彭清萍+鐘世紅+郝猛

摘 要：隨著市場經(jīng)濟(jì)與社會(huì)文明的穩(wěn)步發(fā)展，我國新型城鎮(zhèn)化取得了顯著的成效，但也暴露出許多的問題，不斷挑戰(zhàn)地方政府的治理能力。地方政府治理能力的不足主要表現(xiàn)在財(cái)政、回應(yīng)、整合、公共服務(wù)四個(gè)方面。其內(nèi)在歸因于地方政府扭曲的政績觀、權(quán)責(zé)能的不統(tǒng)一、缺乏相應(yīng)的體制機(jī)制保障和多元主體的參與缺失。為了應(yīng)對(duì)新型城鎮(zhèn)化帶來的治理挑戰(zhàn)，提升地方政府治理能力必須從理念、權(quán)責(zé)能統(tǒng)一、體制機(jī)制、多元參與等方面進(jìn)行努力。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；地方政府；治理能力

中圖分類號(hào)：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-2697（2014）02-0035-05

20世紀(jì)80年代中期以來，經(jīng)濟(jì)全球化、政治民主化、社會(huì)多元化的趨勢日益明顯，社會(huì)形態(tài)和國家權(quán)力性質(zhì)發(fā)生了重大的變化，各個(gè)民族國家面對(duì)的環(huán)境日益復(fù)雜，經(jīng)濟(jì)、政治、文化各方面的問題與挑戰(zhàn)越來越多，也越來越復(fù)雜。這些都促進(jìn)了地方治理理論、實(shí)踐的興起與發(fā)展。我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)在過去的三十多年間取得了舉世矚目的成就，然而在城鎮(zhèn)化過程中也暴露出許多的困難與問題，不斷考驗(yàn)著政府的治理能力水平。因此，分析地方政府治理能力不足的表現(xiàn)與深層次原因，并尋求在新型城鎮(zhèn)化過程中提升地方政府治理能力的路徑變得至關(guān)重要。

一、城鎮(zhèn)化過程中提升地方政府治理能力的必然性與必要性

（一）地方治理理論與實(shí)踐發(fā)展

地方治理是當(dāng)今民族國家在面臨一系列內(nèi)外部環(huán)境挑戰(zhàn)的壓力下，在快速的社會(huì)變遷和眾多的社會(huì)矛盾、沖突的作用下選擇的一條改革路徑。首先，經(jīng)濟(jì)全球化浪潮刺激了地方治理的興起與發(fā)展。隨著全球化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，世界各國面臨的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)性不斷增加，已有的政府行政能力已經(jīng)不能適應(yīng)全球化帶來的新的社會(huì)變化。原來屬于國家的一些管理權(quán)力開始向區(qū)域一體化組織與地方組織兩個(gè)方向轉(zhuǎn)移，這些地方組織在一些方面比中央政府更具有活力與靈活性，在全球化的大背景下中央政府也愿意通過有效分權(quán)實(shí)現(xiàn)與府際間的良好合作，提升地方政府的治理能力，推動(dòng)地方的可持續(xù)發(fā)展與制度創(chuàng)新能力。其次，政府的分權(quán)化改革與政府間權(quán)力關(guān)系的調(diào)整也使得地方政府重新選擇發(fā)展路徑。市場化與分權(quán)化改革大大推動(dòng)了地方治理理論與實(shí)踐的發(fā)展，而新公共管理運(yùn)動(dòng)不僅為地方治理提供了直接的、可操作的工具支持而且為其提供了一些關(guān)鍵的價(jià)值理念。最后，互聯(lián)網(wǎng)、信息高速公路、多媒體等現(xiàn)代信息技術(shù)為地方治理理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐提供了技術(shù)支持?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展有利于信息資源的共享、拓寬公民參與渠道、強(qiáng)化公民間的互動(dòng)、提高政府部門辦事效率，從而加強(qiáng)了政府與公民的合作關(guān)系，增進(jìn)了公民對(duì)政府合法性的信任。

