黨的十八屆三中全會對全面深化改革作出重大部署，確定了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標(biāo)，提出了法治中國的重要任務(wù)，積極回應(yīng)了社會各界對司法公正和法治國家建設(shè)的關(guān)注和期待。在新形勢下，對法治中國的建設(shè)有沒有信心？建設(shè)法治中國亟待解決的問題是什么？法治與改革的關(guān)系如何？維護憲法和法律權(quán)威的關(guān)鍵是什么？……為此，本刊對福建省的一些官員和百姓進行問卷調(diào)查，并對問卷結(jié)果做出分析和評述。

調(diào) 查

此次調(diào)查共發(fā)放調(diào)查問卷500份。其中，對官員發(fā)放260份，收回252份，收回率97.1%；對民眾發(fā)放240份，收回221份，收回率92.1%。調(diào)查主要結(jié)論如下：

對法治中國建設(shè)有信心

但也有擔(dān)心

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)被問及“您對法治中國建設(shè)有沒有信心”時，20.1%的官員和12.6%的民眾表示“很有信心”。與此同時，74.0%的官員和50.3%的民眾在表示有信心時也表達了擔(dān)心。但需要引起重視的是，有30.9%的民眾對法治中國建設(shè)表示“缺乏信心”，反映了法治中國建設(shè)形勢的嚴峻。總體而言，官員的信心程度略高于民眾。如下圖1所示：

法治建設(shè)當(dāng)務(wù)之急：反腐?。?/p>

權(quán)力監(jiān)督？

在被問及“建設(shè)法治中國，當(dāng)前亟待解決的問題是什么”時，官民與民眾的看法不一，43.6%的官員認為是“權(quán)力監(jiān)督問題”，接下來依次為“社會公平問題”和“腐敗問題”，比例分別為37.3%和18.6%。而37.7%的民眾則認為是 “腐敗問題”，接下來才依次是“社會公平問題”和“權(quán)力監(jiān)督問題”，分別占35.4%和21.7%。從表面上看，官民在最關(guān)注的問題上有分歧，但究其實質(zhì)是一樣的，因為腐敗問題的根源正是對權(quán)力的監(jiān)督不力。如左圖2所示：

法治與改革關(guān)系的處理

需要智慧

實行依法治國，是改革開放的必行之舉。在被問及“您認為法治與改革的關(guān)系應(yīng)當(dāng)怎樣”時，大部分官員和民眾都認為“改革就是摸著石頭過河，實踐比規(guī)范更重要”，該回答比例分別占到74.1%和50.3%。而認為應(yīng)當(dāng)“法治先行，法律對經(jīng)濟和社會發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用”的官民比例依次為25.9%和49.7%，從調(diào)查數(shù)據(jù)看，官民仍然總體傾向于改革先行，而法治對于改革的重大意義也是無可否認的，所以對法治與改革關(guān)系的處理還需要有更多的智慧。

如何維護憲法和法律權(quán)威

看法不一

當(dāng)被問及“維護憲法和法律權(quán)威的關(guān)鍵是什么”時，35.3%的官員認為是“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力”，34.8%認為是“培育法治文化，社會要崇尚法治”，25%認為是“加強對憲法和法律實施的監(jiān)督”。相反，大部分民眾則認為是“加強對憲法和法律實施的監(jiān)督”，贊同比例為45.1%，只有28.6%認為是“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力”，21.1%認為是“培育法治文化，社會要崇尚法治”?？梢?，官員更注重自身的法治素養(yǎng)，更注重內(nèi)在提升，而民眾更偏向強制性監(jiān)督，注重外在剛性制約。

何為深化行政體制改革的

當(dāng)務(wù)之急？

法治中國建設(shè)需要有一個高效運行的行政執(zhí)法體制。當(dāng)被問及“您認為深化行政執(zhí)法體制改革的當(dāng)務(wù)之急是什么”時，36.8%和36.3%的官員分別選擇了“完善行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)”和“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范權(quán)力運行”。只有8.8%的官員認為是“加強對行政執(zhí)法人員和執(zhí)法活動的監(jiān)督”。而在民眾中，認為是“加強對行政執(zhí)法人員和執(zhí)法活動的監(jiān)督”的比例最高，為34.8%。22.8%認為是“完善行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)”。官員與民眾對此問題的看法出現(xiàn)較大分歧。普通民眾更傾向于外在的強有力監(jiān)督，而官員則更注重內(nèi)在體制的完善。如下圖所示：

