機制、堅持金融法律建設(shè)、全面和準確公開信息等。何穎（2010）研究認為保護金融消費者應(yīng)在建立法律法規(guī)、傾斜金融消費者、堅持適度保護原則等方面下功夫。國內(nèi)學(xué)者大多是根據(jù)我國金融發(fā)展形勢，借鑒國外的金融監(jiān)管意見，提出了一些具體政策建議，具有一定的價值和意義，但研究中也存在如過度緊隨國際形勢的傾向，以西方立法理論為基礎(chǔ)而忽視了中國金融體制和市場發(fā)展程度。

基于國內(nèi)外的相關(guān)研究成果，國外一些國家對金融消費者的做法，在某種程度上可以成為我們進一步研究此方面的借鑒，具有一定的理論價值和實踐意義。

國外金融消費者保護制度動態(tài)發(fā)展及啟示

（一）國外金融消費者保護制度動態(tài)發(fā)展分析

在經(jīng)濟金融危機發(fā)生后，國外一些國家及時建立健全了保護金融消費者的最新制度，對這些制度和相關(guān)規(guī)范進行梳理，對其一些內(nèi)容進行分析，并結(jié)合我國金融市場發(fā)展特點及相關(guān)制度現(xiàn)狀，對改進我國的金融消費者的制度并借鑒，具有重要的意義。

第一，從美國來看，美國早在20世紀60年代就制定了保護金融消費者的法律制度，金融危機后，美國更注重了此方面的重要性，加強了金融監(jiān)管體制改革，基本建立了信用消費法律的保護網(wǎng)。一是建立消費者金融保護局，通過權(quán)利執(zhí)行、職能演變、強化監(jiān)管等不斷增強金融產(chǎn)品的透明和公平；金融消費者了解信息并作決策；保障金融消費者享受公正良好的待遇；保證金融服務(wù)市場公平有效；保證低階層消費者享受服務(wù)。二是對證券交易商和投資顧問等強調(diào)信義義務(wù)，強化審查投資顧問，加強執(zhí)法行為。三是支持投資者，成立投資者顧問委員會，建立投資者支持協(xié)會，提高其管理和改革水平，增強效率，合理進行評估和監(jiān)管。四是強化公司的治理，建立董事會的表決權(quán)制度，優(yōu)化薪酬決策機制，加強信息披露規(guī)則制度，增強公司上市信息披露。五是監(jiān)管評級機構(gòu)，構(gòu)建評級公司機制；獎勵和保護相關(guān)舉報者。六是終止和強制仲裁制度，加強對投資者的資金補償。

第二，從英國來看，英國的金融及監(jiān)管發(fā)展較長，20世紀90年代中后期以來，英國從金融監(jiān)管體系著手進一步全面、系統(tǒng)對金融消費者權(quán)益進行了保障，2011年，英國發(fā)放了新的金融監(jiān)管措施白皮書，一是建立金融行為監(jiān)管局，構(gòu)建金融政策委員會，制定相關(guān)法律法規(guī)，監(jiān)督金融機構(gòu)行為；二是合適并合理的原則，建立透明的金融產(chǎn)品和服務(wù)，了解金融相關(guān)知識；三是強化金融教育，堅持金融消費者教育工作，通過社會參與、政府支持、財政支持等，構(gòu)建弱勢群體金融教育；四是構(gòu)建糾紛解決機制，加強各方面的合作，增加對金融消費者的投訴審查力度，增強交易的透明度；構(gòu)建賠償和懲罰機制，反對證券欺詐，警示消費者和查處案件等。

第三，從歐盟來看，金融危機之后，歐盟反思并加強了有關(guān)金融消費者的監(jiān)管體制，2010年，歐盟推動了新的金融監(jiān)管改革，一是構(gòu)建歐盟監(jiān)管機構(gòu)，歐盟從宏觀上建立了ESRB和ESFS，從微觀上建立了EBA、EIOPA、ESA、ESAs，及時評估金融市場風險并進行預(yù)警，限制相關(guān)有害的金融活動；二是對投資者對有關(guān)金融衍生品的投資進行保護，監(jiān)管相應(yīng)的對沖和私募基金，規(guī)范衍生品市場，合理保護投資者利益；三是增強監(jiān)管信用評級機構(gòu)，歐盟加強并實行集中監(jiān)管信用評級機構(gòu)，制定相關(guān)調(diào)查、檢查和處罰措施，保護消費者和投資者的利益；四是從合理整頓、協(xié)調(diào)合作金融產(chǎn)品和服務(wù)，投資公司不接受第三方費用，提高政策執(zhí)行力，放寬第三國公司等強化投資者保護制度框架；五是完善投資者補償政策，如增強投資者支付補償水平，構(gòu)建投資者補償機制，建立國家間補償機制等方面給投資者提供更多更好的環(huán)境；六是對投資者實行教育和服務(wù)，就交易中的投資方式、優(yōu)劣勢等信息與民眾進行解釋和溝通。

