陳臻　周章貴

破解環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避困局，需要運(yùn)用法治思維引入公眾參與機(jī)制，協(xié)調(diào)項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營各階段利益分歧，推動環(huán)境能源項(xiàng)目的理性開發(fā)。

2014年5月10日，杭州余杭垃圾發(fā)電項(xiàng)目因引發(fā)群體性事件而暫停，盡管之前政府方面已通過媒體向公眾傳播科學(xué)信息，又邀請專家釋疑，仍然不能完全獲得公眾的理解與支持，鄰避事件再次成為社會關(guān)注焦點(diǎn)。

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，綠色能源新區(qū)將成為各地規(guī)劃布局和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，涉及輸電線路架設(shè)、垃圾發(fā)電和其他分布式環(huán)境能源項(xiàng)目增加，這些項(xiàng)目均有可能面臨鄰避危機(jī)。

根本在于協(xié)調(diào)利益

社會沖突理論認(rèn)為，任何沖突的產(chǎn)生都起源于存在感知到的利益分歧。因而解決環(huán)境能源項(xiàng)目產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的根本，是如何調(diào)和利益分歧。而法律的根本目的就在于確認(rèn)和協(xié)調(diào)各種利益。良法能夠正確劃定引起矛盾和沖突的各種利益的合理界限，明確其范圍和在社會中的位置，從而確定對其是否保護(hù)、保護(hù)的范圍和順序，進(jìn)而促進(jìn)或限制某種利益，協(xié)調(diào)各種利益之間的關(guān)系從而達(dá)到防止和減少矛盾與沖突，促進(jìn)社會進(jìn)步和發(fā)展。

環(huán)境能源項(xiàng)目需要直接面對的問題就是項(xiàng)目上馬、建設(shè)、乃至以后運(yùn)營后對所在地附近的社區(qū)、民眾和其他利益相關(guān)者有多少好處。如果項(xiàng)目周邊地區(qū)的民眾不能從項(xiàng)目獲得利益實(shí)惠，哪怕是較少利益的損失，都將引發(fā)強(qiáng)烈的反對情緒。

對周邊社區(qū)和民眾轉(zhuǎn)移項(xiàng)目的部分利益或進(jìn)行貨幣補(bǔ)償是發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)的主要途徑。以丹麥哥本哈根的NARA/Noveren垃圾焚燒發(fā)電廠為例，焚燒廠副產(chǎn)的暖氣和冷氣在冬天和夏天免費(fèi)供給當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)，而其他發(fā)達(dá)國家在解決環(huán)境能源項(xiàng)目民眾沖突過程中多是以減少能源使用費(fèi)而得到周圍社區(qū)的支持，以達(dá)到在一定的利益格局和體系下的相對平衡。通過法律的權(quán)威來協(xié)調(diào)各方面沖突因素，使相關(guān)方利益在共存和相容的基礎(chǔ)上達(dá)到合理的優(yōu)化狀態(tài)，是環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)解決的基礎(chǔ)。

保障公眾有效參與

環(huán)境能源項(xiàng)目的鄰避效應(yīng)并非中國獨(dú)有，西方發(fā)達(dá)國家也長期面臨。美國、德國、日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)也曾遭遇因存在公眾沖突而擱置垃圾發(fā)電、核電項(xiàng)目的現(xiàn)象。鄰避運(yùn)動在阻止項(xiàng)目進(jìn)程的同時，對提高公民環(huán)境意識、推動社會民主建設(shè)具有積極意義。

發(fā)達(dá)國家正是在經(jīng)歷多次鄰避事件中推動環(huán)境知識的宣傳和教育，建立起政府與民眾互信關(guān)系。法治化可以通過其制度化、規(guī)范化、程序化予以闡釋，政府公信力的構(gòu)建與政府職能轉(zhuǎn)變統(tǒng)一起來就必然會形成長效機(jī)制。因此，解決環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避危機(jī)需要在法治理念下，建立和完善公眾參與的制度逐步形成長效機(jī)制。

美國各級城市政府均建立了一整套公眾參與決策的機(jī)制，調(diào)動利益相關(guān)者全過程參與城市管理，既有重大決策的公眾參與，也有針對具體項(xiàng)目的公眾參與；其中，紐約市的城市利用審批程式具有很典型的實(shí)踐參考價(jià)值。

