李云新

摘要 我國快速城鎮(zhèn)化進程中社會沖突頻發(fā)并呈現(xiàn)出迅速累積和擴散的趨勢。制度模糊性為政府和強勢集團對城鎮(zhèn)化利益進行策略性分配提供了行為空間，成為城鎮(zhèn)化利益分配沖突的制度根源。在城鎮(zhèn)化進程中，作為主導力量的地方政府具有強烈的獲利機會進行城鎮(zhèn)化運動的動機，成為積極謀取城鎮(zhèn)化凈收益的“第一行動集團”。由于委托代理機制的失靈，中央政府對城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標定位、利益訴求都會落空。在信息高度不對稱的情況下，地方政府、資本投資者等利益主體有著采取策略性行為的動機和能力。由于他們在城鎮(zhèn)化運動中存在著狹隘的共容利益，他們更容易在城鎮(zhèn)化推進過程中形成非正式的利益聯(lián)盟，來謀取城鎮(zhèn)化收益而轉(zhuǎn)嫁成本。因此，社會沖突的有效治理需要加速制度變遷以促進制度系統(tǒng)與城鎮(zhèn)化的有效調(diào)適，明晰制度規(guī)則以壓縮強勢集團策略性分配城鎮(zhèn)化利益的行為空間，減少地方政府對城鎮(zhèn)化的過度干預以促進城鄉(xiāng)社會的自然融合，建立社會安全閥制度實現(xiàn)社會沖突的動態(tài)治理。

關鍵詞 快速城鎮(zhèn)化；制度模糊性；策略性分配；社會沖突

中圖分類號 F291.1

文獻標識碼 A

文章編號 1002-2104（2014）06-0001-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.06.001

2012年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達到52.7%，城鎮(zhèn)化正在成為推動我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎。城鎮(zhèn)化的迅速推進不僅產(chǎn)生了顯著的經(jīng)濟社會績效，而且存在著顯著的分配效應，城鎮(zhèn)化發(fā)展的收益和成本并不均等的由各利益主體獲取和承擔，社會沖突頻繁發(fā)生。社會沖突的形式主要表現(xiàn)為以下三個方面：一是以土地資源征用、水資源征用、礦產(chǎn)資源征用、房屋拆遷等為主要表現(xiàn)的資源征用沖突；二是以外來人口與市民沖突、非正規(guī)就業(yè)群體與城管沖突等為主要表現(xiàn)的經(jīng)濟機會與利益獲取沖突；三是以環(huán)境污染、歧視就業(yè)、風險轉(zhuǎn)嫁為主要表現(xiàn)的成本轉(zhuǎn)嫁沖突。由于我國城鎮(zhèn)化進程在時間和空間維度上的極度壓縮，社會沖突呈現(xiàn)出頻度高、強度大、類型多樣、相互關聯(lián)、擴散性強等特征。我國城鎮(zhèn)化進程中存在如此頻繁、多樣、復雜的社會沖突，那么社會沖突的成因何在？這是一個非常復雜的問題。社會沖突發(fā)生的系統(tǒng)解釋往往將社會沖突及其特征與強度歸結為快速城鎮(zhèn)化進程中社會系統(tǒng)的劇烈變動與社會要素的結構錯位。社會沖突發(fā)生的意向解釋通常將社會沖突歸結為行動主體的利益認知、行為動機、情緒變化及其相互渲染的過程，一般突出具有沖突傾向的主體所具有的動機和機會。但是，系統(tǒng)解釋和意向解釋存在著明顯的缺陷：社會系統(tǒng)的復雜性特征使得對于其識別和認知存在相當大的困難，并且在社會系統(tǒng)內(nèi)部，原因與結果往往混淆不清，因果循環(huán)使得系統(tǒng)解釋往往是在原地打轉(zhuǎn)。意向解釋的缺陷在于沒能很好的解釋個體的認知、動機、情緒等意向因素的集合效果以及如何導致社會沖突過程的出現(xiàn)。本研究采用制度分析的交易解釋，認為社會沖突的本質(zhì)是社會互動的結果而不是系統(tǒng)或者個體的特性，從個體或團體之間的分配地位來解釋社會沖突?？焖俪擎?zhèn)化進程中社會沖突往往由于不同個體或群體在城鎮(zhèn)化進程中的分配地位和勢力結構的差異所致，根源在于制度模糊性以及由此導致的城鎮(zhèn)化利益被策略性分配。本文將首先考察制度模糊性如何提供了城鎮(zhèn)化利益被策略性分配的行為空間；其次闡述地方代理機制下地方政府與中央政府的目標分野、地方政府行為如何偏離中央政府城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標以及由此造成的正式政府組織失靈；最后分析地方政府與開發(fā)商等強勢群體如何結成非正式聯(lián)盟，并如何利用制度模糊性提供的行為空間對城鎮(zhèn)化利益進行策略性分配。

1 制度模糊性：策略性分配城鎮(zhèn)化利益的行為空間

制度是社會穩(wěn)定的基石和保障網(wǎng)，然而往往又成為社會沖突生成的根源。改革進程中，城鄉(xiāng)分割的結構體制漸趨松動，嚴格限制資源要素自由流動的制度也趨向模糊。城鄉(xiāng)二元結構體制的松動為城鎮(zhèn)化注入了巨大的活力，成為城鎮(zhèn)化高速推進的制度保障。然而，制度的模糊化恰恰為地方政府和強勢集團對城鎮(zhèn)化利益進行策略性分配提供了行為空間，成為社會沖突發(fā)生的制度根源。