第四，從日本來看，日本與歐盟相比具有相對合理的金融監(jiān)管制度，金融危機后日本改進了金融監(jiān)管機制，一是構(gòu)建了更為完善和透明的市場，關(guān)注風險，定時公布金融機構(gòu)資產(chǎn)態(tài)勢，增強監(jiān)管的可測性；二是強化違規(guī)的懲罰強度；三是監(jiān)管評級公司，合理整頓評級公司，公開評級方法，擴大監(jiān)督范圍。

第五，從一些國際組織來看，特別是在經(jīng)濟金融危機后，一些國際組織逐漸加強了對金融消費者的保護，如二十國集團構(gòu)建了監(jiān)管框架、加強了監(jiān)管主體角色、建立公平公正的消費者環(huán)境、增強信息透明度、保護消費者隱私等。從OECD管理看，從制定金融教育和相關(guān)活動標準、強化國際之間的合作等方面著手。從世界銀行管理看，世界銀行從消費者保護機制、信息披露、客戶管理、補償機制、提升金融認知能力等方面進行了加強。

（二）國外金融消費者保護制度啟示

從上述對國外主要國家和國際組織的分析可知，特別是在后金融危機時代，金融消費者成為國外政府和機構(gòu)關(guān)注的重要問題，這些最新的動態(tài)發(fā)展策略，為我們不斷建立和完善金融消費者的體制和機制提供了良好的啟示。第一，積極重視并保護金融消費者，在制定針對性政策、法律法規(guī)制定、組織架構(gòu)、職能構(gòu)建、監(jiān)督監(jiān)管、合作等方面不斷建立完善的制度；第二，構(gòu)建金融消費者制度架構(gòu)并成為一個系統(tǒng)性的工程，各國都注重在法律法規(guī)框架結(jié)構(gòu)、組織、教育、執(zhí)行力等方面構(gòu)建工作框架；第三，針對現(xiàn)狀進行合理評估，完善和落實各項措施保護金融消費者，如做好法律工作，建設(shè)好制度，構(gòu)建申訴機制，以多種形式建立有利于金融消費者的工作環(huán)境和機制。

