華東

摘要：從我國農(nóng)村信貸市場發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā)，分析了農(nóng)村信貸擔(dān)保融資面臨的困境，并在結(jié)合農(nóng)村實際情況的基礎(chǔ)上，提出了完善我國農(nóng)村信貸擔(dān)保機制的相關(guān)對策建議，以期促進我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資規(guī)模的擴大與農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村信貸；擔(dān)保制度；農(nóng)村金融

中圖分類號：F832.43 文獻標(biāo)識碼：C 文章編號：0439-8114（2014）03-0741-04

農(nóng)村金融是農(nóng)村現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，也是農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展的重要動力。當(dāng)前，我國正處在城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，無論是農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，還是社會主義新農(nóng)村建設(shè)，都迫切需要農(nóng)村金融的大力支持。

近年來，我國在完善農(nóng)村金融體系和推動農(nóng)村金融改革方面做了大量的工作，如設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等，這些對解決我國農(nóng)村信貸供給不足問題產(chǎn)生了積極的影響。但是，由于我國農(nóng)村金融發(fā)展比較滯后以及農(nóng)村信貸擔(dān)保機制不完善等原因，我國農(nóng)村地區(qū)融資難的問題并沒有得到根本的解決，農(nóng)村信貸配給不足現(xiàn)象依然比較嚴(yán)重。有學(xué)者研究表明， 完善農(nóng)村信貸擔(dān)保機制， 對緩解我國農(nóng)村地區(qū)融資難問題具有積極的意義。田秀娟等[1]基于1 962份農(nóng)戶問卷和208份農(nóng)村中小企業(yè)問卷，對信貸擔(dān)保與農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款數(shù)量之間的關(guān)系進行了實證分析，結(jié)果表明，完善的信貸擔(dān)保制度對解決農(nóng)村貸款難問題具有顯著的正效應(yīng)。黃慶安[2]認為農(nóng)村經(jīng)濟主體的擔(dān)保約束是造成信貸融資難的重要原因，其通過模型分析表明，建立農(nóng)村信貸擔(dān)保機制能有效解除擔(dān)保約束，從而在一定程度上緩解農(nóng)村經(jīng)濟主體的融資難問題。因此，深入研究我國農(nóng)村現(xiàn)行信貸擔(dān)保融資面臨的困境，并結(jié)合我國農(nóng)村的具體實際情況，提出破解我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資困境的對策建議，對緩解我國農(nóng)村地區(qū)融資難問題以及有效解決“三農(nóng)問題”都具有重要的意義。

1 我國農(nóng)村信貸市場的發(fā)展現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟進入了新的發(fā)展階段，農(nóng)村信貸需求比較旺盛。根據(jù)國家統(tǒng)計局估計，到2020年，我國新農(nóng)村建設(shè)需要投入資金15萬～20萬億元，這樣巨額資金的投入僅靠政府財力是很難實現(xiàn)的，因此，必須通過農(nóng)村金融市場的資金融通來實現(xiàn)[3]。由此可見，大力發(fā)展農(nóng)村金融，增加農(nóng)村信貸資金的投入，對于促進我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展以及社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有關(guān)鍵性的作用。

近年來，隨著中央對農(nóng)村金融發(fā)展的高度重視，以及各項惠農(nóng)金融政策措施的大力支持，我國農(nóng)村金融機構(gòu)的數(shù)量和農(nóng)村信貸資金的供給逐漸增多，農(nóng)村信貸資金供給緊張的現(xiàn)狀得到了一定程度的緩解。2010年和2012年中國人民銀行發(fā)布的《金融機構(gòu)貸款投向統(tǒng)計報告》顯示，2010年12月末至2012年12月末，我國主要金融機構(gòu)及農(nóng)村合作金融機構(gòu)、城市信用社、村鎮(zhèn)銀行和財務(wù)公司農(nóng)村貸款本外幣余額由9.80萬億元增加至14.54 萬億元，增加了4.74萬億元，增長率達48.37%；農(nóng)戶貸款本外幣余額由2.60萬億元增加至3.62 萬億元，增加了1.02萬億元，增長率達39.23%；農(nóng)林牧漁業(yè)貸款本外幣余額由2.30萬億元增加至2.73 萬億元，增加了0.43萬億元，增長率達18.70%。

但是，由于我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的快速發(fā)展和農(nóng)村信貸需求的大幅增長，我國農(nóng)村地區(qū)的信貸供給仍然無法滿足農(nóng)村的信貸需求。2010年《中國統(tǒng)計年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國財政支農(nóng)金額在2009年達6 720.41億元，占農(nóng)村資金需求的11%，農(nóng)村從正規(guī)金融機構(gòu)取得的貸款為21 623億元，占資金需求的36%，農(nóng)村資金缺口所占比例雖然有了大幅度的下降，但仍有53%的資金需求無法從正規(guī)金融渠道和政府補貼中獲取，由此可見，我國農(nóng)村地區(qū)信貸資金供給不足的局面依然未得到完全解決。

2 我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資面臨的困境

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的快速發(fā)展，我國廣大農(nóng)村地區(qū)對信貸的需求越來越多。但是，由于我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資面臨著可擔(dān)保物的范圍過窄、農(nóng)村信貸擔(dān)保法制體系不健全，以及農(nóng)村信貸擔(dān)保配套體系不完善等困境，所以我國農(nóng)村地區(qū)信貸擔(dān)保融資難的問題依然比較突出。