1.1 城鄉(xiāng)邊界的行政設置與二元分割制度的形成

新中國成立以后，為了應對復雜的國際局勢和嚴峻的國內(nèi)經(jīng)濟形勢，中國實施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)需要大規(guī)模的資本投入，作為一個農(nóng)業(yè)占主導地位的大國，除了依靠蘇聯(lián)的外部援助外，只能通過將農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到工業(yè)發(fā)展中去。但是，在小農(nóng)經(jīng)濟條件下，任何正常的政府都不可能對高度分散的4億農(nóng)民推行統(tǒng)購統(tǒng)銷等資源征用制度，因為交易對象的大量和分散，必然使交易成本高到無法交易的程度[1]。

為了降低城市工業(yè)部門征用農(nóng)業(yè)剩余的交易成本，滿足工業(yè)化發(fā)展的資本需求，推行農(nóng)業(yè)合作化成為內(nèi)在要求和必然選擇。農(nóng)業(yè)合作化在經(jīng)歷了互助組、初級合作社、高級合作社之后，最終形成了以人民公社為組織形式的合作化最高形態(tài)。人民公社化運動以后，分散農(nóng)民的土地私有制已不復存在，私有土地全部收歸以生產(chǎn)大隊為組織形態(tài)的集體組織所有。農(nóng)地的集體所有制不僅剝奪了農(nóng)民對土地的所有權，就連在合作社期間農(nóng)民擁有的承包權、經(jīng)營權、收益權都被剝奪，自留地也全部被收回，農(nóng)地的所有產(chǎn)權形式及其收益均劃歸集體組織成員共同享有。在人民公社的組織形態(tài)和土地等財產(chǎn)的集體所有制的雙重作用下，政府面對的不再是分散的農(nóng)民，而是7萬多個人民公社，并且極大降低了農(nóng)民反抗征用的可能性。以人民公社衛(wèi)組織載體、集體所有制為制度保障，政府以非常低的交易成本大量剝奪和征用農(nóng)業(yè)剩余服務于工業(yè)化建設。

由于重工業(yè)的資本密集性質(zhì)，以重工業(yè)為主要產(chǎn)業(yè)形態(tài)的城市無法容納大量就業(yè)。即使在資本嚴重不足的情況下，政府試圖以勞動代替資本的方式進行工業(yè)建設，城市所能容納的就業(yè)人口也極為有限。為了限制農(nóng)民盲目進城，中國實行了嚴格限制農(nóng)民流動的戶籍制度。在農(nóng)村，農(nóng)民的生計、結婚、生子、養(yǎng)老、治病等所有活動都在人民公社內(nèi)部進行，農(nóng)民的身體和身份形態(tài)都被束縛在集體組織之中，被戶籍制度嚴格控制，不能自由遷徙與流動。在城市中，居民的生計和社會保障也被束縛于單位制之中，不能隨意流動。

在服務于國家工業(yè)化戰(zhàn)略的內(nèi)在要求下，中國很快形成了以人民公社、單位制為組織載體、以戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、社會保障制度等為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元結構體制。城鄉(xiāng)被行政邊界強行分割，成為兩個被隔離的封閉系統(tǒng)，資源要素的流動被嚴格限制在各自場域內(nèi)。城鄉(xiāng)間所有資源的流動和配置，都必須服務于國家發(fā)展戰(zhàn)略的需求，符合政府對資源的征用和調(diào)度計劃，都必須在政府的允許和監(jiān)控之下進行。

在城鄉(xiāng)二元結構體制下，城鄉(xiāng)之間的利益分配格局是嚴重失衡的。城市和工業(yè)的發(fā)展是建立在集權體制下對農(nóng)村資源要素、農(nóng)業(yè)剩余剝奪的基礎之上的。不僅如此，國家對于城市和農(nóng)村的公共投入也是嚴重不均等的，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給是兩個完全隔離的系統(tǒng)，城市地區(qū)的基礎設施和公共服務由國家來提供，而農(nóng)村地區(qū)則基本上靠自給自足，政府僅給予少量補貼。在計劃經(jīng)濟體制之下，城市的行政級別也相應的決定其所能獲得的資源與利益份額，直轄市、省會城市、地級市、縣級市、城鎮(zhèn)、農(nóng)村的資源獲取和利益分配比例呈現(xiàn)梯度下降格局。農(nóng)村地區(qū)由于長期投入不足和農(nóng)業(yè)剩余被征用過度，與城市之間的差距越來越大，并且農(nóng)村地區(qū)的落后使得其給予城市的支持亦越來越有限，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展呈現(xiàn)惡性循環(huán)的趨勢。

雖然城鄉(xiāng)之間利益分配格局嚴重失衡，由于城市和農(nóng)村是被強制隔離的兩個系統(tǒng)，在各自場域內(nèi)，利益分配遵循著絕對平均主義的原則，系統(tǒng)內(nèi)的利益分配沖突并不顯著。在這種情況下，雖然城鄉(xiāng)居民的利益分配差異巨大，但是城鄉(xiāng)居民群體只能接受不平等制度的制約和行政權力的控制，加之城鄉(xiāng)居民被各自限制在相互隔離的系統(tǒng)之內(nèi)，并不直接面對面地參與利益分配。因此，城鄉(xiāng)居民的利益沖突是隱性的、潛在的，而不是顯性的、直接的。

