◎ 科技部政策法規(guī)司副調(diào)研員 史 昱

建立和完善國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系

◎ 科技部政策法規(guī)司副調(diào)研員 史 昱

工業(yè)和信息部在《完善產(chǎn)業(yè)政策體系及功能》中指出，“產(chǎn)業(yè)政策是國家為促進經(jīng)濟和社會發(fā)展，由政府對產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的資源配置過程，進行科學(xué)、必要、適度、適時引導(dǎo)和調(diào)控的經(jīng)濟政策”，同時指出，“十一五”期間，我國“形成了以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心，產(chǎn)業(yè)組織政策、布局政策和技術(shù)政策協(xié)同發(fā)揮作用的政策體系，進一步增強了政策的系統(tǒng)性［1］”。國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（以下簡稱“高新區(qū)”）是我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化的基地，是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的重要載體。本文嘗試從建立和完善國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系的視角，提出一些建議。

一、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策是指“政府按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的發(fā)展規(guī)律和一定時期內(nèi)各產(chǎn)業(yè)的變化趨勢，通過確定產(chǎn)業(yè)的構(gòu)成比例、相互關(guān)系和產(chǎn)業(yè)發(fā)展序列，為實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)化和高度化，從而帶動社會經(jīng)濟增長的產(chǎn)業(yè)政策”［2］。

國家高新區(qū)的設(shè)立始于上世紀80年代。在世界新技術(shù)革命和中國經(jīng)濟與科技體制改革的背景下，原國家科委和中國科學(xué)院等先后向中央提出了在高等院校和科研院所高度智力密集區(qū)建立開發(fā)區(qū)的建議。隨著北京中關(guān)村電子一條街的興起和一批科技人員下海創(chuàng)業(yè)，1988年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了第一個國家高新區(qū)——“北京新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)試驗區(qū)”，隨后，確定把推動國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的建設(shè)作為國家“火炬計劃”的重要內(nèi)容?？梢姡腋咝聟^(qū)的決策是為了將智力密集區(qū)的優(yōu)勢更好地發(fā)揮出來，促進經(jīng)濟的發(fā)展，適應(yīng)知識經(jīng)濟時代的發(fā)展要求，而高新區(qū)設(shè)立的宗旨直接體現(xiàn)在其名稱內(nèi)，即致力于發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。因此，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策核心，也是確定發(fā)展的戰(zhàn)略主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。

目前還沒有關(guān)于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的明確定義和界定標(biāo)準(zhǔn)，不過，通?？梢哉J為國家高新區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)相當(dāng)于高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的總稱。其中，國際上對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的劃分大多以研究開發(fā)強度為指標(biāo)，采用經(jīng)合組織 OECD 的四分類法，即將航空航天制造業(yè)、計算機與辦公設(shè)備制造業(yè)、電子與通訊設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)藥品制造業(yè)等確定為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。我國則是將產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集度和復(fù)雜度作為衡量標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù) 2006 年國家統(tǒng)計局的《高技術(shù)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計分類目錄》，我國高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的范圍包括核燃料加工、信息化學(xué)品制造、醫(yī)藥制造業(yè)、航空航天器制造、電子及通信設(shè)備制造業(yè)、電子計算機及辦公設(shè)備制造業(yè)、醫(yī)療設(shè)備及儀器儀表制造業(yè)、公共軟件服務(wù)共8個行業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)由于是新的業(yè)態(tài)，隨著技術(shù)成果的開發(fā)應(yīng)用而逐漸發(fā)展，無法設(shè)定統(tǒng)一的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。目前，新興產(chǎn)業(yè)一個典型的代表是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

據(jù)統(tǒng)計，國家高新區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)品的工業(yè)總產(chǎn)值由 1996 年的1464 億元增長到 2011 年的 79323億元，增長超過 54倍，年均增長率 平 均 31.3%。 其 中，2011 年，電子信息領(lǐng)域產(chǎn)品工業(yè)總產(chǎn)值占所有產(chǎn)品工業(yè)總產(chǎn)值的 23.6%，主導(dǎo)優(yōu)勢明顯［3］。

高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策設(shè)計的原則，要把握好兩個層次的結(jié)構(gòu)關(guān)系：一是要處理好高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，在土地規(guī)劃與利用、科技教育資源配置、資金籌集與利用等方面做好計劃安排，力爭在實現(xiàn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)特色突出，并與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展良好互動的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級。二是要處理好高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部細分行業(yè)的結(jié)構(gòu)關(guān)系，結(jié)合地區(qū)特點，確定高新區(qū)發(fā)展的重點行業(yè)，圍繞重點行業(yè)招商引資、打造主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)價值鏈和技術(shù)創(chuàng)新鏈、營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境。同時，采取措施推動產(chǎn)業(yè)升級和融合，保護新興細分行業(yè)，促進新產(chǎn)品、服務(wù)和商業(yè)模式萌芽，并成長為新興行業(yè)。

