曹云華

近年來(lái)，東盟國(guó)家正在進(jìn)行艱難的政治轉(zhuǎn)型，在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，有些國(guó)家比較順利，有些國(guó)家則出現(xiàn)困難，甚至發(fā)生較大規(guī)模的政治動(dòng)蕩。在今后幾年，東盟國(guó)家的政府可能會(huì)變得比較內(nèi)向，與許多緊迫的國(guó)內(nèi)事務(wù)相比，地區(qū)事務(wù)與國(guó)際事務(wù)將會(huì)被擱置一邊，各國(guó)政府會(huì)把處理國(guó)內(nèi)事務(wù)放到優(yōu)先的位置。

東盟國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型

在東南亞，除文萊之外，東盟所有成員國(guó)都處于政治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，只不過(guò)其程度與方式不同罷了。東盟國(guó)家的政治轉(zhuǎn)型大致可分為如下幾類(lèi)：

第一類(lèi)，順利實(shí)現(xiàn)從監(jiān)管式民主向協(xié)商式民主轉(zhuǎn)型的國(guó)家——新加坡和馬來(lái)西亞。新加坡和馬來(lái)西亞長(zhǎng)期實(shí)行一人一票的普選制度，但在李光耀和馬哈蒂爾執(zhí)政時(shí)期，一人一票制受到很多制約，權(quán)威型的政治領(lǐng)袖扮演了監(jiān)管者的角色，執(zhí)政黨可以通過(guò)《國(guó)內(nèi)安全法》等法律、法令，嚴(yán)格限制反對(duì)黨的自由。最近十多年來(lái)，隨著李光耀、馬哈蒂爾先后退出政壇，新馬兩國(guó)政治發(fā)生了很大變化，政治民主化的步伐正在加快，《國(guó)內(nèi)安全法》等限制反對(duì)黨和人民自由的相關(guān)法律和法令均被廢除，反對(duì)黨有了更大的活動(dòng)空間，人民在選擇政治領(lǐng)導(dǎo)人時(shí)擁有更多的自由裁量權(quán)。

第二類(lèi)，順利實(shí)現(xiàn)從權(quán)威政治向民主政治過(guò)渡的國(guó)家——印尼和柬埔寨。這兩個(gè)國(guó)家現(xiàn)在都實(shí)行一人一票制，每隔五年舉行一次大選，由人民投票選舉國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人。1998年蘇哈托政權(quán)的垮臺(tái)是印尼政治的一個(gè)分水嶺，從此，印尼政治進(jìn)入一個(gè)嶄新的歷史時(shí)期，即民主改革時(shí)期。在民主改革時(shí)期，印尼政壇發(fā)生了翻天覆地的變化，主要表現(xiàn)為如下七個(gè)方面：立法機(jī)構(gòu)改革；解除黨禁；保障公民的各項(xiàng)權(quán)利和自由，包括結(jié)社、組黨、言論、集會(huì)、游行等自由以及享受教育的權(quán)利、工作的權(quán)利等；總統(tǒng)直接選舉；地方自治；加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督與制衡；軍隊(duì)民主化改革。

柬埔寨實(shí)現(xiàn)和平之后，于1993年舉行了第一次大選，接著又先后在1998年和2003年舉行大選，以洪森為首的人民黨在后兩屆大選中均取得多數(shù)席位，洪森連任兩屆總理。盡管西方有人批評(píng)洪森領(lǐng)導(dǎo)下的現(xiàn)政權(quán)缺少民主，仍然是強(qiáng)人政治，但是，必須承認(rèn)，按照西方的標(biāo)準(zhǔn)，民主是有的，只是缺少自由而已。在當(dāng)前階段，柬埔寨需要進(jìn)一步鞏固政治轉(zhuǎn)型的成果，正確處理好民主與自由的關(guān)系，使政治發(fā)展處于可控狀態(tài)，否則就有可能淪為像泰國(guó)那樣的民粹主義和無(wú)政府主義。

第三類(lèi)，正在深入開(kāi)展政治體制改革的社會(huì)主義國(guó)家——越南和老撾。近年來(lái)，越南和老撾正在加快政治體制改革，改革的核心就是與經(jīng)濟(jì)自由化、市場(chǎng)化相適應(yīng)，放松對(duì)權(quán)力的控制，讓各級(jí)人民代表機(jī)構(gòu)對(duì)政府行政權(quán)力有更多的監(jiān)督，允許地方政府有更多的自治權(quán)力等。