1.2 城鄉(xiāng)邊界松動與制度模糊化

改革開放以后，嚴格設置的行政壁壘逐漸松動，利益分配規(guī)則逐漸模糊化，已經(jīng)固化的利益分配格局也開始重新調(diào)整。城鄉(xiāng)二元結構體制松動和制度模糊化則為城鎮(zhèn)化利益的策略性分配提供了行為空間，城鄉(xiāng)二元分割的制度遺產(chǎn)成為強勢集團進行策略性分配的重要手段。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，嚴格限制資源要素流動的制度規(guī)則漸趨松動。以土地資源為例，中國農(nóng)地非農(nóng)化正在高速推進。集體產(chǎn)權的模糊性為地方政府快速推進農(nóng)地強制非農(nóng)化提供了空間。中國農(nóng)地產(chǎn)權的一個顯著特征是具有非市場化的模糊性。按照現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權制度，農(nóng)地所有權歸村（組）集體所有，承包經(jīng)營權歸農(nóng)民所有，而國家保留了征收征用權。在農(nóng)地轉(zhuǎn)換為國有土地過程中，土地增值收益如何分配是個非常關鍵的問題，而現(xiàn)有的產(chǎn)權制度對此則是模糊的。地方政府可以利用對農(nóng)地的總體規(guī)劃權和征收征用權，低價征用農(nóng)地，將強制性的行政征地作為推進城鎮(zhèn)化的重要手段。失地農(nóng)民被排除在城市公共福利體系之外，成為“種田無地、就業(yè)無門、低保無份”的城市邊緣群體。

與此同時，限制人口城鄉(xiāng)間流動的各項規(guī)定也逐漸松動甚至取消，數(shù)量巨大的農(nóng)民開始進入城市務工、經(jīng)商。但是，作為城鄉(xiāng)二元結構體制核心的戶籍制度并未被取消，農(nóng)民向城市的流動是不完全的，無法獲得與城市戶籍人口一樣的教育、醫(yī)療、社會保障等基本權利。戶籍制度成為農(nóng)民工真正融入城市的壁壘，而城市落戶門檻則具有很大的強制性和壟斷性特征。城市落戶門檻在很大程度上由政府控制和把握。流動規(guī)則的模糊性和戶籍門檻的壟斷性使得地方政府可以對農(nóng)民工帶來的收益與成本采取策略性的分配行為。地方政府一方面利用市場機制吸納勞動力進城，獲得巨大城市發(fā)展利益，另一方面利用戶籍壁壘將教育、醫(yī)療、住房福利、社會保障等限制在城市戶籍人口，轉(zhuǎn)嫁城鎮(zhèn)化發(fā)展成本。

城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)、有效推進需要制度系統(tǒng)的規(guī)范與調(diào)節(jié)，制度是經(jīng)濟社會系統(tǒng)有序運行的重要激勵與約束手段。在從計劃體制向市場體制的轉(zhuǎn)軌時期，制度重構尚未完成，資源配置規(guī)則、權力約束規(guī)則、社會規(guī)范規(guī)則等都具有模糊化的特征，為城鎮(zhèn)化利益被強勢集團進行策略性分配提供了行為空間。

首先，市場與政府的邊界模糊。中國確立了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，市場機制應在資源配置中發(fā)揮決定性調(diào)節(jié)作用，但是，由于計劃體制的制度慣性和行為模式固化，行政權力在資源配置中仍發(fā)揮著主導性作用。在資源配置機制中，市場與行政權力的邊界含糊不清。與市場經(jīng)濟相適應的法律基礎并未建立起來，遵守法治的主體尚未形成，并且由于行政權力對法治的破壞和侵蝕，現(xiàn)有法律規(guī)則的規(guī)范與調(diào)節(jié)作用亦很難得到發(fā)揮。

其次，社會與政府的邊界模糊。計劃體制下，社會被內(nèi)化于行政體系之內(nèi)。體制轉(zhuǎn)軌使得社會開始逐漸脫離行政系統(tǒng)的嚴格控制，越來越多的人們從單位制中脫離出來成為社會人。但是，政府并沒有很快從社會領域中退出，由于行政權力得不到嚴格約束，政府與社會的邊界含糊不清，行政權力對社會領域的干預依然廣泛存在，社會組織系統(tǒng)發(fā)育緩慢，社會組織化進程受到很大阻礙。

再次，規(guī)范缺失與社會系統(tǒng)失范?！拔母铩睂鹘y(tǒng)倫理規(guī)則進行了徹底破壞，嚴格的意識形態(tài)和行政計劃手段成為社會調(diào)節(jié)的唯一手段。改革開放以后，激進意識形態(tài)的瓦解和計劃體制的轉(zhuǎn)軌使得原有的社會規(guī)則調(diào)適系統(tǒng)失效，而新的社會規(guī)則體系尚未建立。隨著城鎮(zhèn)化的深入推進，越來越多的農(nóng)村人口脫離原來以親緣、血緣、地域為要素的熟人社會，進入到城市這個陌生人社會，人們之間的社會聯(lián)結變得脆弱。由于以理性、組織化、契約化為基礎的社會規(guī)范缺失，社會自組織調(diào)節(jié)系統(tǒng)失靈，這往往導致人們的價值迷失和行為失范。

