文/徐玉生 蔡安峰 劉俊杰

反腐從官員財產公示著手

文/徐玉生 蔡安峰 劉俊杰

以領導干部財產公開制度為抓手“管人”，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動機。各級反腐敗機構應轉變著眼于權力運行來預防和發(fā)現(xiàn)腐敗的方式，轉向著眼于領導干部財產狀況的變動來發(fā)現(xiàn)問題，各級紀檢監(jiān)察機關圍繞“執(zhí)紀監(jiān)督問責”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個、查處一個，切實履行好監(jiān)督責任。

以“管人”應對“控權失靈”

各級紀檢監(jiān)察機關為了更好地履行黨章和行政監(jiān)察法賦予的職責，貫徹落實十八大“管權管事管人”的精神，應該以“管人”為中心。因為，反腐敗的核心是防止利益沖突，懲治以權謀私。長期以來，權力制約和監(jiān)督理論和實踐存在“控權失靈”，以致前腐后繼，養(yǎng)“虎”成患、蒼蠅亂飛。應對“控權失靈”，必須創(chuàng)新控權理念，采取新的控權模式——“管權管事管人”。既要對權力運行加以制約和監(jiān)督，也要對權力主體的行為規(guī)范加以控制，從以權力為重心走向“人”“權”并重，一方面通過“控權”擠壓腐敗空間，另一方面通過“正人”擠出腐敗收益，從源頭上防止權力濫用，可以把這種模式稱為權力制約和監(jiān)督的“正人控權”模式。

“管人”不是要放棄“管權”，而是要進一步健全權力制約和監(jiān)督機制，把權力關進制度的“籠子”，讓權力在陽光下運行，加強風險點監(jiān)控，制定權力清單，透視權力運行。“管人”也不是搞“運動”，而是要通過制度規(guī)范和約束“人”、通過教育教化和引導“人”、通過組織和查辦來監(jiān)督和糾正“人”，養(yǎng)成領導干部習慣在監(jiān)督的環(huán)境下工作、習慣在法治的軌道上用權。以領導干部財產公開制度為抓手“管人”，著眼于領導干部財產狀況的變動“抓早抓小”、發(fā)現(xiàn)問題，防微杜漸，圍繞“執(zhí)紀監(jiān)督問責”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個、查處一個，切實履行好紀委的監(jiān)督責任，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動機。

十八屆三中全會還明確提出“落實黨風廉政建設責任制，黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”，可以相信在各級黨委擔負起主體責任、黨政領導尤其是“一把手”大力支持下，由紀檢監(jiān)察部門與組織部門密切配合，結合紀委當前的“三轉”工作，可以切實提供組織保障，有效降低制度實施的成本，有力推動相關制度的建立和完善。也許基于領導財產的公開，紀委在集中一段時間的全力治標，將來“請喝咖啡”將成為日常工作。

推行領導干部財產公開制度試點

經過20年的摸索前行，特別是近五年來社會經濟的發(fā)展、信息技術的日新月異，黨風廉政建設以及反腐敗斗爭的發(fā)展，領導干部財產公開制度的試點已經從“條件不太成熟，還在等待時機出臺該項制度”，走到了條件的基本成熟：中央有部署、公眾有期待、反腐有必要、理論有支撐、基層有實踐、社會有包容、改革有支持、技術有保障。十八屆三中全會作出全面深化改革的決定，制約財產公開的諸多制度和技術障礙將迎刃而解。例如，逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，建立全社會房產、信用等基礎數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享，如今有些核查的難題將得以解決；例如，萬眾矚目的不動產統(tǒng)一登記已經起航，并給定了時間表。

基于國外相關制度的研究和對國內自主性實踐的考察，推行領導干部財產公開試點必須破除“上行下效”的觀念，堅持可行性、有限性和漸進性原則，汲取經濟體制改革從基層破冰的成功經驗，走頂層制度設計和基層實踐探索相結合的路徑，邁出國家層級領導干部財產公開制度試點的堅實步伐，在實踐中不斷加以完善，經過一定時間的“臺階式”推進，從基層走向中高層直至最高層，逐步建立健全具有中國特色的領導干部財產公開制度。

所謂可行性，就是要有利于推進我國政治文明建設，以維護社會穩(wěn)定為前提，盡可能克服制度建立障礙，取得應公開群體認同和社會公眾期盼的最大公約數(shù)，提高制度阻尼系數(shù)，保證制度的平穩(wěn)運行。所謂有限性，就是要著眼于制度建設的長期性和長效性，充分認識到公開對象、內容、范圍、形式的有限性和制度短期效能的有限性，積跬步以至千里。所謂漸進性，是指領導干部財產等相關信息公開機制的構建既要考慮有效性與前瞻性，又要考慮穩(wěn)健性與可行性，當下主要著眼于建立健全新任職領導干部財產及重大事項公開制度，長遠應將所有公職人員及國有企事業(yè)單位的領導職人員納入。

無可置疑，財產公開制度是防治腐敗的“陽光方案”，但基于我國的國情和調研中發(fā)現(xiàn)的經驗教訓，針對上述基層實踐中存在的問題，必須認識到該制度短期效能的有限性，其功效的發(fā)揮是一個長期的過程，不可急功近利、寄希望畢其功于一役，不應承載過多期待。因此，提出以下原則：