司法權(quán)的行使需更加開放

透明

司法是社會公平正義的最后一道防線。當(dāng)被問及“確保依法獨立公正行使司法權(quán)，最為迫切的是什么”時，絕大部分官員和民眾都認為是“司法機關(guān)去封閉化，擴大司法公開與監(jiān)督”，兩者所占比例分別為58.3%和74.9%?？梢?，在司法權(quán)的行使上，開放與透明，已經(jīng)成為公認的方向。

上述調(diào)查結(jié)果分析表明：改革開放進行到一定階段，建設(shè)法治中國勢在必行，但同時也面臨著復(fù)雜的局面，特別是在關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)，官民之間以及官員內(nèi)部仍存在較多分歧。因此，建設(shè)法治中國，絕不能操之過急，既要加強制度設(shè)計，完善體制，也要注重宣傳，培育法治文化，在全社會形成建設(shè)法治中國的良好氛圍，逐步推進法治建設(shè)有序進行。

張朝麗（福建省婦女干部學(xué)校）

解讀1

實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的新高度：立治有體施治有序

□薛侃（中共福建省委辦公廳）

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會提出的全新理念，蘊含著極為重大而深遠的意義和影響。

當(dāng)前，中國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的巨大變革時代，中國共產(chǎn)黨自身也正努力實現(xiàn)從革命黨向執(zhí)政黨的真正轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)型是實現(xiàn)現(xiàn)代化的必然趨勢，也對國家治理體系和治理能力建設(shè)提出了新的更為迫切的要求。從當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的階段特征來看，經(jīng)過30多年的高速增長，我國已成為世界第二大經(jīng)濟體，但發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出，多年積累的矛盾和問題相互交織，如何平衡穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生等諸多難點問題，如何更好地處理政府與市場之間的關(guān)系，是對政府治理能力和水平的考驗，需要進一步創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式，既保持政策定力，又破解發(fā)展困局，才能順利跨越經(jīng)濟增速換擋期和結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期，成功應(yīng)對中等收入陷阱的挑戰(zhàn)，推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、行穩(wěn)致遠。從社會治理的歷史經(jīng)驗來看，自古以來，中國歷史可以說是一部治亂交替史，亂世多、治世少。政權(quán)更迭、戰(zhàn)亂頻生，使人民飽受其害。這種周期性的社會大動蕩多由缺乏穩(wěn)定有序的國家治理機制而引發(fā)。當(dāng)前，我國正處在社會矛盾凸顯期，社會各階層的利益訴求日益多元，協(xié)調(diào)難度不斷加大。缺乏一套有效的國家治理體系和治理能力，各種社會矛盾和問題將更難化解、積重難返。只有加快推進國家治理體系和能力的現(xiàn)代化，以此作為政權(quán)穩(wěn)固的基礎(chǔ)，才能真正實現(xiàn)國家的長治久安，人民的幸福生活才能得到切實保障。從中國共產(chǎn)黨所處的歷史方位來看，我們黨歷經(jīng)革命、建設(shè)、改革，已經(jīng)從領(lǐng)導(dǎo)人民為奪取全國政權(quán)而奮斗的黨，成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握全國政權(quán)并長期執(zhí)政的黨；已經(jīng)從受到外部封鎖和實行計劃經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨，成為對外開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下領(lǐng)導(dǎo)國家建設(shè)的黨?？匆粋€政黨是不是“執(zhí)政黨”，不僅僅看其是否掌握了國家政權(quán)，而應(yīng)當(dāng)以是否建立并有效運行現(xiàn)代化的國家治理體系作為衡量標(biāo)準。如果說改革開放初期否定“以階級斗爭為綱”，選擇走上發(fā)展市場經(jīng)濟之路，是中國共產(chǎn)黨從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變的先行步驟的話，那么推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，將是完成執(zhí)政黨自身轉(zhuǎn)型的決定性舉措。endprint