最后，制度規(guī)則的約束力和合法性不強。遵從制度規(guī)則的行為的穩(wěn)定性，取決于兩個因素：一是用以表述規(guī)則的信息的明晰與共享程度，二是規(guī)則的執(zhí)行情況[2]。轉(zhuǎn)軌時期，中國制度規(guī)則的形成沒有經(jīng)歷討價還價的演化過程，往往導致三個問題：一是規(guī)則信息的共享與普遍認同程度很低，缺乏社會基礎；二是制度規(guī)則的情境性因素不足，在規(guī)范具體的場境行為時往往不能有效適用；三是制度規(guī)則的模糊性也使得其具有了主觀解釋性特征，不同社會主體都根據(jù)自身的利益考慮來解讀規(guī)則信息，規(guī)則解讀的差異性必然導致制度規(guī)則的有效性下降。這種情況下，制度規(guī)則的執(zhí)行情況堪憂。并且，制度規(guī)則執(zhí)行不好會導致制度規(guī)則系統(tǒng)的惡性循環(huán)，最終導致制度規(guī)則形同虛設。制度規(guī)則被各個主體漠視和踐踏，約束力和合法性急劇下降，潛規(guī)則盛行。

在快速城鎮(zhèn)化進程中，制度系統(tǒng)的有效性及其調(diào)試期的長短決定了社會沖突的強度和烈度。制度建立和變遷的遲滯導致制度系統(tǒng)的調(diào)試期被人為拉長，社會沖突的治理規(guī)則體系處于非常混亂的狀況。各個主體的經(jīng)濟社會行為得不到有效的約束與制約，決策的不確定性和風險大大增加，人們的行為選擇缺乏穩(wěn)定預期。由于缺乏有效的利益分配規(guī)則，各個主體對于城鎮(zhèn)化利益的爭奪非?；靵y與無序，圍繞城鎮(zhèn)化利益分配的沖突密集發(fā)生，社會沖突治理規(guī)則體系的缺乏則加劇了這一狀況。

2 并行授權與信息成本：地方代理機制下國家目標的落空

20世紀80年代，中國進入了從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟過渡的轉(zhuǎn)軌時期。計劃體制的打破非一日之功，市場體制的建立也需要一個漫長的過程。因此，漸進性成為中國體制轉(zhuǎn)軌的重要特征，政府職能轉(zhuǎn)變亦成為體制轉(zhuǎn)軌的重要內(nèi)容。轉(zhuǎn)軌時期政府的職能定位主要受到兩個因素的制約：一是由于計劃體制的制度和行為慣性，政府很難短時間從眾多的活動領域和環(huán)節(jié)中退出；二是由于市場秩序的發(fā)育需要一個過程，市場秩序和規(guī)則不可能完全靠自我調(diào)節(jié)和自發(fā)演化形成，要素市場建設、市場規(guī)則與信用制度建立、統(tǒng)一市場體系建立等方面都需要政府發(fā)揮重要作用。政府在體制轉(zhuǎn)軌時期仍然在經(jīng)濟社會系統(tǒng)運行中扮演著關鍵角色。城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會變遷的重要機制，行政主導自然也成為其重要特征。

為了便于分析，本研究將政府具體分為中央政府和地方政府兩個行為主體。中央政府是由數(shù)個地方政府組成的，兩者相互依存、不可或缺。因此，地方政府在某種程度上與中央政府存在著利益一致性。但是在分權體制下，地方政府有著獨立的行為目標和模式，不再僅僅是個縱向依賴的行政組織，而逐漸成為具有獨立利益目標的行動組織，追求地方利益最大化和自身利益最大化，與中央政府目標產(chǎn)生差異與沖突。在城鎮(zhèn)化進程中，地方政府具有強烈地追求本地城鎮(zhèn)化快速推進以及響應獲利機會進行城鎮(zhèn)化運動的動機，成為積極謀取城鎮(zhèn)化凈收益的“第一行動集團”。地方政府成為中國城鎮(zhèn)化進程的實際主導者，由于委托代理機制的失靈，中央政府對城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標定位、利益訴求都會落空。

2.1 城鎮(zhèn)化進程中地方政府與中央政府的目標分野

中央政府是國家的最高領導層，代表著全國范圍內(nèi)的公共利益。中央政府是城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要參與者，對城鎮(zhèn)化的推進有著舉足輕重的作用。首先，中央政府要承擔供給城鎮(zhèn)化發(fā)展所需基礎設施和公共服務的責任，如投資全國性或跨區(qū)域的交通基礎設施、發(fā)展教育、醫(yī)療、社會保障等基礎性公共事業(yè)等。其次，由于地方在自然條件、資源稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟發(fā)展水平等方面存在差異，各地在推進城鎮(zhèn)化中保障基礎設施和公共服務建設的財政能力存在差異，代表著全國范圍內(nèi)公共利益的中央政府有責任通過給予地方政府的轉(zhuǎn)移支付和傾斜性政策來保障城鄉(xiāng)和區(qū)域公共產(chǎn)品和服務供給均等化。第三，中央政府通過政策措施和財政手段遏制由于城鎮(zhèn)化快速推進導致的生態(tài)環(huán)境惡化等現(xiàn)象，守衛(wèi)全體公民的公共利益。第四，中央政府從國家經(jīng)濟社會發(fā)展的全局出發(fā)，給予部分地區(qū)以傾斜政策或試點權，如批準重慶和成都先行先試，成立成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，對城鄉(xiāng)一體化的路徑和措施進行探索。最后，中央政府可以對地方治理施加直接影響，通過任免地方官員直接影響到地方城鎮(zhèn)化推進。

