陳俠　張慧　郝曉偉

美國當?shù)貢r間2014年3月14日，美國商務部下屬的國家電信和信息局（NTIA）公共事務辦公室發(fā)布聲明，宣布將放棄對互聯(lián)網名稱與數(shù)字地址分配機構（ICANN）的主要管理權，并為相關職權移交設立了嚴格的前提條件，即移交給“多邊利益相關方”，不會接受“由政府或政府間機構主導的解決方案”，移交方案必須遵循保持互聯(lián)網開放性等原則。

由于ICANN負責全球互聯(lián)網域名系統(tǒng)、根服務器系統(tǒng)、IP地址資源的協(xié)調、管理與分配等職責，對其擁有管理權即意味著對“全球互聯(lián)網中樞”的控制。因此，此次相關管理權的轉移必將帶來國際互聯(lián)網治理格局的重大變革，也必將給我國的互聯(lián)網治理工作，乃至我網絡信息安全帶來重大影響。

一、移交：美宣布將放棄ICANN互聯(lián)網域名主要職權

NTIA在公開聲明中寫道：為支持并加強在互聯(lián)網政策制定及管理方面的多邊利益相關者模式，美將向全球“多邊利益相關方”移交互聯(lián)網域名主要職能。作為第一步，NTIA已要求ICANN召集全球利益相關方草擬有關NTIA轉交目前在域名解析系統(tǒng)（DNS）相關職能方面的建議書。這些相關方包括互聯(lián)網工程任務組（IETF）、國際互聯(lián)網架構理事會（IAB）、互聯(lián)網社會（ISOC）、區(qū)域互聯(lián)網注冊管理機構（RIRs）、頂級域名運營商、互聯(lián)網基礎設施服務提供商VeriSign以及其他全球利益相關方。NTIA還對ICANN制定相關移交計劃提出了以下四點原則：一是要支持并加強多邊利益主體模式；二是要確保互聯(lián)網DNS的安全性、穩(wěn)定性和靈活性；三是要符合全球用戶和承擔ICANN互聯(lián)網地址資源分配具體職責的互聯(lián)網數(shù)字分配機構（IANA）合作伙伴的需求和期望；四是要保持互聯(lián)網的開放性。

對于美政府宣布的這一決定，NTIA在聲明中評價道：由于歷史原因，NTIA扮演著類似DNS“管家”的角色，相關職權的轉交，標志著美政府在1997年制定的擬將DNS私有化的工作規(guī)劃進入了最后一個階段。美商務部負責信息通信事務的副部長勞倫斯·E·斯特克林（Lawrence E. Strickling）則評價稱：“這一轉型的時機符合時宜。我們期待ICANN能夠召集國際社會的利益相關方共同制訂出穩(wěn)妥的移交計劃?！?/p>

二、動因：美移交ICANN管理權動機分析

美利用互聯(lián)網發(fā)源地的絕對優(yōu)勢，長期掌控互聯(lián)網的核心技術和國際互聯(lián)網的生殺大權。ICANN即由美政府于1998年10月授權成立，專司互聯(lián)網根服務器管理。目前支撐互聯(lián)網運轉的根服務器共有13臺，其中1臺是設在美國的主根服務器，另有12臺輔根服務器（其中9臺設在美國，另外3臺分別設在英國、瑞典和日本）。由此可見，美國互聯(lián)網技術霸權、資源霸權地位早已確立。另外，美國防部發(fā)布的《網絡空間行動戰(zhàn)略》明確將網絡空間列為與陸、海、空、太空并列的“行動領域”。據(jù)此，業(yè)界及國際輿論普遍質疑美政府此時做出的移交ICANN主要管理權的決定，認為美相關做法并不會動搖其在國際互聯(lián)網治理領域“實際掌控者”的地位。相反，通過該決定，美政府更是可以“以退為進”，轉移各方壓力以圖重新布局。