還是鄧小平同志深謀遠慮，1980年他在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中指出，“我們進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，是要在經(jīng)濟上趕上發(fā)達的資本主義國家，在政治上創(chuàng)造比資本主義國家的民主更高更切實的民主，并且造就比這些國家更多更優(yōu)秀的人才?！彼€說，“我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視?！编囆∑酵究紤]的不僅是要解決好制約黨和國家事業(yè)發(fā)展的體制機制弊端問題，而且還考慮的是如何更好體現(xiàn)中國特色社會主義制度優(yōu)越性、最終贏得與資本主義國家競爭的問題。

黨的十八屆三中全會依據(jù)鄧小平同志的這一戰(zhàn)略構(gòu)想，第一次明確提出了全面深化改革的總目標(biāo)，并制定了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時間表。這是中國共產(chǎn)黨在社會主義現(xiàn)代化框架下，繼工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化后的又一個“現(xiàn)代化”提法，標(biāo)志著我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)從器物性層面上升到制度性層面，朝著實現(xiàn)“立治有體，施治有序”的目標(biāo)健步邁進。

解讀2

讓正義看得見、摸得著

□游勸榮（湖南省人民檢察院）

正義，其實也不是非常復(fù)雜的東西。從經(jīng)濟學(xué)的角度看，更多的是從分配的意義上使用的。一個人得到了他應(yīng)得到的東西，就是正義，否則就是非正義；一個人沒有得到他不應(yīng)該得到的東西，就是正義，否則就是非正義。當(dāng)一個人沒有得到他應(yīng)當(dāng)?shù)玫降臇|西，或者當(dāng)一個人得到了他不應(yīng)當(dāng)?shù)玫降臇|西，亦即出現(xiàn)了不正義的情形的時候，社會就要出來進行干預(yù)，這種干預(yù)的結(jié)果是讓應(yīng)當(dāng)?shù)玫降娜耸Ф鴱?fù)得，也使不應(yīng)當(dāng)?shù)玫降娜说枚鴱?fù)失，這就是所謂的糾正正義?，F(xiàn)代社會做出這種干預(yù)的重要手段就是司法，也就是將維護公平正義的法律付諸實施，讓這些法律由紙面上的規(guī)定變成社會生活的現(xiàn)實。

司法活動實現(xiàn)糾正正義主要通過兩個途徑和方法：一是通過對權(quán)利主體權(quán)利的保護來實現(xiàn)，保證其分配正義的成果；二是通過對侵權(quán)行為的追究來實現(xiàn)，保證公正的秩序不受損害和顛覆，讓被顛覆的分配正義顛覆回來，受到損害的分配正義得到救濟。這就是司法的基本功能，即通過每一個具體的個案，源源不斷地向社會輸送公平正義，并在此過程中，向社會詮釋法律公平正義的秉性和要求。

習(xí)近平總書記對司法公正有很高的期待，對司法的公平正義有很嚴格的要求，強調(diào)要讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到法律正義。讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到公平正義，有兩個關(guān)鍵問題：一是存在決定意識，首先案件本身必須是公平正義的，就是所謂的鐵案，于事實、法律和程序都周延，與案件相關(guān)的因素都得到了考量，經(jīng)得起法律、時間的考驗，經(jīng)得起社會評判輿論拷問。為此，十八屆三中全會開出了好幾副藥方：包括依法公正獨立行使司法權(quán)，司法隊伍建設(shè)的制度化、規(guī)范化、法律化、執(zhí)法責(zé)任制等等。人們期待這些改革舉措能夠逐漸落實，并為司法公正提供堅實的基礎(chǔ)和條件。二是要讓人民群眾感受到。從哲學(xué)上說，感受是一種主觀見之于客觀的東西，本質(zhì)上是一種社會實踐活動，如果說把一個案件辦成公平正義的案件不容易的話，這種公平正義的過程和結(jié)果讓人民群眾感受到，同樣不容易，甚至更加不容易。