二、產(chǎn)業(yè)組織政策

自馬歇爾在與其夫人合著的《產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學(xué)》中第一次把產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)定義為產(chǎn)業(yè)組織，并隨之提出組織是第四生產(chǎn)要素后，產(chǎn)業(yè)組織理論不斷發(fā)展。不論是以哈佛學(xué)派和芝加哥學(xué)派為代表的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)組織理論，還是以交易成本理論、可競爭市場理論和博弈論為代表的新產(chǎn)業(yè)組織理論，都沒有否定政府在促進產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展方面的作用，只是提出了不同的公共政策重點方向、作用范圍和作用方式。

科技部火炬高技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)中心和北京市長城企業(yè)戰(zhàn)略研究所課題組在研究高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新時提出，產(chǎn)業(yè)組織是“承擔(dān)產(chǎn)業(yè)要素配置功能的實現(xiàn)載體，是保障產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的各種內(nèi)在功能實現(xiàn)的載體”，認為影響產(chǎn)業(yè)組織因素不僅包括產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)之間的關(guān)系，還包括與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營相關(guān)的其他主體及其與企業(yè)間的關(guān)系，包括政府在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)主體不應(yīng)只被當(dāng)作產(chǎn)業(yè)組織理論分析的外生變量，“以企業(yè)為主體、包括政府在內(nèi)的各產(chǎn)業(yè)主體之間協(xié)作配置資源的機制是影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心”［4］。因此，強調(diào)政府促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點要放在推動產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新上。

國家高新區(qū)經(jīng)過 20年的發(fā)展，在高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域環(huán)境營造方面取得了許多經(jīng)驗，如“小政府大服務(wù)”、“一站式服務(wù)”、“知識產(chǎn)權(quán)戰(zhàn)略示范”、“科技金融平臺”等措施的實施，對促進企業(yè)集中精力謀發(fā)展，規(guī)范企業(yè)之間的合作競爭，推動企業(yè)與資本對接起到了積極作用。高新區(qū)在建設(shè)創(chuàng)新驛站、新型研發(fā)組織、科技中介服務(wù)體系、人才特區(qū)，以及推動中小企業(yè)創(chuàng)新、政府采購新技術(shù)、新產(chǎn)品等方面做了大量工作，促進了產(chǎn)業(yè)組織的優(yōu)化。

從整體上看，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策作為區(qū)域性政策，難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的反壟斷、反不正當(dāng)競爭等產(chǎn)業(yè)組織行為調(diào)整需要，更多的高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織政策體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，如促進中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)學(xué)研合作、企業(yè)兼并與合并、人才引進和培養(yǎng)等。下一步，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織政策的完善需要在推動已有政策落實、加大宣傳培訓(xùn)和評估的基礎(chǔ)上，一方面加強工商、稅務(wù)、知識產(chǎn)權(quán)等領(lǐng)域的服務(wù)和執(zhí)法保護，另一方面，需要更加注重在專業(yè)園建設(shè)、專業(yè)設(shè)施管理、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟建設(shè)等方面，進一步營造大中小企業(yè)、內(nèi)外資企業(yè)公平發(fā)展的環(huán)境，研究制定具體的政策措施并推動實施，積極探索“創(chuàng)業(yè)—孵化—集群”的內(nèi)生增長路徑。

三、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策

一般認為，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策是“政府為促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步而制定的引導(dǎo)或影響產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)政策”，但更廣泛的理解，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策還應(yīng)該包括產(chǎn)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與安全政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)成果轉(zhuǎn)化政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造政策、產(chǎn)業(yè)知識產(chǎn)權(quán)政策等。盡管產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策一直存在，“但至今還沒有一個單一的或集大成的經(jīng)濟理論成為產(chǎn)業(yè)技術(shù)支持的理論依據(jù)”［5］。陳守明等在《技術(shù)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策》中提出，新古典經(jīng)濟學(xué)、動態(tài)比較優(yōu)勢、演進經(jīng)濟學(xué)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)主義都可以作為產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的理論依據(jù)。