第一，在“棱鏡門”丑聞的巨大沖擊下，美在互聯(lián)網治理方面實施的雙重標準昭然若揭，包括谷歌、臉譜網在內的美國眾多互聯(lián)網企業(yè)，以及國際輿論均對美監(jiān)控丑聞表達強烈不滿和批評。中國社科院信息化研究中心秘書長姜奇平指出，“棱鏡”計劃曝光之后，美國深陷道德漩渦，為了擺脫監(jiān)聽丑聞，美國不得不擱下互聯(lián)網管理權。在巨大的國際輿論和業(yè)界壓力下，美此時主動表態(tài)釋放ICANN管理權實質上是一種政治姿態(tài)，意在彌補“棱鏡門”丑聞對美一直展現(xiàn)的所謂“互聯(lián)網自由”形象帶來的損害，進而緩解國際社會在全球互聯(lián)網治理方面對美施加的壓力，并扭轉當前不利的國際輿論。此外，承擔ICANN互聯(lián)網地址資源分配具體職責的互聯(lián)網數(shù)字分配機構（IANA）和美商務部的合約將于2015年9月30日到期，美此時宣布將移交ICANN主要管理職權的決定有“順勢做態(tài)”之意圖，借此以緩解國際壓力。

第二，美兩黨在參眾兩院作出了共同決定（參議院S.Con.Res.50號文件和眾議院H.Con.Res.127號文件），即重申支持互聯(lián)網多方共治模式，不接受由一個政府主導或者政府間國際組織替代NTIA角色的提議。鑒于美國互聯(lián)網霸權是建立在其長期的技術優(yōu)勢之上，只要美在未來ICANN的多方共治體系中占據(jù)優(yōu)勢，或美國的公司在最終的“多邊利益相關方”模式中占據(jù)優(yōu)勢，那么它繼續(xù)主導國際互聯(lián)網的管理權也就順理成章。美有關轉交ICANN管理權的消息實質為“以退為進”，意圖以此換取更加隱蔽的互聯(lián)網主導權。另外，有關ICANN移交機構的選擇、確定，移交方案的討論、商定等都是難題，可能需要很長的時間，而在這一期間，美更是可以借機布局，再圖國際互聯(lián)網治理霸權。

第三，美在所謂放棄ICANN管理權上“留有余地”。美雖然宣布將移交ICANN主要管理權，但這并不能真正觸動美國在域名、IP資源分配等方面的強有效的控制，因為主根服務器放置在美國，而12個輔根服務器中也有9個在美國。此外，美國自2010年以來大力部署域名系統(tǒng)安全擴展（DNSEC），進一步加強對根域名服務器的控制：一是根區(qū)密鑰的更新需征得美商務部批準，美為根區(qū)控制權再加一把鎖；二是美國互聯(lián)網基礎設施服務提供商VeriSign在美政府授權管理A根之外，同時負責管理根區(qū)CA（Certificate Authority），控制能力增強；三是美政府也未承諾，將放棄美國國家航空航天局、國防部、陸軍研究實驗室對e、g、h三組地理域名服務器的實際管理。由此可見，美政府力量在國際互聯(lián)網治理中依然強勢。

第四，即使美國真正移交ICANN的管理權，憑借其在互聯(lián)網領域的核心技術和長期統(tǒng)治地位，一樣可以達到在國際網絡空間中稱雄稱霸的目的，僅僅憑借出讓ICANN的控制權并不能解決其他國家的網絡信息安全問題。更為重要的是，在放棄ICANN管理權的同時，美國同時也轉移了壓力，對他國互聯(lián)網安全的威脅、對他國網絡主權的侵犯勢必將更為隱蔽、更加肆無忌憚?？紤]到美國長期將意識形態(tài)對抗納入到針對我互聯(lián)網管理的態(tài)度之中，美前國務卿希拉里曾多次高舉“互聯(lián)網自由”大旗對我互聯(lián)網管理措施施予無端批評和指責，國際互聯(lián)網治理格局的變化勢必對我網絡信息安全構成更大的挑戰(zhàn)，也對我網絡管理工作提出了更高的要求。endprint

三、影響：美相關決定給我國帶來的機遇與挑戰(zhàn)

美宣布將放棄ICANN主要管理權將在一定程度上改變國際互聯(lián)網治理的格局，也必然會引起更為激烈的互聯(lián)網利益紛爭。此次美作出的決定，也會給我國的互聯(lián)網行業(yè)及管理帶來影響。應該說，美相關決定對我中文域名的推進工作，我參與根域名服務器管理及增加國際話語是一次重大的機遇，但同時也會給我互聯(lián)網治理及網絡安全施加挑戰(zhàn)。