中國中央政府是在代表著最廣大人民群眾根本利益的中國共產(chǎn)黨領導下施政的，由于中國共產(chǎn)黨社會共同利益的目標訴求以及其所具有的廣泛代表性，中央政府利益在很大程度上是與社會整體利益相一致的，是一個泛利性政府[3]。中央政府有著強烈的動機走包容性城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。機會平等、成果共享、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)與可持續(xù)發(fā)展成為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心理念。中央政府旨在通過城鎮(zhèn)化的科學發(fā)展促進人的全面發(fā)展、社會的和諧穩(wěn)定、城鄉(xiāng)與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，順利實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代城市社會轉(zhuǎn)變的全面現(xiàn)代化進程。

由于地方差異和中央政府治理地方面臨的時空信息獲取等巨大交易成本，中央政府不可能直接主導地方經(jīng)濟社會事務，而必須通過組織分解和縱向分權委托地方政府進行治理。但是，地方政府與中央政府在諸多方面存在著很大差異。首先，地域邊界不同。中央政府的責任邊界以國界來劃分，履行全國范圍內(nèi)的公共責任；地方政府則以區(qū)域邊界來劃分，履行區(qū)域范圍的公共責任。其次，職能邊界不同。中央政府承擔著基礎性的、跨區(qū)域的公共事務，地方政府承擔著發(fā)展性的、區(qū)域性的公共事務。再次，利益邊界不同。中央政府代表著全國人民的公共利益，地方政府則代表著地方居民的公共利益，甚至代表著地方利益團體和地方官員集團的利益。最后，目標函數(shù)不同。中央政府旨在推動和實現(xiàn)社會福利和社會利益最大化，而地方政府則有意追求地區(qū)和地方利益團體收益最大化。

在改革開放前期，陷于停滯的經(jīng)濟亟待復蘇，中央政府急需通過經(jīng)濟的快速增長獲取民眾的信任和支持。中央政府通過財政分權、GDP政績考核等方式激勵地方政府積極促進經(jīng)濟增長。這一時期，中央政府與地方政府的目標和利益訴求在某種程度上是一致的，因此有了30年的經(jīng)濟高速增長奇跡，形成了獨特的中國模式。但是，隨著改革開放的深入推進，中央政府與地方政府的追求目標產(chǎn)生了重大分歧。中央政府希望通過轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展、構建和諧社會等措施實現(xiàn)具有更加包容性的、以人為本的科學發(fā)展。地方政府則在前一時期的改革過程中，逐漸形成了獨特的利益訴求和行為模式，地方利益集團不斷形成并固化地方利益格局。由于行政體制改革和政府績效考核改革沒有及時跟進，地方政府有著強烈的動機違背中央政府的科學發(fā)展目標。為了避免城鎮(zhèn)化推進中的資源浪費和重復建設，中央政府采取了主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等各種措施加以抑制，但是由于地方政府已成為獨立的利益主體，地方利益集團試圖利用中央政府的弱點，打破中央政府的權力壟斷。地方政府采取各種方法來規(guī)避中央的政策限制，從本地利益出發(fā)，進行圈地運動和新城建設，引進和接納落后產(chǎn)能，不顧本地區(qū)的經(jīng)濟、社會、資源等方面的實際狀況，激進地推動著外延式、粗放型的城鎮(zhèn)化大躍進運動。

2.2 地方代理機制下的政府組織失靈

在計劃經(jīng)濟體制下，中央政府高度集權，掌控著各種經(jīng)濟社會資源的配置，地方政府只是行政科層組織的一個層級，并沒有獨立的資源控制權和經(jīng)濟利益。因此，地方政府只能被動的接受和執(zhí)行中央政府的指令性計劃，并不具備與中央政府討價還價的能力，也就不存在地方政府對中央政府目標的對抗與博弈[4]。改革開放之后實施的行政分權和財政分權徹底打破了這一關系格局，地方政府開始有了獨立的經(jīng)濟利益，并且獲得了部分經(jīng)濟社會資源的控制權和管理權。作為中央政府治理地方的代理人，地方政府更接近信息源，掌握著更為豐富的時空信息和地方性知識，進而掌握著可以與中央政府對弈的諸多資源。在并行授權的代理機制下，由于信息成本和地方理性，中央政府很難監(jiān)控地方政府行為，國家目標往往會落空，代理機制的政府正式組織出現(xiàn)失靈。

在中央政府-地方政府的委托代理關系中，分權必然產(chǎn)生代理成本，進而出現(xiàn)監(jiān)督難題。首先，由于中央政府的權力是并向授予多個地方政府的，權力被分割在各個地方，中央政府的權威性和泛利性也就相應被稀釋。表面上強大的國家權力實際上被許許多多的地方政府所分割和瓜分[5]。并行授權使得中央政府面臨著必須同時監(jiān)督多個地方政府的任務，加重了中央政府的工作負荷。中央政府面臨地方發(fā)展不平衡和區(qū)域不協(xié)調(diào)的難題，不得不花費大量的時間和精力來協(xié)調(diào)地方利益，促進地方政府之間達成共識和妥協(xié)。其次，信息不對稱使得中央政府面臨著信息難題。政府間的委托代理關系與企業(yè)不同，企業(yè)中的委托人可以通過市場獲取有關代理人績效的免費信息，而由于政府組織的壟斷特征，地方政府績效的信息無法通過市場或者社會獲取，并且存在著難以有效測量的問題。在信息匯報時，地方政府總是傾向于夸大最自身有利的信息而隱匿對自身不利的信息，地方政府披露信息的策略性行為使得信息的遺漏、失真與扭曲成為常態(tài)。對于中央政府而言，高質(zhì)量的真實有效信息變得非常難以獲取。最后，在地方政府與中央政府的目標和利益發(fā)生沖突的時候，由于信息不對稱，地方政府極易采取隱藏行為、推卸責任等策略行為，產(chǎn)生道德風險問題。地方政府的機會主義傾向往往產(chǎn)生引發(fā)資源配置扭曲的逆向選擇行為。