首先，官方、公共機(jī)構(gòu)、個人團(tuán)體都可以對城市更新改造、投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出申請，各利益相關(guān)者可以共同參與發(fā)現(xiàn)城市的問題。如果提出的申請項(xiàng)目遭到社區(qū)團(tuán)體、居民以及政府反對，項(xiàng)目就通不過ULURP。其次，如果規(guī)劃委員會通過申請資格，則啟動ULURP程式，項(xiàng)目嚴(yán)格受到時間、法律和涉及范圍的限制。社區(qū)董事會將雇傭規(guī)劃公司對項(xiàng)目進(jìn)行分析和審核，所在區(qū)行政負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目提出建議，但該社區(qū)董事會和負(fù)責(zé)人提出的建議只作為參考，而不具有行政命令功能。城市規(guī)劃委員會審核所有材料，決定項(xiàng)目的可行性，如果規(guī)劃委員會投反對票則項(xiàng)目不通過，反之，市政委員會還要繼續(xù)進(jìn)行50天的終審，最后確定項(xiàng)目的可行與否。這個期間都要召開公眾聽證會進(jìn)行投票，必須是社會各界共同參與的結(jié)果。ULURP程式有助于充分表達(dá)社區(qū)的立場，減少對鄰里和居民利益的損害，增加城市建設(shè)項(xiàng)目的公正和有效性。

通過城市設(shè)施選址標(biāo)準(zhǔn)和ULURP程式的制定和實(shí)施，紐約市在20世紀(jì)90年代率先在美國告別了“鄰避時代”，順利地推進(jìn)了必要的項(xiàng)目設(shè)施建設(shè)。在當(dāng)前環(huán)境能源項(xiàng)目鄰避事件高發(fā)時期，需要研究建立環(huán)境能源項(xiàng)目建設(shè)，公眾參與的方式、規(guī)則、流程，通過制度的建立來保障公眾對于項(xiàng)目決策的參與程度。

推動全過程化參與

由于公眾的末端參與并不能及時制止項(xiàng)目危害的發(fā)生和利益分歧的有效協(xié)調(diào)，因此被動公眾參與方式，如形式性聽證及規(guī)劃后的掛墻展示無法滿足公眾的需求，未來環(huán)境能源項(xiàng)目的順利開展需要從規(guī)劃、施工、維護(hù)、監(jiān)督整個過程引導(dǎo)公眾參與。理論上，公眾在項(xiàng)目活動中參與越早，政府就越能引導(dǎo)公眾理性思考配合相關(guān)項(xiàng)目活動，因此規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段的公眾參與尤為重要。

2003年韓國首爾清溪川綜合整治工程的順利實(shí)施即得益于公眾全過程的廣泛參與。在項(xiàng)目施工之前，首爾市政府就通過報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等方式對市民廣泛宣傳河道綜合整治的意義和必要性，向市民通報(bào)市政府在工程建設(shè)中采取的解決交通、環(huán)境、市容等一系列問題的措施；在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由專家和普通市民組成的一個專門委員會負(fù)責(zé)對項(xiàng)目進(jìn)行政策說明、收集和反饋公眾意見、召開聽證會并提供咨詢服務(wù)。在征集文化墻建設(shè)意見的過程中，廣泛吸引國內(nèi)外各界人士的參與。這些做法不僅能夠使市民更加了解工程，更重要的是能夠理解并支持工程的建設(shè)。

提高公眾自我教育能力

法律意識的自我培養(yǎng)成為法治觀念的先導(dǎo)和基礎(chǔ)，在公眾參與的過程中要實(shí)現(xiàn)政府負(fù)責(zé)制定章法，公民進(jìn)行自我服務(wù)、自我教育的良性互動。通過開展公眾參與活動，切實(shí)提高公眾自我教育能力，搭建群眾性自我教育平臺，公眾通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、雜志、電視等媒介進(jìn)行學(xué)習(xí)，提升文化素質(zhì)。

環(huán)境能源項(xiàng)目往往涉及新技術(shù)和新工藝，專業(yè)知識較復(fù)雜，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)組織專家加強(qiáng)對公眾參與相關(guān)技能的傳授和培訓(xùn)，努力培養(yǎng)公眾的社會參與能力。項(xiàng)目所在地政府要向公眾傳授公共政策制定過程的相關(guān)知識，提高公眾參與公共服務(wù)的技能，增強(qiáng)公眾參與的有效性。

當(dāng)前，全國已在民政部門注冊登記的社會組織達(dá)50多萬個，比如綠色浙江。各類社會組織應(yīng)把公民組織起來，在互助服務(wù)中提高公眾自我解決社會問題的能力，實(shí)現(xiàn)公眾之間的相互了解、合作、認(rèn)同，統(tǒng)籌各個區(qū)域各個層次群體的多維需求，關(guān)注特殊群體和區(qū)域，促進(jìn)公眾自我成長和提高整體素質(zhì)。