怎樣讓人民群眾在每一個司法案件的處理中都感受到公平正義，十八屆三中全會《決定》也指明了一條道路，那就是司法民主，以司法民主為原則，推進司法公開、擴大人民對司法的有序參與，讓人民群眾通過諸如人民陪審員制度、人民監(jiān)督員制度等相關(guān)的制度安排，參與司法機關(guān)尋找事實真象的過程，參與追尋公平正義的活動，讓他們在參與司法案件處理的過程中感受到司法機關(guān)在追求公平正義過程中的主觀努力和艱辛，哪怕案件的最終處理結(jié)果不盡如意，也讓這些見證者和參與者通過親歷的活動感受到司法機關(guān)追求公平正義的過程“不易”。

解讀3

改革，需要立法相伴相行

□徐華（福建省人大常委會法工委）

本次調(diào)查，在被問及“您認為法治與改革的關(guān)系應(yīng)當(dāng)怎樣”時，74.1%的官員和50.3%的民眾都認為“改革就是摸著石頭過河，實踐比規(guī)范更重要”?？磥恚P(guān)于改革與法治的認識問題還有待于深化。

改革開放初期，為了恢復(fù)和重建國家秩序，推行改革開放政策，比較強調(diào)法的規(guī)范和保障作用。所以在很短時間內(nèi)就制定了刑法、刑事訴訟法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法等多部法律。而當(dāng)中國特色社會主義法律體系形成之后，國家經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設(shè)的各個方面實現(xiàn)有法可依，法律在國家社會生活中的作用就發(fā)生了很大變化，更加強調(diào)通過制度創(chuàng)新、制度導(dǎo)向為深化改革、推動發(fā)展提供制度供給，為化解矛盾、維護穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)，使法治建設(shè)進程與改革發(fā)展穩(wěn)定進程相適應(yīng)、相協(xié)調(diào)、相統(tǒng)一，更好地引領(lǐng)和推動各項事業(yè)在法治軌道上健康發(fā)展。

立法與改革關(guān)系在不同時期的嬗變，有其現(xiàn)實必然性。改革開放初期，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，改革就意味著必須突破維護計劃經(jīng)濟體制的法律制度或政策底線，“摸著石頭過河”的試錯模式一直存在并被默認，“先改革后立法”成為無奈而又必須的選擇。在這一背景下，“先違法（或違反政策）、既成事實后再修訂法律”的突破和創(chuàng)新成為常見的改革模式。1987年深圳在沒有憲法和法律依據(jù)的情況下顫顫巍巍拍賣了中華人民共和國歷史上第一幅國有土地使用權(quán)。在當(dāng)時的環(huán)境下，這些是不得已而為之，現(xiàn)在看來則是弊多利少：第一，讓改革在沒有相應(yīng)法律依據(jù)和法律保障的情況下進行，使改革者心有余悸，反對改革者理直氣壯，增加了改革的難度，影響了改革的順利推進。第二，讓改革處于無序狀態(tài)，“改革允許試錯”、“改革要付出成本與代價”等借口之下產(chǎn)生了不少監(jiān)管真空和灰色地帶，加大了權(quán)錢交易和權(quán)力失控的腐敗風(fēng)險，形成了既得利益格局，也給改革的深入增加了難度。第三，雖然有些明顯違法甚至違憲的改革，在事后被證明是有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的，被一些學(xué)者認為是“良性違憲”、“良性違法”，但這從客觀上損害了法律的權(quán)威，助長了法律虛無主義，從長遠來看不利于增強全民的法律意識，不利于建設(shè)法治國家。endprint