在地方代理機制下，地方政府成為中國城鎮(zhèn)化進程的主導力量，中央政府對城鎮(zhèn)化的目標定位和科學發(fā)展理念往往落空。中央政府代表的社會整體利益往往讓位于地方利益，公共利益往往讓位于私人（或團體）利益，長遠利益讓位于眼前利益。地方政府的地方理性使得城鎮(zhèn)化推進受到空間邊界的制約，地方官員的任期理性使得城鎮(zhèn)化推動有了時間邊界的限制，既得利益群體的團體理性使得城鎮(zhèn)化推進受到組織邊界影響，利益主體有著最大化空間、時間、組織等邊界內(nèi)部利益而最小化邊界內(nèi)部成本的激勵與沖動。首先，在選擇城鎮(zhèn)化推進項目的時候，地方政府有著非常強的顯性政績導向，傾向于那些顯性的、容易短期見效的基礎設施建設、新城開發(fā)、招商引資等項目，而忽略那些隱性的、具有長期效應的教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等民生工程。這往往導致人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、權利城鎮(zhèn)化滯后于身體城鎮(zhèn)化。其次，在地方利益和GDP考核推動下，地方政府更加關心城市發(fā)展和工業(yè)增長，而忽視農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)發(fā)展，城市傾向的地方發(fā)展策略也使得城鄉(xiāng)分割狀態(tài)在改革開放之后仍然得以維持，城市對農(nóng)村資源的剝奪十分嚴重，城鄉(xiāng)發(fā)展差距持續(xù)擴大，城鄉(xiāng)沖突日益凸顯。第三，地方政府推動的激進城鎮(zhèn)化運動往往遭遇資源環(huán)境瓶頸，利益的跨期分配出現(xiàn)失靈。短視的地方政府傾向于最大化城鎮(zhèn)化運動的短期收益，而將成本轉(zhuǎn)嫁到并不遙遠的未來，可持續(xù)發(fā)展遭遇嚴重挑戰(zhàn)。第四，地方政府出于地方利益考慮，對于土地等資源的征用范圍和力度往往超出中央政府許可和接受的范圍，引起資源的過度開發(fā)和違規(guī)利用，導致資源配置的公平性和效率都無法得到保障。最后，各個地方政府都從事著激進的城鎮(zhèn)化運動，但相互之間缺乏交流、沒有建立起共同認同的規(guī)則和策略，而且也未能建立任何權威并推行有效的規(guī)則，造成了城鎮(zhèn)化推進各自為戰(zhàn)的局面。由于缺乏規(guī)模效應和協(xié)同效應，城鎮(zhèn)化快速推進過程中存在著集體行動困境，主要表現(xiàn)在地方保護割斷要素流動、過度競爭引致負和博弈、產(chǎn)業(yè)同構導致資源浪費、重復布局催生無效配置等[6]。這種情況下，地方政府對資源過度攫取，相互之間缺乏協(xié)作，由于地方理性和中央理性的沖突，基于全民福利的集體收益無法獲得將是極有可能的結果。

3 非正式聯(lián)盟與利益共謀：強勢集團的利益俘獲與成本轉(zhuǎn)嫁

在制度未能有效建立和執(zhí)行的情況下，制度的模糊性使得城鎮(zhèn)化利益分配出現(xiàn)了市場機制和政府機制的雙重失靈。在信息高度不對稱的情況下，地方政府、資本投資者等利益主體有著采取策略性行為的動機和能力。由于在城鎮(zhèn)化運動中存在著狹隘的共容利益，他們更容易形成非正式的利益聯(lián)盟，來謀取城鎮(zhèn)化收益而轉(zhuǎn)嫁成本。

3.1 非正式聯(lián)盟的產(chǎn)生及其有效性

建國之后，中國實行了城鄉(xiāng)分割的二元結構體制，城鎮(zhèn)化陷于停滯甚至出現(xiàn)倒退。計劃經(jīng)濟體制下，資源配置完全依賴行政命令機制完成。資源的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間的資源調(diào)配都有賴于執(zhí)政黨與政府組織的目標導向與戰(zhàn)略選擇。為了實現(xiàn)趕超目標、增強政治權力與權威，中央政府需要最大限度的攫取最大可能的農(nóng)業(yè)剩余。雖然城鄉(xiāng)間的資源調(diào)配是單向的、掠奪性的，但是執(zhí)政黨及其政府作為一個與社會整體利益相容的泛利性組織，有著強烈的動機來促進社會整體生產(chǎn)效率的提升和社會的平等。在城鄉(xiāng)資源要素有限流動和行政命令機制的資源配置方式下，城鄉(xiāng)居民的職業(yè)選擇和發(fā)展機會都是受到嚴格限定和控制的，很難有自主選擇的機會和能力。再加上長期的革命戰(zhàn)爭和政治不穩(wěn)定妨礙甚至破壞了資本積累，在絕對平均主義意識形態(tài)指引下，平等的社會結構導致社會群體間偏好差異減少。這些都破壞了特殊利益團體和聯(lián)盟形成的基礎。

