徐冉++胡佳恒

官員級別的邏輯與誤解

當下中國的官制到底如何劃分？

以《公務員法》為例，法律將中國官員劃分為五個檔，分別是國家級、省部級、廳局級、縣處級、鄉(xiāng)科級。每個檔又分正職與副職，這樣就構成了每個中國官員都能準確進行自我定位與互相識別的秩序感。

嚴格來講，這原本只是政府體系中的一套級別標準，也就是說從中央政府（也即國務院）到各級地方政府的級別體系。但是在黨委、人大、政協(xié)等體系中，級別設置與《公務員法》中的規(guī)定也幾乎一一對應。簡單來說，就是市委書記、市人大常委會主任、市政協(xié)主席，和市長是一個級別。

這里需要再指出一個有關“級別”的普遍常識錯誤。

舉個例子，長久以來，媒體在談到某位省委書記的“級別”時，會說他是“正省部級”，這都是媒體約定俗成的叫法。但綜合多份可供公開查詢的黨內管理規(guī)定文件顯示，對于他的“級別”，按照職務和工作年限，準確說法應是“三級”或“四級”。

這是因為中央公務員主管部門制定的《公務員職務與級別管理規(guī)定》文件規(guī)定：“公務員級別由低至高依次為二十七級至一級”。

是的，級別是按級數來算，其中辦事員的級別最低，可在“二十七級至十九級”間浮動。級別最高的“一級”，對應的領導職務層次是“國家級正職”。當然，實際上，在更早的時候，這套級別基本上是跟工資待遇掛鉤的，你可以理解為是一套待遇級別。

而類似于正部級的形容，是用來描述他的“領導職務層次”——正部級準確的說法，叫“省部級正職”。

《公務員法》中的公務員不僅指的是政府工作人員，也包括各級黨委的公職人員。但其實這種變化2006年《公務員法》正式實施之后才有，之前的情況是，國務院1993年頒布《國家公務員暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》），然后中組部下文要求各級黨委機關，“參照”試行，也即我們熟知的“參公管理”。

后來《公務員法》實施，《暫行條例》隨即廢止，黨政公職人員合稱“公務員”，級數又從十五級細化為二十七級，在領導職務層次的叫法上，也取了最大公約數，具體的名稱被模糊處理，比如“第一級”被稱為“國家級正職”，“四級至二級”是“國家級副職”。

有名無權與實至名歸

以上說到的這些職務，即便是級別最低的副科長，按《公務員法》規(guī)定，也屬于“綜合管理類公務員”，也就是我們常說的“領導干部”。

而接下來要談到的，則是官制系統(tǒng)中的特例。有些官員，級別比科長高，但論權力還沒有科長大，不能叫“領導干部”。

這就是巡視員和調研員。

在《公務員法》的解釋中，這兩個職務是“綜合管理類非領導職務”，只能在廳局級以下設置。簡單理解就是，在機關，只有部委的司局一級，地方的廳局一級可以設置；在地方，只有市一級單位才有資格設立巡視員、副巡視員。

而地方上的縣一級，部委和省廳機關的處一級設調研員、副調研員。其中巡視員的職務層次一般是廳局級正職，相當于市長；調研員則是處級，相當于縣長。需要強調的是，只是“相當于”，并沒有行政實權。

省級以上單位，不設立類似的職務。副省級城市則比較特殊，因為城市本身是副省級，所以有一種說法是，它的政府機關巡視員相當于廳級副職，而副巡視員相當于“副局級正處”。雖然這種說法不盡準確，但總之巡視員絕對不可以是正廳局級以上。關于這一點，《公務員法》中寫得很明白。

說起巡視員、調研員的工作內容，其實很寬泛——巡視（或調研）政府相關職能部門的工作情況，然后向主管部門匯報。當然，因為不是領導職務，也有人說這是個“閑職”，甚至編成小段子說社會上有四大閑：大款的老婆，領導的錢，下崗的職工，調研員。

確實多有偏頗，不過確實也能引起一部分調研員的共鳴。

“閑職”膨脹與收縮的邏輯

既然這樣，那為什么還要設立一套有級別沒實權的職務體系呢？

從技術拆解的角度來看，設立這些有級別沒實權的職務，與我們這套官制系統(tǒng)此前周期性的膨脹收縮，以及趨于老化有關。

事情的起因是這樣的：進入改革開放之后的上世紀80年代，政府希望加速經濟增長，但老干部太多，政府效率起不來，要啟用年輕官員，實現干部年輕化，前提是必須給老干部解決去處。

但文革一代受迫害的老干部們剛剛回到工作崗位，讓他們直接退休顯然不近人情。

巡視員、調研員制度，就是在這種背景下被引入“系統(tǒng)”的——它的作用很明顯，把老干部從“長”變成“員”，保留一定級別的待遇，使他們有序地退出工作崗位。

分流，就是它最初的功能。

后來政府多次進行機構改革，每次都是“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”式的反彈，每當精簡周期來臨之時，就必然涉及到官員的下崗分流問題。

這時，巡視員、調研員這種有級別沒實權的崗位，就開始吸收轉崗官員，起到了蓄水池和降壓閥的新功能。各級單位對巡視員和調研員的人數安排，也不是小數點式的精確計算，而是百分比式的比例掌握。比如一般情況下，市一級機關設置的調研員人數不得超過處級官員總數的1/3。

但是官制系統(tǒng)本身有它自身不斷變化的運行邏輯，這就衍生出了一系列新規(guī)則。

實際情況是，許多巡視員、調研員崗位也成為了年輕干部的“中轉站”——暫時升不上去的時候，被組織轉到這里，既可等待下一次提拔，也能為自己的下屬騰出晉升空間。

另一個被公眾詬病的使用方法，就是為了單純解決臨退休官員的待遇問題，搞突擊提拔。在某些地方，官員“排號”等著用調研員名額退休的情況，也不是沒有，甚至還為此發(fā)生糾紛。

而這些，都不是系統(tǒng)的自帶功能，但確實真切地發(fā)生在系統(tǒng)的運轉過程當中。它就像我們的身體一樣，從中央到地方的官制級別，就像靜脈、動脈、毛細血管這樣等級清晰的血液流通管道，由此，構成復雜的系統(tǒng)。

（摘自《壹讀》）endprint