第四類(lèi)，正處在艱難過(guò)渡時(shí)期的國(guó)家——緬甸。2010年11月7日，緬甸舉行多黨民主制大選，聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨（簡(jiǎn)稱(chēng)“鞏發(fā)黨”）以絕對(duì)優(yōu)勢(shì)贏得大選，其當(dāng)選議員約占全部當(dāng)選議員的76.4%。2011年2月4日，聯(lián)邦議會(huì)選舉吳登盛為總統(tǒng)。緬甸軍人從政治舞臺(tái)的前臺(tái)退到幕后，但是，軍人在國(guó)家政治生活中的地位與作用仍然是不可忽視的?？v觀緬甸的政治發(fā)展進(jìn)程，軍人、僧侶一直是國(guó)家政治生活中的重要角色，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，緬甸缺乏一個(gè)強(qiáng)大的中產(chǎn)階級(jí)，加上地方民族武裝勢(shì)力等因素，緬甸不可能在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)向政治民主化、現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，這個(gè)過(guò)程應(yīng)該是長(zhǎng)期的、曲折的、充滿(mǎn)變數(shù)的。

第五類(lèi)，政治轉(zhuǎn)型不成功的典型——泰國(guó)和菲律賓。菲律賓自從1986年結(jié)束馬科斯獨(dú)裁統(tǒng)治之后，其政治轉(zhuǎn)型就一直不成功，每隔五年一次的大選，就像是一次又一次的政治鬧劇，是電影明星和富豪們的盛宴，一人一票制成為那些富豪和明星們巧取豪奪的合法性來(lái)源。在泰國(guó)，人們?cè)詾閺?0世紀(jì)90年代中期開(kāi)始淡出政治舞臺(tái)的軍人集團(tuán)會(huì)從此回歸軍營(yíng)，泰國(guó)將正式進(jìn)入政治民主化的時(shí)代。然而，泰國(guó)的民主轉(zhuǎn)型卻一波三折，其政局一次又一次陷入危險(xiǎn)的邊緣，造成這種局面的原因，除了失去權(quán)力的軍人集團(tuán)不甘心退出政治舞臺(tái)而推波助瀾之外，更深刻的根源在于泰國(guó)中產(chǎn)階級(jí)的幼稚和政治上的極度不成熟。民粹主義和無(wú)政府主義把一個(gè)曾經(jīng)是和平、繁榮的泰國(guó)推向?yàn)?zāi)難的深淵。

總的來(lái)看，新加坡和馬來(lái)西亞的政治轉(zhuǎn)型取得了成功，在威權(quán)型政治領(lǐng)袖淡出政治舞臺(tái)之后，協(xié)商式民主應(yīng)運(yùn)而生；印尼和柬埔寨的民主轉(zhuǎn)型也是比較順利的，尤其是像印尼這樣一個(gè)穆斯林占人口多數(shù)的國(guó)家，能夠順利實(shí)行一人一票制的普選，的確是一件很了不起的成就；菲律賓和泰國(guó)的政治轉(zhuǎn)型就不那么順利了，這兩個(gè)國(guó)家的政治民主化進(jìn)程實(shí)質(zhì)上淪為了典型的“富人的民主”，有錢(qián)人、政客、明星利用普選壟斷政治權(quán)力，利用一人一票制為其濫用權(quán)力披上合法的外衣；緬甸的政治改革正在引起全世界的關(guān)注，一些大國(guó)希望緬甸政治體制能夠完全按照西方的一套模式運(yùn)作，而緬甸國(guó)內(nèi)各派政治勢(shì)力卻各有自己的一套“潛規(guī)則”，2015年的大選，實(shí)際上是緬甸各派政治力量的一場(chǎng)博弈，這場(chǎng)博弈的后果如何，還需要拭目以待。

東盟國(guó)家政府權(quán)力

的轉(zhuǎn)移與分散化趨勢(shì)