改革開放以后，中國逐步確立了建設社會主義市場經(jīng)濟體制的目標，市場機制在城鎮(zhèn)化發(fā)展的資源配置中發(fā)揮著重要作用。但是，市場機制所固有的壟斷、公共品供給、外部性、信息不對稱等缺陷往往導致市場失靈。由于作為市場經(jīng)濟基礎條件的法治體系未能有效建立和執(zhí)行，市場機制配置資源所需的規(guī)則體系尚未形成。市場機制運行過程中，產(chǎn)權規(guī)則、邊界規(guī)則、信息規(guī)則、收益規(guī)則、分配規(guī)則等的缺失導致相關參與主體缺乏有效的激勵與約束機制，個體理性與社會理性出現(xiàn)較大偏差。相關參與主體面臨著信息不對稱和激勵不相容并存的局面，他們往往做出隱匿信息、隱匿行為的理性反應和采取機會主義的策略行為。城鎮(zhèn)化的快速推進重新配置了經(jīng)濟機會和經(jīng)濟優(yōu)勢，城市單位制和農(nóng)村人民公社的解體使得城鄉(xiāng)居民有了自主選擇和理性把握經(jīng)濟機會的自由和空間。在市場機制作用下，部分參與主體率先響應經(jīng)濟機會而獲取了經(jīng)濟優(yōu)勢，獲取了大規(guī)模城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利。在多年的經(jīng)濟快速增長和城鎮(zhèn)化快速推進后，中國社會產(chǎn)生了眾多強大的既得利益組織與聯(lián)盟。在規(guī)則體系缺失的情況下，城鎮(zhèn)化既得利益群體的理性選擇是通過設置進入壁壘、制造外部性、內(nèi)部性等手段來實現(xiàn)收益最大化成本最小化。

在委托代理機制下，縱向的政府組織由于存在著低效率與監(jiān)督、激勵不足等弊端而出現(xiàn)失靈。地方政府之所以能夠采取有損于中央政府目標的扭曲性行為，是由于其具備了進行相應的理性反應的能力和客觀條件。從客觀來看，正式的政府組織由于受規(guī)模、時空信息等條件約束，它只能實行代理制。在信息高度不對稱的情況下，監(jiān)督、約束與激勵機制的有效實施都存在著諸多障礙和困難，因而，代理風險和成本不可避免。從主觀上來看，地方政府具備采取策略性行為的所有條件：信息不對稱、治理績效識別上的困難、預算的軟約束，政策結果的不確定性、廣泛的替代選擇、居民群體的理性無知等。這些都使得地方政府在推進城鎮(zhèn)化過程中，通過調(diào)整努力水平、風險操縱和重新結盟等理性行為，合法操縱資源配置與利益再分配，以最大化占有城鎮(zhèn)化紅利。

綜上所述，在存在市場機制和政府組織雙重失靈的情況下，地方政府、資本投資者等參與主體就會有動力做出相應的理性反應，以追求自身利益最大化。在地方政府得不到有效約束的制度規(guī)則下，既得利益集團往往通過各種利益紐帶與地方政府組成非正式聯(lián)盟。也就是說，在城鎮(zhèn)化推進過程中形成了兩種運作機制。一種是政府組織，它是一個由政府內(nèi)部的行政與業(yè)務關系組成的科層組織體系，我們稱之為正式組織。另一種是非正式聯(lián)盟，它是由地方政府、資本投資者等建立和操縱的利益合謀聯(lián)盟。

就其本身而言，非正式聯(lián)盟是有效的。首先它實現(xiàn)了帕累托改進，聯(lián)盟作為主導者推進的城鎮(zhèn)化運動使得聯(lián)盟參與者的收益水平都得到了改進；其次，由于存在著聯(lián)盟內(nèi)部的共容利益，參與者更容易在城鎮(zhèn)化運動中形成集體行動；最后，在城鎮(zhèn)化推進過程中，開發(fā)商等利益團體與地方政府以及政府部門和官員長期互動，相互之間有著暢通的、廉價的溝通機制，再加上信息不對稱和監(jiān)督機制不完善，從而導致他們結盟與合謀成本較低。非正式聯(lián)盟的有效性正是它得以滲透入政府正式組織的原因，而正式組織的低效性也為非正式聯(lián)盟的侵入創(chuàng)造了客觀條件。