制度的可行性與穩(wěn)健性原則。目前領導干部財產公開制度的功能應著眼于防治增量腐敗，養(yǎng)成領導干部公開透明、接受監(jiān)督的習慣。相關制度設計應盡可能克服制度建立障礙，取得應公開群體認同和社會公眾期盼的最大公約數(shù)，而“老人老辦法、新人新辦法”蘊含著高度的實踐理性和智慧，這有利于提升制度的阻尼系數(shù)，減少改革帶來的震蕩，保證制度的平穩(wěn)推行。

基層破冰，適時上推，全面覆蓋。領導干部財產公開制度的構建需要“上下聯(lián)動”，基層試點成熟后應當及時總結經驗，適時向上級推衍，才能逐步樹立制度威信，建立民眾對此的信心。高層更應適時在制度建設上予以支持，及時總結各地試點經驗，盡快出臺相關政策法規(guī)，進行“頂層設計”。具體機制設計上，以實際操作的可行性為原則，汲取經濟體制改革的成功經驗，立足于基層實踐，破除“上行下效”的僵化理念。堅持有限的策略原則，破除求全責備、好高騖遠的理想主義，以能解決實際問題而不是解決所有問題為出發(fā)點，考慮其與既有體制的兼容性與承受力，譬如在體制承受力給定的前提下，公開范圍和公開內容一般成反比。

加強頂層設計。推行新提任領導干部財產公開制度試點的頂層設計主要解決社會環(huán)境的培育、配套機制的建設、全面推行的戰(zhàn)略規(guī)劃。例如，培養(yǎng)社會對領導干部財產狀況的認知，通過財產公開，不是要糾纏于領導干部比一般群眾多擁有了多少財產，而是要掌握其變動情況，防止利益沖突。實際上公職人員群體的素質、受教育程度、掌握的信息資源、擁有的社會關系等總體上優(yōu)于一般民眾，獲取比普通民眾更多的財富有一定的合理性和必然性。又如，加快推進信用體系的建設、實行不動產統(tǒng)一登記、加強個人所得稅申報和管理、加強責任審計和隨機抽查機制等一系列制度的完善。

以新提任干部為公開試點對象

黨的十八屆三中全會提出推行新提任領導干部有關事項公開制度試點，從目前各地具體實踐看，也是多選取新提任處級、科級干部為公開主體。以新提任干部特別是科級干部為當前我國官員財產申報公開試點主要對象的原因有以下幾個方面：

一是年紀輕能夠接受升職對價。新提任科級干部一般比較年輕。他們大多受過良好教育，觀念較新，接受新事物比較快。從不同年齡層次官員群體的接受度來看，新提任科級干部對財產申報公開制度往往更容易接受。新提任科級干部走上工作崗位時間不長，對前途充滿信心，相對于年齡較大的干部，對仕途有著更大的期望。又由于試點地區(qū)都把財產申報公開納入官員考察、考核的范疇，因此出于仕途發(fā)展的需要，新提任科級干部能夠接受“公開”作為升職對價。另外，選取新提任科級干部進行財產申報公開試點，有助于培養(yǎng)他們的廉政意識。從長遠看，這對于他們今后在更高職位上、更長時間內廉潔從政都會有著重要影響。

論點

以領導干部財產公開制度為抓手“管人”，擠出腐敗收益，阻斷腐敗動機。各級反腐敗機構應轉變著眼于權力運行來預防和發(fā)現(xiàn)腐敗的方式，轉向著眼于領導干部財產狀況的變動來發(fā)現(xiàn)問題，各級紀檢監(jiān)察機關圍繞“執(zhí)紀監(jiān)督問責”的主業(yè)，發(fā)現(xiàn)一個、查處一個，切實履行好監(jiān)督責任。

二是財產結構相對簡單。新提任科級干部特別是新提任副科級干部財產結構相對簡單。新提任正科級干部一般掌握權力時間不長，新提任副科級干部之前沒有掌握過什么權力，因此利用權力尋租獲得大量財產的可能性不大甚至是沒有。由于財產結構比較簡單，因此新提任科級干部對財產申報公開一般沒有多少顧忌，能夠接受。

三是人數(shù)相對較少涉及面小。從縣（市區(qū)）實施情況看，選取新提任科級干部為申報公開試點對象，一個重要原因在于其人數(shù)不多，能減少制度實施的阻力。因為人數(shù)比較有限，加上財產結構也比較簡單，因此選取他們推行財產申報公開制度較為容易。

四是有利于改革的穩(wěn)步推進?？萍壐刹刻幱陬I導干部體系的第一層級，掌握一定的權力，但權力相對有限。選取這一層級干部進行試點不會對整個領導干部體系產生大的震動。再一點，由于當前我國官員財產申報公開試點地區(qū)比較顧慮媒體的不當宣傳和過度炒作，因此在具體實施這一制度時大都堅持少說多做的原則。很多試點地區(qū)盡管一直在做，但對外基本上是少宣傳甚至是不宣傳，這樣一來，制度實施的社會影響就不會很大，這也有助于試點單位避免較大的社會輿論壓力，輕裝上陣，從而不斷探索和推進這一制度。（本文為2013年中國紀檢監(jiān)察學院課題“中國特色社會主義反腐敗理論體系研究”（2013B-10）和2013年度教育部重大項目“建構立體形式的反腐敗體系研究”（項目批準號：13JZD013）的研究成果。）

程新友 jcfycxy@sina.com