由于政治轉(zhuǎn)型，東盟國(guó)家的政府權(quán)力正在發(fā)生轉(zhuǎn)移，各國(guó)的政府權(quán)力出現(xiàn)了多元化和分散化的趨勢(shì)，這是政治轉(zhuǎn)型的過(guò)程中出現(xiàn)的利益主體多元化和實(shí)現(xiàn)利益的途徑多邊化所帶來(lái)的必然結(jié)果。上述趨勢(shì)，在不同的國(guó)家有不同的表現(xiàn)形式，處在不同歷史時(shí)期的政治轉(zhuǎn)型國(guó)家的政府權(quán)力分散化的程度也不盡相同。在第一類(lèi)、第二類(lèi)、第三類(lèi)和第四類(lèi)國(guó)家，這種權(quán)力的分散化是有序進(jìn)行的，是在法律的架構(gòu)下進(jìn)行的一種有序的權(quán)力轉(zhuǎn)移，它所產(chǎn)生的后果具有較多的積極意義，中產(chǎn)階級(jí)和人民群眾將擁有更多的權(quán)力；而在第五類(lèi)國(guó)家，權(quán)力的分散化帶來(lái)的后果可能更多是消極的，它可能會(huì)帶來(lái)更多的無(wú)政府狀態(tài)，政治和經(jīng)濟(jì)將會(huì)長(zhǎng)期陷于動(dòng)蕩。東盟國(guó)家政府權(quán)力轉(zhuǎn)移和分散的表現(xiàn)形式主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

其一，權(quán)力從中央向地方的轉(zhuǎn)移。在印尼，蘇哈托政權(quán)垮臺(tái)之后所進(jìn)行的民主改革的一個(gè)重要內(nèi)容就是地方自治，新憲法賦予地方擁有更多的權(quán)力，從省長(zhǎng)到村長(zhǎng)及各級(jí)代議機(jī)構(gòu)均實(shí)行選舉，選舉產(chǎn)生的地方各級(jí)行政長(zhǎng)官，對(duì)選民和同級(jí)代議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。在馬來(lái)西亞，反對(duì)黨——民主聯(lián)盟在2013年大選中雖然沒(méi)有取得聯(lián)邦政府的執(zhí)政權(quán)，但在三個(gè)州卻是多數(shù)黨，由他們執(zhí)掌政權(quán)，這三個(gè)州包括吉蘭丹州、檳州和雪蘭莪州。在緬甸，新政府宣布要進(jìn)行改革，賦予少數(shù)民族地區(qū)更多的自治權(quán)力。在泰國(guó)和菲律賓，兩國(guó)中央政府均承諾要給予桀驁不馴的南部穆斯林地區(qū)更多的自主權(quán)。以上種種表明，東南亞國(guó)家地方政府的權(quán)力和自主性在上升。

其二，權(quán)力從政府機(jī)構(gòu)向非政府組織的轉(zhuǎn)移。近年來(lái)，一些東盟國(guó)家的非政府組織非?；钴S，這些非政府組織與國(guó)外聯(lián)系非常密切，積極參與社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。從20世紀(jì)90年代起，隨著東盟國(guó)家的經(jīng)濟(jì)起飛和國(guó)際化程度的提升，非政府組織在一些東盟國(guó)家迅速發(fā)展，尤其是在馬來(lái)西亞、泰國(guó)、菲律賓和印尼四國(guó)。菲律賓是全球中擁有最多非政府組織數(shù)量的國(guó)家之一，僅次于巴西和印度。在馬來(lái)西亞，單是以基金會(huì)的名義登記的非政府組織就有一千多家。在印尼，自蘇哈托下臺(tái)之后，政府便放松了社會(huì)控制，各種非政府組織像雨后春筍般地涌現(xiàn)出來(lái)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前印尼非政府組織不下一萬(wàn)家。泰國(guó)的經(jīng)濟(jì)起飛比較早，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由氣氛加上王室的支持，使泰國(guó)的非政府組織從20世紀(jì)80年代開(kāi)始便迅速發(fā)展。東盟國(guó)家的非政府組織不僅在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)服務(wù)等領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，而且在推動(dòng)國(guó)家政治社會(huì)改革、提升公民的政治參與、促進(jìn)國(guó)際交往等領(lǐng)域也扮演著非常重要的角色，并發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

其三，行政權(quán)力受到立法和司法權(quán)力的約束與制衡。在權(quán)威統(tǒng)治時(shí)代，如印尼的蘇哈托時(shí)期、菲律賓的馬科斯執(zhí)政時(shí)期、馬來(lái)西亞的馬哈蒂爾執(zhí)政時(shí)期，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，立法和司法機(jī)構(gòu)很難對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行約束和制衡。而在現(xiàn)階段，任何東盟國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)人都沒(méi)有了至高無(wú)上的權(quán)力，也失去了行使絕對(duì)權(quán)力的個(gè)人道德威望和基礎(chǔ)。