其一，美相關決定對ICANN來講是一次“松綁”，在我積極參與國際化域名推動工作的背景下，我中文域名的推進速度將大大提高。一直以來，我國在互聯(lián)網技術的發(fā)展中始終扮演著“分享者”、“二次加工”的角色，我在互聯(lián)網資源分配上始終處于被動。ICANN總裁兼首席執(zhí)行官法迪·切哈德在接受《環(huán)球時報》記者采訪時明確表示，ICANN致力于讓自身變得更加全球化。為了加深與各地互聯(lián)網社群的融合交流，增進相互理解與信任，共同推動互聯(lián)網發(fā)展，ICANN已決定在全球建立多個合作中心，近年還加快了包括推出中文域名在內的域名國際化步伐。因此，在美政府移交出相關管理權后，ICANN受到的束縛將大大減少。考慮到我國網民數(shù)量多、網絡發(fā)展速度快、網絡基礎設施升級換代、網絡應用程序發(fā)展日新月異等特點，在獲得更多的網絡資源的情況下，包括中文域名在內的域名國際化進程由此也將加快，國內圍繞中文域名的相關產業(yè)及創(chuàng)新必然迎來一個新的機遇。

其二，有利于打破美對根域名服務器長期壟斷的局面，增加我把握“網絡領土”的主動性。根域名服務器是全球互聯(lián)網的基石，其穩(wěn)定性與安全性直接關系著互聯(lián)網的正常運行，因此負責管理全球互聯(lián)網根域名系統(tǒng)的ICANN也被稱為全球互聯(lián)網的“母巢”。由于互聯(lián)網誕生于美國，加上強大的信息科技實力及創(chuàng)新力，美國一直把持著全球互聯(lián)網的控制權，即通過監(jiān)督職能間接掌握著對構成網絡地址的數(shù)字分配和將數(shù)字地址轉換成知名網站名的域名分配這兩個重要職責?？梢哉f，美政府控制著互聯(lián)網世界的“咽喉”。2014年1月21日，中國互聯(lián)網出現(xiàn)罕見的公共安全事故，全國約2/3的網站域名服務器解析失敗。據(jù)粗略估算，受到影響的國內用戶超過2億，平均受影響的時間約在3小時左右。分析發(fā)現(xiàn)，這次事故是由于全球的兩個根服務器遭到污染，使得國內通用頂級域的根域名服務器出現(xiàn)異常，由此導致國內大量網站無法正常訪問。網絡安全被稱為“沒有硝煙的戰(zhàn)爭”，只有參與根域名系統(tǒng)的管理，才能從根本將我國的“網絡領土”牢牢把握在自己手上。隨著下一代互聯(lián)網IPv6的逐步推進，目前根域名服務器僅為13個的數(shù)量已具備了突破的技術條件。在美放棄ICANN主要管理權，以及我國積極參與ICANN相關事務的雙重背景下，美國對根域名服務器的壟斷現(xiàn)狀有望被打破。

其三，美相關做法有利于我國推動國際互聯(lián)網治理新體系的形成，在國際社會積極參與國際互聯(lián)網治理工作的背景下，我國話語權將不斷提高。雖然美政府宣布將放棄ICANN管理權的決定目前來看“前景不明”，但其做法畢竟是打開了互聯(lián)網世界共治的一道“口子”。而從長遠發(fā)展來看，類似做法更是為國際互聯(lián)網空間創(chuàng)造“公開”、“透明”、“平等”的環(huán)境提供了更充分的保證。時至今日，全球各國對互聯(lián)網安全的重視程度日益加深，利益訴求不斷擴大，參與全球互聯(lián)網治理乃至頂層設計的愿望也越來越迫切。2014年3月23日，在第49屆ICANN新加坡大會上，來自中國的技術專家在ICANN管理權移交、新通用頂級域名等議題上作為中國互聯(lián)網社群代表發(fā)出聲音，深度參與國際互聯(lián)網新規(guī)則的制定。作為世界上網民數(shù)量最多、網絡推進速度最快的國家之一，全球互聯(lián)網治理格局的變化必然給我國帶來機遇，我國要實現(xiàn)互聯(lián)網強國之夢，就必須積極參與國際互聯(lián)網治理工作，積極構建有效的國際互聯(lián)網治理新體系。

