◎ 黃 明

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推進(jìn)戶籍改革面臨“四難”

◎ 黃 明

由于戶籍制度的限制，一些人“扎根城市卻不是城里的人”“住在城市卻難享城里的好”，迫切期盼加快戶籍改革。雖然2014年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》，對(duì)各地區(qū)各部門(mén)作出部署、提出要求，然而，推進(jìn)戶籍改革不僅僅是城鄉(xiāng)戶口的簡(jiǎn)單統(tǒng)一和政策的簡(jiǎn)單調(diào)整，總體上看仍面臨“四大難點(diǎn)”，這些深層次矛盾決定改革之路既慢不得、也急不得。

一難：我國(guó)幅員遼闊、人口眾多，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大中小城市之間發(fā)展差距較大，難以平衡。

我國(guó)目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段，東中西部、大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展仍然很不平衡，導(dǎo)致在人口遷移問(wèn)題上存在三個(gè)突出矛盾：其一，特大城市、大城市流動(dòng)人口增長(zhǎng)過(guò)快且落戶意愿強(qiáng)烈，但資源環(huán)境難以承載。我國(guó)特大城市、大城市因教育、醫(yī)療等優(yōu)勢(shì)資源集中，人口吸附能力強(qiáng)，導(dǎo)致人口增長(zhǎng)勢(shì)頭迅猛。比如，北京市1990年常住人口1086萬(wàn)，2013年底達(dá)到2114.8萬(wàn)，已經(jīng)超出總體規(guī)劃確定的2020年規(guī)劃控制目標(biāo)。一方面是流動(dòng)人口仍在不斷涌入，另一方面是這些城市土地、水、空氣等資源環(huán)境承載能力已到極限，北京市的人均水資源僅100立方米左右，大大低于國(guó)際公認(rèn)的人均1000立方米的缺水警戒線。其二，中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展空間廣闊、潛力巨大，但由于發(fā)展相對(duì)滯后，盡管普遍放開(kāi)了落戶限制，仍然難以吸引農(nóng)業(yè)人口就地就近轉(zhuǎn)移，中西部地區(qū)不少中小城市甚至出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)現(xiàn)象。其三，東部地區(qū)城鎮(zhèn)外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大量集聚，但受多種因素影響，不少地方解決外來(lái)人口落戶的積極性不高。東部地區(qū)多數(shù)城鎮(zhèn)由于工業(yè)化發(fā)展快，產(chǎn)業(yè)支撐能力強(qiáng)，對(duì)勞動(dòng)力需求旺盛，吸引了大量外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，有的地方甚至出現(xiàn)了外地人口大大超出本地人口的現(xiàn)象。外來(lái)人口過(guò)度集聚，導(dǎo)致資源環(huán)境承載壓力加大，提供公共服務(wù)的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重，加之國(guó)家在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地等方面政策支撐還不到位，一些地方普遍實(shí)行內(nèi)外有別的落戶政策，在有限的財(cái)力范圍內(nèi)重點(diǎn)解決本地人口落戶問(wèn)題，對(duì)吸納外來(lái)人口落戶積極性不高，導(dǎo)致一些愿意在東部地區(qū)城鎮(zhèn)定居生活的外來(lái)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以落戶。

因此，戶籍制度改革的一大難點(diǎn)就是如何采取切實(shí)有效的政策措施，努力改變當(dāng)前城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理、與資源環(huán)境承載能力不匹配等問(wèn)題，促進(jìn)人口合理分布和大中小城市、小城鎮(zhèn)合理布局。

2015年1月9日，福建省長(zhǎng)樂(lè)市漳港邊防派出所戶籍民警在流動(dòng)警務(wù)車(chē)上為村民服務(wù)。

二難：現(xiàn)行戶籍管理制度附著了許多公共服務(wù)和社會(huì)福利待遇，難以剝離。

我國(guó)現(xiàn)行戶籍管理制度在形成初期即深深打下了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的時(shí)代烙印。新中國(guó)成立初期，我國(guó)確立了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略方針，在當(dāng)時(shí)糧食供給嚴(yán)重短缺的形勢(shì)下，對(duì)城市和農(nóng)村的勞動(dòng)力進(jìn)行了統(tǒng)一的有計(jì)劃的安排，防止農(nóng)村勞動(dòng)力盲目無(wú)序外流。1955年，《市鎮(zhèn)糧食供應(yīng)暫行辦法》和《農(nóng)村糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)辦法》規(guī)定城鎮(zhèn)人口糧食實(shí)行計(jì)劃供應(yīng)，農(nóng)民則吃自產(chǎn)糧，并以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口。1958年，《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》又對(duì)農(nóng)村人口向城市流動(dòng)作出了嚴(yán)格的限制性規(guī)定，以最大限度地把農(nóng)民固定在農(nóng)村、穩(wěn)定在農(nóng)業(yè)上。以此為標(biāo)志，我國(guó)逐漸形成了以農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)居民為主要特征的二元戶籍管理制度，并一直延續(xù)至今。國(guó)家先后制定出臺(tái)了一系列與農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口相掛鉤的城鄉(xiāng)分割的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，在戶籍上附著了諸如教育、就業(yè)、住房、社保、計(jì)生、土地等各種社會(huì)福利，導(dǎo)致城鄉(xiāng)戶籍“含金量”的差別日益明顯，客觀上造成了城鄉(xiāng)居民多種福利待遇上的不平等。而且，由于以戶籍作為制定相關(guān)政策的基礎(chǔ)和依據(jù)簡(jiǎn)便易行，長(zhǎng)期以來(lái)，各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)習(xí)慣于將其作為加強(qiáng)行政管理和提供公共服務(wù)的一個(gè)有效手段，并形成了較強(qiáng)的依賴性，乃至一些地方新出臺(tái)的政策仍與戶籍直接掛鉤，也不斷加大了戶籍制度改革的難度?？梢哉f(shuō)，戶籍制度改革本身并不復(fù)雜，核心的問(wèn)題在于我國(guó)的公共服務(wù)和社會(huì)福利與戶籍掛鉤，客觀上一時(shí)還難以剝離。