其四，統(tǒng)治精英受到公民社會(huì)的挑戰(zhàn)。在新加坡、馬來(lái)西亞、泰國(guó)和菲律賓，由于經(jīng)濟(jì)起飛比較早，加上國(guó)際化程度較高，公民社會(huì)的形成和發(fā)展也相對(duì)比較早、比較成熟。以知識(shí)分子、城市自由職業(yè)者、中產(chǎn)階級(jí)為主體而形成的公民社會(huì)不滿(mǎn)足于原來(lái)那種由政府包攬一切的社會(huì)權(quán)力結(jié)構(gòu)，他們希望更多地參與和擁有更多的權(quán)利。以新加坡為例，這個(gè)國(guó)家原本是一個(gè)政府包辦代替一切，人民習(xí)慣于接受政府所有安排的一個(gè)具有嚴(yán)格紀(jì)律的社會(huì)，但近年來(lái)，這一切都在變化之中。2013年春節(jié)期間，新加坡兩千多民眾舉行和平集會(huì)，以表達(dá)對(duì)政府制定的長(zhǎng)期人口規(guī)劃的不滿(mǎn)。迫于民眾的壓力，新加坡政府最近修改了針對(duì)新移民的政策，在子女入托、升學(xué)、就業(yè)等方面更多地照顧具有新加坡公民身份的做法。

東盟國(guó)家政治轉(zhuǎn)型

對(duì)區(qū)域一體化的影響

東盟國(guó)家政治轉(zhuǎn)型對(duì)區(qū)域一體化的直接影響是權(quán)力的分散化導(dǎo)致一國(guó)政府在制定區(qū)域合作政策時(shí)受到諸多制約，不可能再像當(dāng)年那樣，由幾位權(quán)威領(lǐng)袖坐到一起，達(dá)成共識(shí)就可以拍板達(dá)成協(xié)議，立即付諸實(shí)施。一般而言，權(quán)威政府能夠?yàn)槠鋵?duì)外政策提供有力的支持。在東盟成立之初至20世紀(jì)90年代，東盟主要成員國(guó)幾乎都是清一色的權(quán)威政治體系，一國(guó)政治領(lǐng)袖做出的政治決定是不容置疑的。因此，當(dāng)時(shí)東盟很容易形成決議并得到實(shí)施。以印尼為例，當(dāng)時(shí)蘇哈托建立的國(guó)內(nèi)政權(quán)是一個(gè)高度集權(quán)的個(gè)人專(zhuān)斷的政治體系，這種政治體系在確立外交目標(biāo)和外交政策方面都是極端集權(quán)的，推行對(duì)外政策的過(guò)程也完全是個(gè)人說(shuō)了算。它不需要像民主國(guó)家那樣，每制定一項(xiàng)重大的外交政策都必須經(jīng)過(guò)議會(huì)的漫長(zhǎng)討論，在政府和議會(huì)之間以及各個(gè)利益集團(tuán)之間進(jìn)行沒(méi)完沒(méi)了的討價(jià)還價(jià)。因此，個(gè)人專(zhuān)制的權(quán)威政府有利于其對(duì)外目標(biāo)和政策的制定及順利實(shí)施。從某種程度上來(lái)講，蘇哈托在國(guó)內(nèi)建立的個(gè)人權(quán)威極大地促進(jìn)了其在東盟的權(quán)威和領(lǐng)導(dǎo)地位。

此外，權(quán)威型政府對(duì)外決策在很大程度上還依靠領(lǐng)袖的個(gè)人魅力和外交才能，而在權(quán)力分散的民主時(shí)代，個(gè)人魅力和外交才能不再是外交決策的決定性因素，而主要靠利益的權(quán)衡和各派政治力量的妥協(xié)。印尼蘇哈托個(gè)人的魅力和外交才能得到了充分發(fā)揮。與其前任蘇加諾一樣，蘇哈托也喜歡在國(guó)際事務(wù)中發(fā)揮作用，東盟正好為其提供了一個(gè)很好的論壇。在東盟，蘇哈托與各成員國(guó)老一代領(lǐng)導(dǎo)人建立了非常密切的個(gè)人關(guān)系，正是這種關(guān)系，使蘇哈托在主導(dǎo)東盟事務(wù)的過(guò)程中如魚(yú)得水。例如，蘇哈托與新加坡前總理李光耀的關(guān)系就非同一般，與后來(lái)?yè)?dān)任總理的吳作棟也有著緊密的個(gè)人關(guān)系。