我國金融消費者保護制度發(fā)展態(tài)勢endprint

近年來，伴隨我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，金融市場日益發(fā)展壯大，我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型中，金融體系也需要轉(zhuǎn)型，但由于我國相關(guān)制度的缺失，金融消費者保護機制還不健全和完善，在我國證券業(yè)等行業(yè)風險爆發(fā)的時候，也經(jīng)歷過慘痛的教訓(xùn)。當前，我國金融消費者體系存在不少問題，主要表現(xiàn)在：一是消費者權(quán)益保護與金融消費者還不完善和協(xié)調(diào)，在市場經(jīng)濟中，存在信息不對稱、消費者處于弱者等問題，但與消費者相關(guān)的法律法規(guī)與其它法律法規(guī)還缺乏有機的聯(lián)系，沒有形成系統(tǒng)的體系；在金融的消費領(lǐng)域也存在很多問題，消費者的知情權(quán)、隱私權(quán)、不公平的交易等被侵害的現(xiàn)象依然存在，相關(guān)配套的可操作性的法律法規(guī)急需要出現(xiàn)。二是對于金融消費者，金融的相關(guān)立法對其保障還不夠，雖然我國金融制度伴隨改革開放和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展初步建立了一些法律，但大多是基于金融的穩(wěn)健性方面，如相關(guān)分業(yè)監(jiān)管的統(tǒng)一性不足，在我國三大監(jiān)管機構(gòu)的局面下，分業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管的制度有些滯后，加之一些對金融消費者的保護標準和相應(yīng)的規(guī)范還不一致，保障金融消費者的權(quán)益不可能實現(xiàn)，而分行業(yè)的制度下監(jiān)管主體和標準的不一，會影響金融消費者的利益。金融消費者主權(quán)缺失，基于我國市場經(jīng)濟的不完善，金融機構(gòu)處于較強勢的地位，金融消費者與金融機構(gòu)發(fā)生矛盾時，社會意識和趨向是經(jīng)營者的權(quán)益受到保護，而且在對金融產(chǎn)品消費時，消費者基本上處于一種被動的地位，在某種程度上喪失了主動權(quán)，金融機構(gòu)對消費者保護的操作性也不強。三是沒有統(tǒng)一的金融消費者的保護機構(gòu)，當前大多消費者協(xié)會都較多注意消費金融性商品和勞務(wù)消費的保障，這些尚不具備法律法規(guī)的力量，限制了消費者協(xié)會的作用；而且大多金融行業(yè)的監(jiān)管機關(guān)承擔了一些金融消費者保護的職責，保護消費者和監(jiān)管會有一定的矛盾，而三大行業(yè)協(xié)會也沒有形成較統(tǒng)一的權(quán)益保護，分散的體系缺乏協(xié)調(diào)，容易形成漏洞。四是對金融消費矛盾的解決方式較為單一，主要表現(xiàn)在訴訟救濟不足，一些自律機構(gòu)的作用發(fā)揮有限制，缺乏平臺，投訴機制和受理方的機制不強，存在監(jiān)管空白，浪費相關(guān)資源，缺乏統(tǒng)一完善的糾紛解決機制和平臺。仲裁模式還需要完善，需要提高有效性和公正性；可訴訟渠道狹窄，金融消費者訴訟的專業(yè)性弱，證據(jù)難以搜尋，跨國訴訟等都給金融消費者增加了難度。

我國金融消費者保護制度的構(gòu)建

十八屆三中全會提出市場在資源配置中起決定性作用，形成企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性，要建立公平開放透明的市場規(guī)則，完善主要由市場決定價格的機制，完善金融市場體系。未來我國要發(fā)展金融市場，逐漸與國際金融市場接軌，應(yīng)順應(yīng)金融業(yè)融合發(fā)展態(tài)勢，符合國際金融市場潮流，逐漸穩(wěn)步推進我國金融消費者保護的綜合工程。

第一，完善金融消費者保護的法律法規(guī)，未來我國應(yīng)明確金融消費者相關(guān)權(quán)益保障的法律法規(guī)的支撐點，定位明確，在此基礎(chǔ)上加強金融消費者相關(guān)法律制定，更多體現(xiàn)對金融消費者的保護，注重立法的技術(shù)，選擇合適地點和相關(guān)法規(guī)試點立法模式。

第二，完善金融消費者保護的監(jiān)管制度，要逐漸建立和完善我國金融消費者監(jiān)管結(jié)構(gòu)框架，在借鑒國外監(jiān)管制度基礎(chǔ)上，根據(jù)我國國情，體現(xiàn)出監(jiān)管的縱橫向管理，強化不同監(jiān)管主體的合作與監(jiān)管，實現(xiàn)防控、交易、監(jiān)控和投訴機制的分層式監(jiān)管；同時注重監(jiān)管機構(gòu)的職責，構(gòu)建三會協(xié)作的系統(tǒng)性的監(jiān)管機制，注重交易過程作中的監(jiān)管風險，擴大金融監(jiān)管的范疇，合理擴大監(jiān)管對象，切實保障金融消費者的安全。

第三，完善金融消費者糾紛解決機制，一是要建立和完善金融機構(gòu)內(nèi)部的矛盾解決程序和機制，金融機構(gòu)自身要積極主動受理消費者的投訴；加強金融教育和及時信息披露；提升金融機構(gòu)的規(guī)范化程度，優(yōu)化服務(wù)，融合消費者和相關(guān)機構(gòu)利益。二是建立金融消費者權(quán)益保護機構(gòu)，以多種方式保護金融消費者權(quán)利，同時也有利于對金融企業(yè)的一部分經(jīng)營行為進行特別監(jiān)督。三是建立和完善我國金融仲裁制度，仲裁要以平等、透明和自愿為原則，以一裁終結(jié)制為方式，提高仲裁的科學(xué)化和專業(yè)性，注意金融審判庭審制度的完善，注重對金融消費者的教育和宣傳。

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