時至今日，“先改革后立法”已經(jīng)不符合時代的要求。習(xí)近平總書記多次指出，凡屬重大的改革都要于法有據(jù)。要總結(jié)過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，正確處理法律與改革的關(guān)系，改變“決策—改革—修法”的模式，走出違法改革的誤區(qū)，讓改革建立在法制基礎(chǔ)上。十八屆三中全會《決定》首次對我國實行40多年的生育政策進行調(diào)整，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，這是中央作出的重大決策，也引起了全社會的普遍關(guān)注。但《決定》的公布并不意味著政策的落地，還必須由立法機構(gòu)作出相應(yīng)法律法規(guī)方面的調(diào)整。2013年12月28日，十二屆全國人大常委會第六次會議即審議通過了《全國人大常委會關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》，“同意啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，同時要求各地市及時修改相關(guān)地方性法規(guī)或作出規(guī)定。這一做法，很好地調(diào)整了立法與改革的關(guān)系，是以立法引領(lǐng)和推動改革決策落實的生動例證。

習(xí)近平總書記指出，“法律要隨著實踐發(fā)展而發(fā)展，要提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統(tǒng)性，使法律準確反映經(jīng)濟社會發(fā)展要求，更好協(xié)調(diào)利益關(guān)系，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用?！甭鋵嵾@一要求，必須堅持把改革精神貫穿立法工作全過程，切實提高立法質(zhì)量，努力增強法律法規(guī)的可執(zhí)行性和可操作性，保證通過的立法立得住、行得通、真管用，既有效解決改革發(fā)展中的實際問題，又易操作，最大限度降低守法成本和執(zhí)法成本。為此，一是在組織上要更加注重發(fā)揮人大及其常委會的立法主導(dǎo)作用。加大有關(guān)人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)提前介入法律案起草的力度，著力解決立法中涉及的重大問題，確保立法的引領(lǐng)和推動作用落到實處。二是在制度上要不斷創(chuàng)新和完善立法體制機制?，F(xiàn)實中，幾乎每一項具體的改革措施，都涉及到與上位法不一致甚至相抵觸的情況。面對這種情況，既要增強立法工作的主動性，上位法該修改的要及時修改，該廢止的要及時廢止，該解釋的要及時解釋；同時還要從有利于國家長遠發(fā)展出發(fā)，哪些權(quán)限可以下放地方，哪些方面可以予以授權(quán)，哪些規(guī)制可以考慮放松，哪些審批可以予以取消，適時調(diào)整中央與地方、人大與政府的立法權(quán)限以及事權(quán)劃分，充分發(fā)揮各方的積極性，為發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用提供堅實的體制保障。

解讀4

法治政府建設(shè)的體制、機制和法治

□黃磊（福建省人民政府法制辦）

怎樣去建設(shè)法治政府呢？不同的群體有不同的想法，也有不同的建議。正如這次調(diào)查所反映的，官員傾向認為首先要“完善行政執(zhí)法體制，明確權(quán)責(zé)”和“完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范權(quán)力運行”；民眾則認為首先要“加強對行政執(zhí)法人員和執(zhí)法活動的監(jiān)督”。應(yīng)該說，利益取向不同，其著力點也不同。建設(shè)法治政府是一項系統(tǒng)工程，必須從法制、體制、機制各個層面共同推進。目前可以著重從以下三個角度切入：

通過簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府“瘦身”。具體做好三件事：深化行政審批制度改革，進一步取消、下放行政審批權(quán)，最大限度地減少政府對市場、社會的直接干預(yù)；下放管理權(quán)限，把直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，下放地方和基層管理；發(fā)布“負面清單”，企業(yè)投資、老百姓活動只要不在“負面清單”內(nèi)的，都可以自主決定。

通過創(chuàng)新管理方式，實現(xiàn)政府“轉(zhuǎn)身”。具體而言，在監(jiān)管觀念上，監(jiān)管等同于審批的觀念要迅速過渡到監(jiān)管是不間斷的監(jiān)督的認識。在監(jiān)管模式上，辦公室里審批文件的模式要迅速過渡到加強日常巡查、抽查，臨時性、運動式執(zhí)法要迅速過渡到常態(tài)化、日?；O(jiān)管。在監(jiān)管手段上，要摒棄人盯人的方式，充分運用信息化、大數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)違法行為。在處理方式上，對違法行為，不僅要依法實施行政處罰，還要重視行政懲罰、刑事責(zé)任、民事制裁共用，形成教育、處罰、失信懲戒齊抓的格局。在監(jiān)管力量上，積極地發(fā)動人民群眾共同監(jiān)管，通過綜合執(zhí)法整合執(zhí)法力量，提高執(zhí)法效能。