（二）提升政府治理能力的重要性

“元治理”的角色和職責(zé)只能由政府來承擔(dān)，政府成為“元治理”的唯一主體。因此作為“同輩中的長者”，政府仍然是治理過程中最重要的行為主體。黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，科學(xué)的宏觀調(diào)控與有效的政府治理，是發(fā)揮社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。我國改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，發(fā)展處于換擋期和轉(zhuǎn)型期，亟須在提升政府治理能力的基礎(chǔ)上構(gòu)建現(xiàn)代化的國家治理體系，在城鎮(zhèn)化過程中研究地方政府治理能力具有更為深刻的現(xiàn)實(shí)意義。地方政府治理能力即地方政府（縣級(jí)政府）在特定的條件下，通過獲取、配置和整合各種資源來提供滿足社會(huì)需求的公共產(chǎn)品與服務(wù)、執(zhí)行國家法律規(guī)范、制定區(qū)域公共政策和進(jìn)行社會(huì)管理的能力。因?yàn)閷?duì)地方政府治理能力的涵義界定不同，所以不同的學(xué)者對(duì)地方政府治理能力的構(gòu)成要素也有不同的劃分，結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的實(shí)際，筆者認(rèn)為地方政府的治理能力包括：財(cái)政能力、回應(yīng)能力、整合能力與公共服務(wù)能力四個(gè)方面。

（三）我國城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)政府治理能力需求

隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，中國城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤杆僭黾?，已?jīng)從1978年的17.92%上升到2012年的52.57%，城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億。但事實(shí)上，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程仍面臨許多的問題與挑戰(zhàn)。首先，七億多城鎮(zhèn)人口中有近四億不是完全的市民，因此在中國完全意義上的城鎮(zhèn)化率僅有35%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，也大幅落后于我國的工業(yè)化率。其次，過去三十多年，由于中國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的傳統(tǒng)模式?jīng)]有與工業(yè)化協(xié)同發(fā)展，一味追求城鎮(zhèn)化的速度與政績的地方政府，更是將城鎮(zhèn)化演變成為土地面積和建筑物的城鎮(zhèn)化，農(nóng)民工享受不到公共服務(wù)和社會(huì)保障等方面的市民待遇，致使農(nóng)民工難以真正融入城市。第三，在城鎮(zhèn)化過程中，由于不合理的建設(shè)與規(guī)劃，一些新城缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施與配套服務(wù)成為“鬼城”，而另一方面部分老城區(qū)則出現(xiàn)諸如交通擁堵、環(huán)境惡化等“城市病”。這一系列問題對(duì)地方政府治理能力提出了新的挑戰(zhàn)，政府作為城鎮(zhèn)化的最主要推動(dòng)者，提升自身治理能力就成為必然的選擇。

二、地方政府治理能力不足的表現(xiàn)

在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中，地方政府發(fā)揮了不可替代的作用，政府既是城鎮(zhèn)化政策的制定者，又為政策的有效實(shí)施提供了良好的運(yùn)行環(huán)境。然而在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中也不斷暴露出一些地方政府治理能力不足的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）地方政府財(cái)政制度化汲取能力不足