不同時期的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策呈現(xiàn)不同的階段特征。國家高新區(qū)在創(chuàng)建的最初10年，以國務(wù)院辦公廳發(fā)布的投資和稅收優(yōu)惠政策為主，扶持高新技術(shù)企業(yè)和科技企業(yè)孵化器發(fā)展，關(guān)注的目標(biāo)以園區(qū)建設(shè)投資、科技創(chuàng)業(yè)和科技成果轉(zhuǎn)化為主。隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和集聚度增加，園區(qū)政策著力于搭建創(chuàng)新服務(wù)平臺、加強研發(fā)、促進科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與成長等推動產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新相關(guān)方面。近5年來，隨著新企業(yè)所得稅法、新科學(xué)技術(shù)進步法等的實施，國家高新區(qū)的一些優(yōu)惠政策陸續(xù)廢止失效，園區(qū)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與經(jīng)營的環(huán)境發(fā)生了很大變化，迫使高新區(qū)管理部門必須將政策著力點從區(qū)域性、產(chǎn)業(yè)性政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)到創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)建上，目前一些高新區(qū)所在地政府已經(jīng)意識到這一趨勢，開始尋找高新區(qū)新的定位。

順應(yīng)全球化和我國政府轉(zhuǎn)變職能的要求，未來高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策必須以建設(shè)區(qū)域技術(shù)創(chuàng)新體系為核心，通過深化改革，推動建立科技、教育、財稅、金融、貿(mào)易與產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟、社會發(fā)展良性互動的政策體系，真正把創(chuàng)新置于經(jīng)濟社會政策的核心，支持中小企業(yè)、行業(yè)龍頭骨干企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群開展技術(shù)創(chuàng)新，促進產(chǎn)學(xué)研合作，鼓勵技術(shù)轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，實現(xiàn)知識、技術(shù)、人才、資本的合理配置和流動，營造與國際接軌的產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)環(huán)境。

四、產(chǎn)業(yè)布局政策

廣義的產(chǎn)業(yè)布局既包括同一產(chǎn)業(yè)在各地區(qū)縱向的配置關(guān)聯(lián)，也包括同一地域空間內(nèi)，各產(chǎn)業(yè)橫向的關(guān)聯(lián)組合。由于橫向的內(nèi)容在前面產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策中已經(jīng)涉及，此處僅以縱向的緯度來定義高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局政策范疇，適用于劉吉發(fā)等主編的《產(chǎn)業(yè)政策學(xué)》對產(chǎn)業(yè)布局政策的描述，即“政府根據(jù)產(chǎn)業(yè)區(qū)位理論以及國民經(jīng)濟與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求，制定和實施的有關(guān)產(chǎn)業(yè)空間分布、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展、旨在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)分布合理化的政策”［6］。

產(chǎn)業(yè)布局隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的不同階段分別呈現(xiàn)增長極布局、點軸布局、網(wǎng)絡(luò)布局、地域產(chǎn)業(yè)綜合體、區(qū)域梯度開發(fā)等不同模式。由于我國是發(fā)展中國家，地域廣闊，各地區(qū)發(fā)展不均衡的特點長期存在，因此在同一時點，在宏觀層面布局模式相對明確的同時，不同的地區(qū)會存在不同的中觀和微觀布局模式。

國務(wù)院對國家高新區(qū)的批準(zhǔn)設(shè)立屬于宏觀層面的布局。改革開放以來，我國的生產(chǎn)力布局和區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)基本上是按點軸開發(fā)的模式逐步展開的，進入 21世紀以后，由點軸開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)開發(fā)，預(yù)計本世紀中葉，將形成網(wǎng)絡(luò)開發(fā)的總體布局格局［7］。與此相 應(yīng)，國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局總體趨勢符合“增長極—點軸—網(wǎng)絡(luò)”的布局規(guī)律，并先于國家總體產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整。1988 年第一個國家高新區(qū)——北京新技術(shù)產(chǎn)業(yè)試驗區(qū)，即現(xiàn)在的中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的設(shè)立，既有試驗的性質(zhì)，也是我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增長極布局的開端。上世紀80 年代末到 90 年代中期，國務(wù)院分先后批準(zhǔn)設(shè)立了 53個國家高新區(qū)，側(cè)重“點”布局，兼顧“軸”布局，重點圍繞環(huán)渤海、長三角和珠三角開發(fā)布局。國家高新區(qū)的點軸布局維持了相對穩(wěn)定的一段時期，確立了以電子信息等行業(yè)為標(biāo)志的現(xiàn)代工業(yè)，促進了我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。根據(jù)統(tǒng)計，國家高新區(qū)的高新技術(shù)產(chǎn)品銷售收入從 1991 年的 40 億元增長到 2011年 的 78640 億 元， 翻 了 1966 倍，年 均 增 長 率 為 53.4%［8］。2010 年后，國務(wù)院再度加大對省級高新區(qū)升級為國家高新區(qū)的審批力度。到2012 年底，國家高新區(qū)的總量達105 家，除西藏以外，遍布全國 30個省、自治區(qū)和直轄市。據(jù)統(tǒng)計，51個國家高新區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集聚度超過 50%，基本形成了涵蓋絕大多數(shù)現(xiàn)代高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)門類的工業(yè)基礎(chǔ)和技術(shù)源頭配置［9］。可以認為，國家高新區(qū)這一輪布局是順應(yīng)知識經(jīng)濟時代創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展和國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)布局的需要進行的部署，國家高新區(qū)的宏觀網(wǎng)絡(luò)布局基本形成。