通過開正門、堵偏門，實現(xiàn)政府治理方式的法治化。既要讓馬跑，就得給馬喂好草。對政府治理，最實在的“草”就是法律授權(quán)，即管用能用的權(quán)力。一方面，通過列明權(quán)力清單，約束政府行使權(quán)力。另一方面，要及時制定相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章，授予政府足夠的行政權(quán)。為此，政府工作人員應(yīng)在三個方面應(yīng)有所作為。在思想觀念上，牢固樹立起法治信仰，尊重憲法、遵守法律、忠實法律。在行為能力上，提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力，形成遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的習(xí)慣。在具體工作中，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，使守法者通行無阻、違法者處處難行，在全社會形成不愿違法、不敢違法、不能違法的環(huán)境。

解讀5

信訪改革目標(biāo)是信法“不信”訪

□黃洪旺（福建省人大常委會研究室）

信訪制度改革，就是要以法治思維和創(chuàng)新思維推進信訪工作， 借助法治的方法去研究信訪制度在矛盾糾紛處理中的作用以及發(fā)揮作用的機理，用法治的理念去思考和認識信訪制度運行及其完善的路徑。

然而，由于各種原因，信訪制度在運行中嚴重偏離其應(yīng)有的功能定位，由民意反映渠道演變成為解決糾紛矛盾，特別是法律糾紛的主渠道，這一方面強化了行政方式解決糾紛矛盾的傾向，加劇社會管理中的人治色彩，損害法治的權(quán)威，另一方面，破釜沉舟的訪民則有時贏得法外利益，助長了人們靠鬧事解決問題的心理，從而將社會矛盾的解決推入維穩(wěn)的困局。最終使信訪“德政”變成了影響極壞的“截訪”惡政。

今年二月底中辦國辦印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》標(biāo)志著信訪改革朝著法治又邁進了重要一步。其提出的理念、舉措包括訴訟與信訪分離，不再簡單以信訪量為考核指標(biāo)等等，都具有鮮明的“法治思維和法治方法”特點。

信訪改革最終目標(biāo)是要 “去信訪化”，以法治終結(jié)“信訪不信法”的觀念。首先是要強化國家機關(guān)人員的法治思維和法治理念；樹立依法處理信訪意識，將法律作為信訪評價的最高標(biāo)準。對于屬于法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)通過司法途徑和可以通過司法途徑解決的訴求，應(yīng)當(dāng)通過法定的司法程序解決，而不是由信訪程序解決。信訪本身不是解決法律糾紛的程序。就解決某一具體問題（個案）而言，信訪制度更是一種監(jiān)督制度，而不是具體和直接處理問題的制度。領(lǐng)導(dǎo)批示也好，微服私訪也好，也都只能解決少量個案，而無法解決所有社會棘手問題，其行為往往與法治精神背道而馳。endprint

從現(xiàn)有制度設(shè)計來說，我們已經(jīng)有一整套成體系來回應(yīng)人民群眾具體訴求和解決人民群眾的一些具體問題的制度，包括類似行政許可、行政復(fù)議、行政訴訟等制度。如果我們能有效開放、用好這些權(quán)利救濟渠道，讓所有的權(quán)利救濟訴求都有便捷的、合法的救濟途徑和方法，通過信訪這一制度外的制度去尋求救濟的就會大大減少。做到這些，才能守住信訪的法治底線，讓黨政部門、信訪機構(gòu)和司法機關(guān)各歸其位、各負其責(zé)?；蛘哒f，讓法律的歸法律，信訪的歸信訪。