地方政府財(cái)政制度化汲取能力是指地方政府為實(shí)現(xiàn)其理想化的政府治理目標(biāo)，根據(jù)制度設(shè)計(jì)，從社會(huì)獲得必需的收入，向社會(huì)提供所需的公共產(chǎn)品和服務(wù)而應(yīng)具備的能力。然而在我國城鎮(zhèn)化過程中，中央政府并未從制度上為地方政府的財(cái)政汲取能力提供保障，甚至限制了地方政府的財(cái)政汲取能力。具體來說：首先，以投資性財(cái)政支出體系為主的財(cái)政體制制約了公共財(cái)政在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的作用，一些縣級(jí)政府為了追求經(jīng)濟(jì)的快速增長，將僅有的少量財(cái)政資金用于發(fā)展那些見效快、容易出成績的領(lǐng)域，而社會(huì)管理和公共服務(wù)項(xiàng)目卻得不到應(yīng)有的資金保障。其次，我國實(shí)行的是分稅制，而分稅制的最大問題在于中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一，一些本應(yīng)該由中央財(cái)政支持的建設(shè)卻不可避免的落到了地方政府的身上，這也限制了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。再次，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，是以稅收返還為基礎(chǔ)的，而且主要體現(xiàn)在中央對(duì)省級(jí)政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關(guān)制度幾乎沒有建立起來，縣鄉(xiāng)財(cái)政并沒有因轉(zhuǎn)移支付制度而增加。最后，我國的專項(xiàng)資金使用制度并未對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)做出專項(xiàng)規(guī)定，即使有也因?yàn)檫\(yùn)作不規(guī)范很難完全應(yīng)用到促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展上。這四點(diǎn)制度上的不足，使得目前的地方政府主要依靠賣地、融資等渠道為城鎮(zhèn)化建設(shè)提供資金支持，然而長期依賴土地財(cái)政、融資財(cái)政會(huì)造成房價(jià)過高、忽視經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題與風(fēng)險(xiǎn)，因此財(cái)政體制的深化改革勢在必行。

（二）地方政府回應(yīng)能力不足

地方政府的回應(yīng)能力是指政府機(jī)構(gòu)及其工作人員通過一定的渠道對(duì)社會(huì)公眾的要求和所提出的問題，能及時(shí)感知并作出及時(shí)而負(fù)責(zé)任的反應(yīng)的能力。一般來說，政府的回應(yīng)過程可以分為感知和反應(yīng)兩個(gè)部分。在城鎮(zhèn)化過程中，感知方面的不足主要體現(xiàn)在不感知與不及時(shí)充分感知兩個(gè)方面：一些地方政府將城鎮(zhèn)化視為提升自身政績的手段，完全忽視當(dāng)?shù)貙?shí)際和農(nóng)民的需求，導(dǎo)致諸如“被迫上樓”這樣的事件不斷發(fā)生；地方政府并不能及時(shí)感知并恰當(dāng)處理農(nóng)民反應(yīng)的問題，“強(qiáng)拆現(xiàn)象”的存在就恰如其分的反映了這一點(diǎn)。從反應(yīng)方面來說，主要體現(xiàn)為反應(yīng)能力不充分。有時(shí)即使地方政府對(duì)公眾的意見進(jìn)行了及時(shí)的反饋和處理，但并沒有從根本上對(duì)該地區(qū)那些不恰當(dāng)?shù)某擎?zhèn)化政策進(jìn)行修正調(diào)整，只是維持表面的和諧，達(dá)不到治標(biāo)又治本的效果。最后，從根本上說，地方政府回應(yīng)能力是政府與公眾的一種互動(dòng)過程，這需要良好的溝通渠道作保障，然而目前大多數(shù)地方政府并沒有建立起一種政府與公眾進(jìn)行充分交流溝通的渠道，缺乏這樣的渠道，也是政府回應(yīng)能力不足的一種表現(xiàn)。

（三）地方政府的整合能力不足

地方政府的整合能力是指地方政府在城鎮(zhèn)化過程中對(duì)不同區(qū)域和不同利益進(jìn)行整合的能力。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，地方政府區(qū)域整合能力方面不足的突出表現(xiàn)為：首先，區(qū)域內(nèi)重復(fù)建設(shè)和不合理規(guī)劃問題嚴(yán)重。在我國城鎮(zhèn)化過程中，因重復(fù)建設(shè)和不合理規(guī)劃造成的資源浪費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮，城鎮(zhèn)化在“建—拆—建”中惡性循環(huán)，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。其次，區(qū)域內(nèi)資源共享程度低，各區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢資源不能充分整合，存在嚴(yán)重的區(qū)域分化現(xiàn)象。從利益整合方面來看，城鎮(zhèn)化過程中，呈現(xiàn)出利益主體多元化，利益格局分散化的復(fù)雜局面，而地方政府在處理多元利益訴求時(shí)表現(xiàn)得并不完美。以拆遷為例，中央政府、地方政府、村集體、農(nóng)民、征用地主體構(gòu)成了復(fù)雜利益格局，部分地區(qū)由于沒有協(xié)調(diào)好拆遷主體之間的利益關(guān)系，導(dǎo)致拆遷矛盾激化，影響了城鎮(zhèn)化的有序進(jìn)行。