3.2 非正式聯(lián)盟主導下的城鎮(zhèn)化利益共謀

由于正式政府組織失靈與低效，非正式利益聯(lián)盟很可能代替正式的政府組織成為中國城鎮(zhèn)化進程的實際主導者。在城鎮(zhèn)化快速推進和深度擴展的背景下，中國出現(xiàn)了數(shù)量龐大的以非正式聯(lián)盟為主要形式的分利集團[7]。分利聯(lián)盟相關參與主體做出決策的依據(jù)往往是狹隘的內(nèi)部共容利益，而不是與社會整體福利相一致的社會共容利益。只代表狹隘利益的分利聯(lián)盟將不會為增加城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體利益而做出努力。它們會不擇手段地提高自身利益，選擇對自身有利的政策、制度規(guī)則等，盡管這些政策與制度規(guī)則對于城鎮(zhèn)化發(fā)展而言是沒有效率的。對城鎮(zhèn)化利益進行分配而進行的規(guī)則設計和政策選擇，就不同于制定一套規(guī)則以促使各個主體將自己的努力奉獻在做大城鎮(zhèn)化的蛋糕上。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的早期階段，非正式聯(lián)盟的相關參與群體曾經(jīng)是城鎮(zhèn)化發(fā)展重要推動主體和行動集團。然而，在新的發(fā)展階段，它們反而成為城鎮(zhèn)化健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的阻礙團體。也就是說，分利聯(lián)盟往往不再致力于做大城鎮(zhèn)化發(fā)展整體利益的蛋糕，而是成為最大化自身利益的分蛋糕食利集團。

不斷增加的分利集團導致城鎮(zhèn)化發(fā)展中利益分配問題的重要性不斷上升，分利聯(lián)盟不僅降低了城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體效率和利益，并且加劇了城鎮(zhèn)化利益的分配沖突。分配沖突的嚴重性使得相對長期穩(wěn)定的利益均衡格局形成變得異常艱難，城鎮(zhèn)化進程會處于更加失控的狀態(tài)。分利聯(lián)盟會減緩社會采用有利于城鎮(zhèn)化發(fā)展整體效率和利益的行為的意愿和能力，它們通過利益共謀為強勢主體俘獲收益并將社會成本轉(zhuǎn)嫁給其他主體，分配失衡的利益格局呈現(xiàn)出固化趨勢，利益分配的城鄉(xiāng)失衡、區(qū)域失衡、群體失衡、跨期失衡局面難以逆轉(zhuǎn)。

由地方政府、開發(fā)商等組成的土地利益聯(lián)盟是城鎮(zhèn)化進程中涌現(xiàn)的數(shù)量最多、牽涉利益最大的非正式聯(lián)盟。根據(jù)現(xiàn)行土地制度，土地非農(nóng)化必須經(jīng)過地方政府這個中間環(huán)節(jié)，而不能直接在農(nóng)民和開發(fā)商之間達成市場交易意向。因此，扮演著“結構洞”[8]角色的地方政府有著非常大的套利空間。地方政府往往以很低的壟斷價格向農(nóng)民征收土地，然后再以數(shù)十倍乃至上百倍的價格出讓給開發(fā)商，從中獲取巨大的“土地財政”。同時，地方政府還可以通過土地征用實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結構從農(nóng)業(yè)向工商業(yè)的轉(zhuǎn)換，從而獲得巨大的GDP增長空間。這種情況下，資本投資者等群體的最優(yōu)策略就是通過各種“捐稅”、尋租行為與地方政府及官員結成利益同盟。為了遏制土地違規(guī)開發(fā)和調(diào)控土地征用，中央政府采取了土地招拍掛制度、土地督察制度、土地省級垂直管理體制等多項措施，但都收效甚微。地方政府及官員通過縱向的政府間合謀、橫向的官員合謀以及官員與開發(fā)商合謀等方式，消極對待中央政府的相關制度和政策，繼續(xù)從事激進的土地征用運動和土地的違規(guī)、違法開發(fā)。中央政府力圖控制、改變地方政府行為的努力不但沒有預期的效果，反而驅(qū)使地方政府更加強有力地謀取各種體制外資源[9]。非正式聯(lián)盟通過利益共謀最大限度地獲取征地收益，將成本外部轉(zhuǎn)嫁給失地農(nóng)民。

城鎮(zhèn)化既得利益集團的不斷涌現(xiàn)使得制度變遷的速度放緩甚至出現(xiàn)阻滯現(xiàn)象，制度僵化現(xiàn)象明顯。以戶籍制度改革為例，作為城鄉(xiāng)二元分割制度的核心要素，戶籍制度曾經(jīng)在工業(yè)化戰(zhàn)略、社會穩(wěn)定和糧食供給安全等方面發(fā)揮作用。但是，在新的發(fā)展階段，戶籍制度已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化高效有序推進的瓶頸。從其社會成本來看，戶籍不僅深刻地影響了城鄉(xiāng)勞動力的流動和配置效率、城鎮(zhèn)化進程以及農(nóng)民工的心理緊張與壓力，而且還對社會政策的正義性、管理控制的成本與社會政治成本等都形成了沖擊[10]。中央政府作為考慮與維護社會整體利益的泛利性組織，有著足夠的動力進行戶籍制度改革，以降低戶籍制度造成的社會成本，提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的效率和包容性。但是，戶籍制度改革卻遭遇到了巨大阻力，主要來源于地方政府、企業(yè)和市民等現(xiàn)行制度的受益群體。它們在戶籍制度上擁有共容利益，因此在不支持甚至抵制戶籍制度改革上容易形成集體行動。地方政府可以通過戶籍制度獲取外來勞動力創(chuàng)造的城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利而將勞動力的養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等社會成本轉(zhuǎn)嫁給勞動力戶籍所在地政府和勞動力本身；企業(yè)也可以通過戶籍制度將外來務工人員排斥在企業(yè)社會福利體系之外，從而通過廉價勞動力獲得規(guī)模巨大的市場收益；市民群體也可以因為戶籍制度的限制而不必擔心自身的社會福利受損，而且還可以在勞動力市場的競爭中處于絕對優(yōu)勢地位。