在法治社會中，司法應(yīng)當(dāng)是有權(quán)威的。根據(jù)信訪部門統(tǒng)計，目前，我國每年的信訪總量中，涉法涉訴的信訪約占70%左右。涉法涉訴信訪改革的目的，就是將外溢于司法程序之外的權(quán)利訴求，導(dǎo)入法治的正軌，通過司法自身的公正回應(yīng)信訪訴求，避免司法權(quán)威被進一步削弱，同時引導(dǎo)民眾依法理性主張權(quán)利，讓他們明白，與上訪比起來，司法才具有終局性。當(dāng)前，我們已經(jīng)樹立了信訪部門處理涉法涉訴信訪事項“不受理、不交辦、不協(xié)調(diào)”的原則，強調(diào)由政法機關(guān)依法按程序處理涉法涉訴信訪，這是樹立法治權(quán)威，強化法治理念的必然要求。

解讀6

“籠子思維”缺失的背后

□吳黎靜（福建省人大常委會法工委）

我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都由行政機關(guān)執(zhí)行，因此，能不能把執(zhí)法權(quán)真正關(guān)進制度的籠子里，在法治的軌道上運行，是實施依法治國方略的關(guān)鍵。

然而，推動執(zhí)法權(quán)入籠并非易事。本期問卷調(diào)查中，當(dāng)被問及“您認為深化行政執(zhí)法體制改革的當(dāng)務(wù)之急是什么”時，只有8.8%的官員認為是“加強對行政執(zhí)法人員和執(zhí)法活動的監(jiān)督”，而在民眾中，認為是“加強對行政執(zhí)法人員和執(zhí)法活動的監(jiān)督”的比例最高，為34.8%。這種官民之間在監(jiān)督認知上的強烈反差，折射出一些官員自覺接受監(jiān)督的“籠子思維”的缺失，以及由此產(chǎn)生的監(jiān)督困境。

究其原因，一是法治文化缺失。盡管我國的行政法制監(jiān)督有著悠久的歷史，早在西周時期就已有權(quán)力監(jiān)督思想的萌芽，歷代封建政權(quán)組織中也一直設(shè)有對行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，如漢代的御史大夫、唐代的御史臺、宋代諫官和明代的都察院等，但是，專制集權(quán)的本質(zhì)決定了這些監(jiān)督都只是局限于行政內(nèi)部自上而下的監(jiān)督，與現(xiàn)代法治意義上的監(jiān)督思維和監(jiān)督方式不可同日而語。進而是，作為封建社會行政監(jiān)督制度內(nèi)核的儒家思想從對人性的基本認識出發(fā)，相信人性中的善端，依賴人的道德自覺和內(nèi)心的自我約束，認為“監(jiān)督”主要來自于人的內(nèi)心，而不是外在約束，因此也難以找到通過外在機制對官吏實行法律監(jiān)督的主張。

二是制度不健全。盡管我國憲法和法律已經(jīng)為權(quán)力監(jiān)督制約搭建了基本框架，但一些重要領(lǐng)域的法律，如行政程序法等仍未出臺?，F(xiàn)有的法律體系在結(jié)構(gòu)上也存在一定的不對等性，側(cè)重于行政執(zhí)法機關(guān)的授權(quán)而缺乏法律責(zé)任的規(guī)定和權(quán)力濫用的控制機制。隨著經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展，行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法等一些監(jiān)督控權(quán)類的法律也顯滯后，民告官的行政訴訟案件往往受到行政不當(dāng)干預(yù)，立案難、審理難、執(zhí)行難并存；行政復(fù)議機關(guān)改變撤銷原行政行為的少，案件維持率居高不下，監(jiān)督的制度功能未能有效發(fā)揮。

三是監(jiān)督不力。盡管我國對行政執(zhí)法者進行監(jiān)督的主體眾多，但一些監(jiān)督權(quán)在現(xiàn)實中運用得不盡如人意。有的怕影響關(guān)系、得罪人，而諱言監(jiān)督；有的強調(diào)支持重于監(jiān)督；有的一團和氣，小心謹慎，提出意見點到為止；有的重形式輕效果，“雷聲大，雨點小”。其實，監(jiān)督本身應(yīng)是一種制約，是挑刺、挑毛病，唱對臺戲。監(jiān)督失之于軟、失之于寬，就會在客觀上造成一些制度成為不帶電的高壓線，也使得一些執(zhí)法者對監(jiān)督缺乏敬畏之心。endprint