（四）地方政府公共服務(wù)的供需失衡

地方政府的公共服務(wù)能力是指地方政府為公眾提供有保障的公共產(chǎn)品和有效的公共服務(wù)的能力，包括物質(zhì)的和非物質(zhì)的兩個(gè)方面；物質(zhì)的公共服務(wù)主要包括城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如水、電、氣、道路、交通、通訊等，非物質(zhì)的包括安全、衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育等等。在目前的城鎮(zhèn)化過程中，地方政府的公共服務(wù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民的需求。首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與新城建設(shè)不配套。在城鎮(zhèn)化過程中大量的新建住宅樓拔地而起，出現(xiàn)一座座嶄新的城市，然而這些新建的城鎮(zhèn)卻少有人居住，水、電、通訊、醫(yī)療、教育等基礎(chǔ)設(shè)施也未及時(shí)建完，出現(xiàn)諸多的“鬼城”。其次，城鎮(zhèn)化過程中的“城市病”現(xiàn)象嚴(yán)重。人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境惡化、住房緊張、就業(yè)困難等問題長期得不到有效解決，這既損壞了城鎮(zhèn)的整體形象、制約了城鎮(zhèn)的發(fā)展又浪費(fèi)了人們的時(shí)間、情感并引發(fā)市民身心疾病等。

三、城鎮(zhèn)化過程中地方政府治理能力困境歸因

（一）地方政府扭曲的政績觀

政績觀，是領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)如何履行職責(zé)、追求何種政績的根本認(rèn)識(shí)和態(tài)度，它對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部如何從政、如何施政具有十分重要的導(dǎo)向作用，是領(lǐng)導(dǎo)干部人生觀、價(jià)值觀和世界觀的重要體現(xiàn)。公共選擇理論認(rèn)為人是追求自身利益最大化的個(gè)體，具有“經(jīng)濟(jì)人”的特性。公務(wù)員群體作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，其政績觀的形成是在當(dāng)前激勵(lì)機(jī)制刺激下自主選擇的結(jié)果，與現(xiàn)行的公務(wù)員考核機(jī)制有著密切聯(lián)系。當(dāng)前公務(wù)員考核機(jī)制普遍存在考核主體單一化（主要是自上而下）、重結(jié)果不重過程、考核內(nèi)容不健全、考核指標(biāo)不科學(xué)、以及唯GDP主義等問題。在這一考核制度之下，一些地方政府出于政績的考慮，提出規(guī)模過大的發(fā)展目標(biāo)和城鎮(zhèn)規(guī)劃框架，大量建設(shè)高樓大廈，把農(nóng)牧民簡單地轉(zhuǎn)移出來，為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，盲目攀比和跟風(fēng)冒進(jìn)，把城鎮(zhèn)化視為追求政績的手段，而不是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、提高人民生活水平的舉措。

（二）地方政府的權(quán)責(zé)能不統(tǒng)一，財(cái)政資源匱乏

政府權(quán)責(zé)配置是特定政治體制和行政管理模式下政府所擁有的權(quán)力和責(zé)任在不同層級(jí)和不同部門中分配所形成的關(guān)系。權(quán)責(zé)的統(tǒng)一是政府高效履行自身職能的基礎(chǔ)，有權(quán)無責(zé)或有責(zé)無權(quán)都會(huì)影響政府履行職能的效率。而不同層級(jí)政府間的權(quán)責(zé)能否被有效履行，最為關(guān)鍵的是每一級(jí)政府被要求的事權(quán)應(yīng)有相應(yīng)的財(cái)政保障機(jī)制，即實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)能的相統(tǒng)一。但實(shí)際上，地方政府的支出責(zé)任與其財(cái)權(quán)并不完全一致，更多地是依靠事后的匹配機(jī)制，即轉(zhuǎn)移支付制度。具體到城鎮(zhèn)化上，地方政府是城鎮(zhèn)化的主要推動(dòng)者，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展負(fù)有最主要的責(zé)任，然而地方政府的財(cái)權(quán)卻極其有限，正是這種權(quán)責(zé)能的不統(tǒng)一導(dǎo)致了地方政府的財(cái)政能力不足。