現(xiàn)在的情況則完全不同，政府在做出任何重大決定包括制定地區(qū)政策之前，必須考慮到國(guó)內(nèi)的情況，包括議會(huì)各派政治力量的平衡、各利益集團(tuán)的利益考量、各級(jí)地方政府的意見(jiàn)、非政府組織是否接受等等。以印尼為例，2011年2月21—22日，在西爪哇茂物總統(tǒng)行宮舉行以加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主題的政府工作會(huì)議，蘇西洛總統(tǒng)在會(huì)議上指出，目前亟待克服嚴(yán)重阻礙印尼經(jīng)濟(jì)建設(shè)的五大弊?。旱谝?，中央政府官僚，如果不是遲緩行動(dòng)，就是步伐不協(xié)調(diào)地執(zhí)行建設(shè)計(jì)劃，經(jīng)常出現(xiàn)內(nèi)閣會(huì)議做出的決議，部長(zhǎng)級(jí)官員卻遲遲不下達(dá)，因?yàn)椴块L(zhǎng)下面的一級(jí)官員采取反對(duì)決議的態(tài)度；第二，地方政府經(jīng)常阻撓中央決策，對(duì)中央政府持不合作態(tài)度，許多市、縣擬定的良好建設(shè)計(jì)劃，因受到市長(zhǎng)或縣長(zhǎng)的阻撓而無(wú)法完成；第三，雖然政府已答應(yīng)提供優(yōu)越條件，但投資商不守信用，經(jīng)常毀約，造成建設(shè)計(jì)劃落空，損及人民利益；第四，政府相關(guān)部門(mén)因循守舊，墨守成規(guī)，雖然有關(guān)官員早已知道哪些法規(guī)成為建設(shè)計(jì)劃的障礙，更有甚者，相關(guān)官員其實(shí)有能力修正有問(wèn)題的法規(guī)，卻不加以改善；第五，不健康的政治利益的干擾。不論中央或地方，都存在某些狹隘的利益集團(tuán)，為了小集團(tuán)的利益而千方百計(jì)干擾政府的建設(shè)計(jì)劃。[1] 蘇西洛指出印尼政府在運(yùn)作過(guò)程存在的上述弊端，在東盟各國(guó)政府中普遍存在，只是程度不同，表現(xiàn)形式不同罷了。

總之，東盟國(guó)家政府權(quán)力的分散化，實(shí)際上是國(guó)內(nèi)利益主體的多元化和實(shí)現(xiàn)利益的途徑多邊化導(dǎo)致的結(jié)果。它所造成的直接后果，就是一國(guó)政府在做出重大決策時(shí)必須有較長(zhǎng)時(shí)間與方方面面進(jìn)行周旋和討價(jià)還價(jià)才能達(dá)成共識(shí)。由于國(guó)內(nèi)各種力量相互制約、掣肘、甚至相互抵消，東盟國(guó)家政府在今后的對(duì)外政策決策中會(huì)變得比較遲疑不決，會(huì)變得比較內(nèi)向，會(huì)屈服于國(guó)內(nèi)一些利益集團(tuán)的壓力，會(huì)優(yōu)先考慮國(guó)內(nèi)的需要。東盟兩次將實(shí)現(xiàn)東盟共同體的時(shí)間往前推，決心要在2015年建成東盟共同體?，F(xiàn)在看來(lái)，這個(gè)目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的，關(guān)鍵是這個(gè)共同體的標(biāo)準(zhǔn)是什么，如果只是原來(lái)意義上“東盟方式”的結(jié)合，那么，時(shí)間并不是問(wèn)題。歸根到底，東盟區(qū)域一體化的進(jìn)程，在很大程度上取決于東盟成員國(guó)國(guó)內(nèi)政治與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，取決于東盟成員國(guó)內(nèi)各種政治勢(shì)力的平衡和各大利益集團(tuán)的利益博弈。

（作者系暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院

院長(zhǎng)，教授，當(dāng)代世界研究中心特約研究員）

（責(zé)任編輯：張凱）

[1] [印尼]《時(shí)代》網(wǎng)茂物訊. 總統(tǒng)召開(kāi)加快經(jīng)濟(jì)建設(shè)政府工作會(huì)議，指出亟待克服的五大阻礙建設(shè)弊病. 香港印尼研究學(xué)社提供.