只有加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)之間、不同地區(qū)之間戶口的差異才能消除，戶籍管理制度才能回歸本位。

三難：各類(lèi)群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，難以協(xié)調(diào)。

戶籍制度改革涉及千家萬(wàn)戶，事關(guān)億萬(wàn)群眾的切身利益，各類(lèi)群體高度期待且訴求多元，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的難度很大。比如，一些農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工的主要目的是掙錢(qián)養(yǎng)家，受城市生活成本高等因素制約，他們落戶城鎮(zhèn)的意愿并不強(qiáng)烈，更希望解決的是本人及其家屬享受城鎮(zhèn)社會(huì)保障、子女在城鎮(zhèn)接受良好教育等問(wèn)題。再如，一些群體要求落戶北京、上海、廣州等特大城市的愿望很強(qiáng)烈，并通過(guò)各種途徑和方式表達(dá)他們的觀點(diǎn)、反映他們的訴求。有的提出戶籍制度改革成功與否，關(guān)鍵就看特大城市落戶政策是否完全放開(kāi)；有的提出戶籍遷移政策應(yīng)該主要由市場(chǎng)因素來(lái)決定，不應(yīng)該人為對(duì)特大城市落戶政策進(jìn)行限制；有的提出應(yīng)該取消戶籍制度，實(shí)現(xiàn)自由遷徙，即便導(dǎo)致少數(shù)特大城市出現(xiàn)“貧民窟”也不要緊?？傊?，對(duì)各類(lèi)群體的不同利益訴求，都需要在戶籍制度改革的政策設(shè)計(jì)中統(tǒng)籌考慮，并通過(guò)制度化的安排，努力給他們提供更多合理的選擇，以最大限度地維護(hù)最廣大人民群眾的合法權(quán)益。

四難：一些地方未能把握好城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中積累了不少矛盾和問(wèn)題，難以消化。

比如，一些地方城鎮(zhèn)化提出的發(fā)展目標(biāo)脫離當(dāng)?shù)貙?shí)際，全國(guó)先后有180多個(gè)地級(jí)市提出要建設(shè)“國(guó)際大都市”，不少城市提出城市建設(shè)要“20年站前列，50年不落后，100年不遺憾”，甚至有的小城市也提出要打造“東方迪拜”的大口號(hào)。又如，一些城市建設(shè)貪大求洋，搞寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，追求景觀建設(shè)和視覺(jué)效果，忽視城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和就業(yè)容納，集聚人口能力嚴(yán)重不足，導(dǎo)致出現(xiàn)了一些“鬼城”“睡城”，演出了一幕現(xiàn)代版的“空城計(jì)”。再如，一些城市歷史欠賬多，一段時(shí)期靠賣(mài)地收益和賣(mài)房落戶等措施拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，留下了不少后遺癥。由于過(guò)度依賴土地財(cái)政，有的甚至出現(xiàn)了濫用行政手段攆農(nóng)民進(jìn)城、趕農(nóng)民上樓的現(xiàn)象。加之城市就業(yè)、社保等基本公共服務(wù)跟不上，導(dǎo)致一些進(jìn)城農(nóng)民“光著膀子曬太陽(yáng)”，成為回鄉(xiāng)無(wú)地、就業(yè)無(wú)崗、社保無(wú)份的“三無(wú)人員”，處在回不去、融不進(jìn)、待不下的“不城不農(nóng)”的尷尬境地。這種盲目推進(jìn)城鎮(zhèn)化的做法不僅事與愿違、欲速則不達(dá)，也造成許多農(nóng)民對(duì)進(jìn)城落戶產(chǎn)生觀望、猶豫心態(tài)，一些農(nóng)村大學(xué)生不愿把戶口遷往城市，甚至出現(xiàn)進(jìn)城農(nóng)民要求返鄉(xiāng)落戶的情況。城鎮(zhèn)化建設(shè)中積累的這些突出矛盾和問(wèn)題，也給進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革帶來(lái)了負(fù)面效應(yīng)。

（作者為公安部副部長(zhǎng)）