國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系

從整體上看，國家高新區(qū)布局的梯度模式在東部、中部、西部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面有一定的體現(xiàn)，但趨勢尚不明顯。同時，國家高新區(qū)也存在地域產(chǎn)業(yè)綜合體的模式，如內(nèi)蒙古的包頭稀土高新區(qū)。多年來，國家高新區(qū)的建設(shè)發(fā)展在產(chǎn)業(yè)布局方面主要集中在中觀層面，包括制定區(qū)域性產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)基地規(guī)劃、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃等布局。從產(chǎn)業(yè)布局政策的制定方面考慮，最理想的模式是高新區(qū)建立之初便制定科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，并依據(jù)其建設(shè)。但是，由于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的速度較快，高新區(qū)早期開發(fā)多采用“成熟一片、開發(fā)一片”的滾動開發(fā)模式，以及招商引資存在惡性競爭的情況，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局往往難以一步到位，經(jīng)常伴隨著后期的置換調(diào)整。因此，加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的預(yù)測、研究如何在動態(tài)發(fā)展的情況下，不斷優(yōu)化調(diào)整高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局應(yīng)成為完善國家高新區(qū)產(chǎn)業(yè)布局政策制定的重點。此外，在微觀層面，國家高新區(qū)的布局規(guī)劃水平雖然已經(jīng)有很大提升，但仍需要按照創(chuàng)新系統(tǒng)的理念和產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展規(guī)律細化產(chǎn)業(yè)設(shè)施的配置建設(shè)和運行管理，各種類型企業(yè)、機構(gòu)、人才的設(shè)置和配備，加強科技服務(wù)體系建設(shè)。

以國家高新區(qū)管理者作為政策的制定和實施主體，高新區(qū)產(chǎn)業(yè)政策體系具體的政策著力點、政策工具和政策評估要點如上表所示。

綜上所述，國家高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系應(yīng)是以高新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策為核心，產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策各子體系協(xié)同作用的整體。從我國國家高新區(qū)發(fā)展的實踐對比來看，高新區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策體系建設(shè)已經(jīng)有了較好的基礎(chǔ)，但仍有許多政策空間有待挖掘，亟需加強頂層設(shè)計。同時，一些已有的政策需要系統(tǒng)地評估，按照產(chǎn)業(yè)政策體系的目標(biāo)完善、細化和加強落實。

[1] http://www.bjeit.gov.cn/zwgk/zcwj/zcjd/201202/t20120221_22694.htm

[2]劉吉發(fā)主編，《產(chǎn)業(yè)政策學(xué)》，第 13 頁，經(jīng)濟管理出版社，2004 年 9 月

[3]王勝光、程郁，《國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展報告》第 122-124 頁，中國經(jīng)濟出版社，2013 年 6 月

[4]《中國增長極——高新區(qū)產(chǎn)業(yè)組織創(chuàng)新》，第 42 頁，清華大學(xué)出版社，2007 年 9 月

[5]陳守明、李永、程德理編《技術(shù)發(fā)展中的產(chǎn)業(yè)政策》，第 16 頁，化學(xué)工業(yè)出版社，2010 年 3 月

[6]劉吉發(fā)主編《產(chǎn)業(yè)政策學(xué)》，第 14 頁，經(jīng)濟管理出版社，2004 年 9 月

[7]周叔蓮、魏后凱，《我國區(qū)域經(jīng)濟開發(fā)的中長期戰(zhàn)略》，《上海行政學(xué)院學(xué)報》，2001 年第 1 期

[8] [9] 王勝光、程郁，《國家高新區(qū)創(chuàng)新發(fā)展報告》第 135 頁，中國經(jīng)濟出版社，2013 年 6 月