（三）城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不完善，政策執(zhí)行監(jiān)督缺位

在城鎮(zhèn)化過程中，體制機(jī)制的不完善及政策執(zhí)行的監(jiān)督缺位主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，中央提出了一系列推進(jìn)城鎮(zhèn)化的政策方針，但是與這些政策方針相配套的具有具體指導(dǎo)意義的實(shí)施機(jī)制和政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制還沒有形成。第二，一些地方隨意調(diào)整規(guī)劃，在政策實(shí)施中更是各自為政、相互脫節(jié)、大大偏離了中央有關(guān)城鎮(zhèn)化的方針政策。第三，缺乏專門的政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)地方政府那些偏離和違背城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的政策和行為無法進(jìn)行及時(shí)監(jiān)督和糾正。第四，現(xiàn)行的土地管理制度、就業(yè)制度、社會(huì)保障制度、戶籍管理制度、財(cái)稅金融制度、行政管理制度等方面的改革滯后于城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，這在一定程度上固化了城鄉(xiāng)失衡利益格局，制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。最后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策和社會(huì)管理政策不協(xié)調(diào)，也制約了公共資源在城鄉(xiāng)之間的優(yōu)化配置和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。

（四）城鎮(zhèn)化過程中社會(huì)多元主體參與不足

治理就是管理網(wǎng)絡(luò)。治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體的共同治理，多元治理主體之間形成錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)體系，并通過這種網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)進(jìn)行治理。但是在城鎮(zhèn)化過程中，政府發(fā)揮了主導(dǎo)作用，其他主體（如個(gè)人、市場企業(yè)組織、公民組織、非政府組織等）參與城鎮(zhèn)化的能力不強(qiáng)、渠道不暢、行動(dòng)不足。首先，從參與能力方面來說，新型城鎮(zhèn)化具有極高的專業(yè)性要求，而公民個(gè)人、市場企業(yè)組織、公民組織等非政府治理主體往往缺乏城鎮(zhèn)化方面的專業(yè)知識(shí)，很難提出建設(shè)性的意見與建議。其次，從參與渠道來看，政府發(fā)揮了主導(dǎo)性的作用，并未為其他非政府治理主體參與城鎮(zhèn)化建設(shè)提供有效的參與途徑。最后，從參與行動(dòng)方面來說，在城鎮(zhèn)化過程中，公民個(gè)人、市場企業(yè)組織、公民組織等其他非政府治理主體少有的一些參與也僅僅停留在意見征集階段，對(duì)城鎮(zhèn)化的實(shí)施過程、規(guī)劃完成情況、結(jié)果的反饋調(diào)整都缺少應(yīng)有的參與和監(jiān)督。

四、城鎮(zhèn)化過程中提升地方政府治理能力的路徑選擇

（一）理念確定：正確的發(fā)展理念和合理化考核標(biāo)準(zhǔn)的引入

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。地方政府及各有關(guān)部門要樹立正確的城鎮(zhèn)化發(fā)展理念和政績觀。在發(fā)展理念方面，要引導(dǎo)各級(jí)政府堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局，增強(qiáng)城市綜合承載能力。其次，要引導(dǎo)地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績觀，完善政府官員的績效考評(píng)制度，促進(jìn)地方政府有關(guān)城鎮(zhèn)化職責(zé)的有效履行。對(duì)于地方政府官員的考核，GDP增長已不再是政績考核的主要指標(biāo)，應(yīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展上來，這才有利于新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。

（二）權(quán)責(zé)能統(tǒng)一：以責(zé)定權(quán)，改革地方財(cái)政體制及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