第四，國際互聯(lián)網治理格局及相關市場可能發(fā)生的變化，也考驗著我國互聯(lián)網管理工作。當前，在全球各國大力重視及利用互聯(lián)網促進經濟社會發(fā)展的大背景下，國際互聯(lián)網管理權的轉移必然導致各國對互聯(lián)網資源的爭奪進一步加劇。美政府為移交方案設立了嚴格的前提條件，即移交給“多邊利益相關方”，明確表態(tài)不會接受“由政府或政府間機構主導的解決方案”。顯然，美國意圖將各方力量納入最終出臺的新方案中，致使相關治理工作松散無序，進而通過實力再度對國際互聯(lián)網治理保持最大影響力。另一方面，美國提出的“多邊利益相關方”究竟和誰的利益相關，各相關方之間如何展開博弈，中國如何與各相關方開展戰(zhàn)略互動，深刻考驗著中國的互聯(lián)網管理能力。

當前我國網絡安全形勢嚴峻，2013年上半年，我國境內被篡改的網站數(shù)量增長了63.6%，而被篡改的政府網站數(shù)量增長了153.1%。境外黑客組織如“匿名者”、“反共黑客”等也頻繁攻擊我國政府網站。2013年，僅“反共黑客”就對我境內 120 余個政府網站實施篡改。國家級有組織攻擊也顯著增多，我國面臨大量境外地址攻擊威脅，給國家關鍵基礎設施和重要信息系統(tǒng)帶來嚴重威脅和挑戰(zhàn)。應該清醒地認識到，美政府提出的“多邊利益相關方”其治理能力尚未可知，加之經驗不足，其管理能力也無法保證，因此管理權轉移中可能出現(xiàn)的漏洞，勢必將成為不法組織及個人從事有害網絡行為、發(fā)起網絡攻擊的“契機”。

四、對策：我國應積極應對并多方面入手應對美方相關決定

隨著信息革命的深入，互聯(lián)網對未來國際關系的影響也越來越大，國際間圍繞“互聯(lián)網霸權”的斗爭也必將更加激烈。在后發(fā)優(yōu)勢的規(guī)律作用下，加之技術本身的擴散性和不確定性，互聯(lián)網霸權圖謀必將很難實現(xiàn)。從長期來看，美國的互聯(lián)網霸權地位必將被打破。在此過程中，我國應多方面入手，積極應對挑戰(zhàn)，牢牢把握機遇，不斷增加我在互聯(lián)網空間的主動權和話語權。

第一，要從宏觀層面加快制定我互聯(lián)網國家戰(zhàn)略，強化國家網絡空間安全領導協(xié)調機制?；ヂ?lián)網戰(zhàn)略是一國總體戰(zhàn)略的重要組成部分，世界主要國家也積極制定和調整互聯(lián)網國家戰(zhàn)略，設立專門的網絡安全領導協(xié)調機構。韓國和日本早在2004年就提出了u-Korea和u-Japan戰(zhàn)略，著力發(fā)展泛在網絡，出臺了具體的措施并公之于眾接受國民監(jiān)督。美國則連續(xù)出臺了《網絡空間國際戰(zhàn)略》、《網絡空間行動戰(zhàn)略》，相繼設立了“白宮網絡安全辦公室”、“白宮網絡安全協(xié)調員”、“國防部網絡司令部”。作為互聯(lián)網大國，在黨中央已將網絡安全上升至國家安全層面，成立網絡安全和信息化領導小組的積極背景下，我國要盡快制定出具有一定統(tǒng)籌性和前瞻性的國家互聯(lián)網戰(zhàn)略，強化國家互聯(lián)網治理體制，增強網絡主權意識，確保我網絡邊疆安全。endprint

第二，在技術層面上應堅持走科技創(chuàng)新道路，增強網絡信息安全技術抵抗能力，積極培育互聯(lián)網產業(yè)創(chuàng)新?；ヂ?lián)網的開放性與延伸性決定了不會有哪一個國家能夠在這一領域永遠“稱霸”。不論美國“放棄”ICANN主要管理權背后有什么樣的意圖，我國走網絡強國的必由之路即是走好科技創(chuàng)新道路，并應以保持“一個身位”的領先為最終目的。一方面，應持續(xù)加強網絡信息安全技術抵抗能力建設，積極防范未知風險，及時堵住ICANN管理權轉移等國際互聯(lián)網治理格局變動可能帶來的風險漏洞，構建出積極的網絡安全防范體系。另一方面，應加大科研投入和關鍵技術項目支撐力度，通過技術驅動帶動業(yè)務、產業(yè)發(fā)展，扭轉我計算機操作系統(tǒng)、核心芯片、關鍵通信設備長期受制于國外技術的局面，持續(xù)提升我互聯(lián)網技術產業(yè)自主創(chuàng)新及走持續(xù)發(fā)展能力。此外，還要重視大數(shù)據(jù)、云計算等互聯(lián)網新技術新業(yè)務前沿發(fā)展趨勢，積極扶持移動互聯(lián)網、下一代互聯(lián)網、物聯(lián)網等新興領域發(fā)展，培育打造由國內企業(yè)引領和主導的產業(yè)鏈和市場。

第三，應積極參與、融入國際互聯(lián)網治理體系及國際互聯(lián)網新秩序構建工作，不斷累積我在國際互聯(lián)網空間的話語權。在此次ICANN管理權的調整之中，我國應秉持開放與合作的態(tài)度，主動提出我國治理需求，積極拋出我國治理看法及觀點，參與相關治理規(guī)則的制定和討論，從確定基本原則、法律基礎、組織架構等各個方面入手，積極參與構建國際互聯(lián)網治理新秩序。在獲得更多的話語權和參與權的情況下，爭取在未來國家互聯(lián)網共治體系中占據(jù)一席之地。另外，“棱鏡門”事件推動了各國加強對互聯(lián)網的管理和國際訴求，世界各國應積極商討，在國際網絡空間的組織架構方面達成共識，利用這一有利時機為國際互聯(lián)網新秩序的構建打下堅實的基礎。歐盟正在積極推動全球互聯(lián)網管理革新，歐盟委員會負責數(shù)字議程的副主席尼莉·克羅斯表示，歐盟將在推動國際互聯(lián)網管理改革中扮演重要的角色。俄羅斯、德國等更是積極在聯(lián)合國等多邊場合中積極倡導由聯(lián)合國負責管理國際互聯(lián)網。在這一背景下，我國可順勢而行，積極聯(lián)合各方繼續(xù)對美施壓，推動其改革互聯(lián)網管理，逐步推動互聯(lián)網國際共治新局面的形成。

第四，應從加強國際合作和加大技術部署兩方面，積極構建有利于我根域名服務器的安全機制。2013年10月7日，全球負責協(xié)調互聯(lián)網技術基礎設施與技術標準的國際組織領導人在烏拉圭蒙得維的亞舉行會議，并簽署《蒙得維的亞聲明》，建議加快ICANN和IANA職能的全球化，營造一個所有利益主體（包括所有政府）都能平等參與的環(huán)境。2014年2月20日，ICANN戰(zhàn)略專家組發(fā)布報告《ICANN在互聯(lián)網監(jiān)管生態(tài)系統(tǒng)中的職責》，表示多利益主體模式是國際互聯(lián)網監(jiān)管的首選模式。結合我國目前在國際互聯(lián)網空間的實際地位，積極推動國際根服務器多利益主體管理模式，敦促美等各方制定詳細說明、規(guī)則并加以鞏固應該是最佳選擇。從技術部署方面，可從建立應急根服務器系統(tǒng)、根域名鏡像服務器系統(tǒng)和引入根服務器等方面入手，爭取掌握部分根服務器的主導權?？梢哉f，有了根服務器，中國就有了與美國博弈的對等力量，有助于形成更好的互聯(lián)網治理體系。

總之，美國移交ICANN主要管理權的最終結果雖然還有待觀察，但這一做法對國際互聯(lián)網治理來講至少是一種積極的姿態(tài)，進一步還原了互聯(lián)網資源本來的公共屬性。隨著2015年9月美商務部和ICANN簽訂的合同的即將到期，美國勢必將逐漸移交出一些針對ICANN的監(jiān)管功能。我國應積極準備、未雨綢繆，在打鐵還需自身硬的情況下，借助國際舞臺加強國際合作，不斷拓寬我國在國際互聯(lián)網治理方面的話語權，積極構建有利于全球共治的國際互聯(lián)網治理新秩序。endprint