充分發(fā)揮地方政府在城鎮(zhèn)化過程中的作用，就必須賦予地方政府與城鎮(zhèn)化發(fā)展責(zé)任相當(dāng)?shù)臋?quán)力與財(cái)政能力，改革地方財(cái)稅管理體制，壯大縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力，為城鎮(zhèn)化提供財(cái)力保證，以責(zé)定權(quán)，改革地方財(cái)政體制及中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。在2013年12月召開的首次中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上提出要建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制，要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。在完善法律法規(guī)和健全地方政府性債務(wù)管理制度基礎(chǔ)上，建立健全地方債券發(fā)行管理制度。此外，我們認(rèn)為加強(qiáng)城鎮(zhèn)化專項(xiàng)資金的撥付及專項(xiàng)使用制度建設(shè)，也是城鎮(zhèn)化過程中加強(qiáng)地方政府財(cái)政能力的一種有效措施。

（三）體制機(jī)制保障：完善城鎮(zhèn)化的制度設(shè)計(jì)與安排

為了有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化，必須進(jìn)一步大膽探索，破除體制機(jī)制上的障礙，營造有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。異地高考、將農(nóng)民工納入保障房保障范圍，這些都反映了政府為推進(jìn)城鎮(zhèn)化在完善制度設(shè)計(jì)方面的決心和努力。首先，改革現(xiàn)有的戶籍制度，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布；創(chuàng)新土地管理制度，滿足城鎮(zhèn)化用地需求；建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，充分保障新市民的住房需求等等，為城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展提供制度保障。其次，中央及有關(guān)各部門為了保證城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃的實(shí)施，要出臺(tái)相關(guān)的配套政策，編制相配套的具體規(guī)劃，使各級(jí)地方政府有章可循。第三，設(shè)立專門的城鎮(zhèn)化政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)構(gòu)，及時(shí)對(duì)城鎮(zhèn)化過程中扭曲相關(guān)政策的行為予以監(jiān)督和糾正。第四，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策與社會(huì)發(fā)展政策之間的關(guān)系，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，保證社會(huì)的和諧發(fā)展，促進(jìn)資源與生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)。

（四）動(dòng)員機(jī)制：創(chuàng)新多元參與，形成多元協(xié)同合作網(wǎng)絡(luò)

城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)，不僅需要政府加強(qiáng)自身建設(shè)，更需要政府加強(qiáng)與多元主體的溝通與合作，聽取它們的意見與建議，充分發(fā)揮它們在城鎮(zhèn)化過程中的作用。首先，政府應(yīng)建立并完善有效的溝通渠道，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)公民以多種方式參與城鎮(zhèn)化決策，縮短政府與公眾的距離，在公共決策中實(shí)現(xiàn)政府與公眾的良性互動(dòng)。其次，培育和發(fā)展多元的公共事務(wù)管理和服務(wù)組織。治理是出自政府組織但又不局限于政府的一套進(jìn)入公共政策過程的社會(huì)公共機(jī)構(gòu)和行為者，即治理主體范圍大于政府組織體系。各類非政府組織的充分發(fā)展是有效治理的前提條件，因此培育和發(fā)展多元社會(huì)組織是政府治理創(chuàng)新的一項(xiàng)重要任務(wù)，政府要積極鼓勵(lì)各種社會(huì)組織參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，肯定它們的地位和合法權(quán)益，使它們成為促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量。最后，建立政府與多元治理主體之間的伙伴關(guān)系。在地方治理的過程中，任何行動(dòng)者透過社會(huì)過程的引導(dǎo)作用會(huì)形成一種自組織的網(wǎng)絡(luò)治理。因此在城鎮(zhèn)化過程中，政府與其他社會(huì)組織之間應(yīng)該是平等的合作伙伴關(guān)系而非等級(jí)關(guān)系，政府與其他社會(huì)組織之間應(yīng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢整合，發(fā)揮它們各自在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的優(yōu)勢，最大程度的保證城鎮(zhèn)化的健康有序發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：湯欽樂）