2.1 農(nóng)村可擔(dān)保物范圍較狹窄

我國農(nóng)民的財產(chǎn)主要有房產(chǎn)、金融性資產(chǎn)、生產(chǎn)性固定資產(chǎn)和耐用消費品等，其中農(nóng)民最主要的財產(chǎn)是房產(chǎn)[4]。然而，在我國農(nóng)民的財產(chǎn)中，可抵押擔(dān)保貸款的動產(chǎn)實際上是很少的，可抵押的不動產(chǎn)的法定范圍也比較狹窄。

就農(nóng)村的動產(chǎn)而言，農(nóng)民可抵押的動產(chǎn)較少。當(dāng)前我國農(nóng)村大多數(shù)農(nóng)民還處在不富裕的狀態(tài)，所以農(nóng)民的動產(chǎn)很少，并且農(nóng)民現(xiàn)有的多數(shù)動產(chǎn)價值較小，很難進行較大規(guī)模的抵押貸款，又加之動產(chǎn)擔(dān)保的有效成立與設(shè)定程序較復(fù)雜等，農(nóng)村金融機構(gòu)并不是很愿意接受動產(chǎn)擔(dān)保、發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款。

此外，農(nóng)村不動產(chǎn)擔(dān)保物的法定范圍較狹窄。我國現(xiàn)行的《物權(quán)法》與《擔(dān)保法》規(guī)定，在我國農(nóng)村，耕地、宅基地、自留地、自留山這些“集體所有的土地使用權(quán)”，以及“宅基地使用權(quán)”都不允許設(shè)定抵押。此外，雖然現(xiàn)行《擔(dān)保法》規(guī)定以宅基地上的房屋作抵押是有效的，但是由于該抵押權(quán)的效力不能及于該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)，當(dāng)農(nóng)民不能償還金融機構(gòu)貸款時，金融機構(gòu)只能以抵押房屋的建筑材料作為動產(chǎn)優(yōu)先受償。因此，在實際操作中，金融機構(gòu)基本都不愿意接受農(nóng)村房屋抵押貸款。根據(jù)我國《土地承包法》的規(guī)定，只有通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法抵押，但由于它的流動性比較差，處分限制比較多，變現(xiàn)機會比較少，金融機構(gòu)在實現(xiàn)抵押權(quán)時面臨很多現(xiàn)實困難，因此，在農(nóng)村信貸業(yè)務(wù)實踐中，不動產(chǎn)擔(dān)保貸款難以實行。

2.2 農(nóng)村信貸擔(dān)保法律制度不完善

目前，我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資的合法依據(jù)主要是國務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)章，而專門針對農(nóng)村信貸擔(dān)保融資的法律制度依然不夠完善，主要表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)界定立法缺失與農(nóng)村信貸擔(dān)保法缺失。

1）產(chǎn)權(quán)界定立法缺失。產(chǎn)權(quán)的清晰界定是解決農(nóng)村抵押融資的前提和基礎(chǔ)，然而，當(dāng)前我國缺乏專門的界定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的法規(guī)。目前，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中使用權(quán)和處分權(quán)的權(quán)能依然不夠完善，這不僅嚴(yán)重阻礙了我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資改革的進程，也抑制了農(nóng)村信貸市場的發(fā)展[5]。目前，農(nóng)村宅基地土地和林權(quán)的確權(quán)與登記工作才剛起步，缺乏規(guī)范的權(quán)證制度表現(xiàn)為不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清、各種涉農(nóng)權(quán)證發(fā)放不到位等。因此，當(dāng)農(nóng)戶與抵押融資的產(chǎn)權(quán)構(gòu)成某種聯(lián)系時，就有可能會為今后通過抵押權(quán)實現(xiàn)而得到土地和房屋者留下沖突的隱患。此外，產(chǎn)權(quán)不明還會導(dǎo)致很多財產(chǎn)因所有權(quán)、使用權(quán)不明而不能抵押，從而導(dǎo)致農(nóng)民辦理貸款時無法向金融機構(gòu)提供有效的所有權(quán)和使用權(quán)證明。

2）農(nóng)村信貸擔(dān)保法缺失。至今，我國尚未頒布專門針對農(nóng)村信貸擔(dān)保問題的法律，農(nóng)村信貸擔(dān)保所依據(jù)的主要是國務(wù)院有關(guān)部門的規(guī)章。雖然《物權(quán)法》、《擔(dān)保法》及其司法解釋等對農(nóng)村信貸擔(dān)保問題做了一些簡單的規(guī)定，但依然無法滿足當(dāng)前農(nóng)村信貸擔(dān)保發(fā)展的客觀需要。如《物權(quán)法》僅在第180條和184條簡單地規(guī)定了可抵押物的范圍與不可抵押物的范圍，《擔(dān)保法》僅在第三章抵押部分規(guī)定了抵押物的范圍、抵押的效力以及抵押權(quán)的實現(xiàn)，并未對農(nóng)村信貸擔(dān)保融資抵押做出具體明確的規(guī)定。此外，雖然當(dāng)前許多地方政府也制定了一些有關(guān)農(nóng)村信貸擔(dān)保的政策與法規(guī)，但是由于這些規(guī)定和辦法的法律位階與效力都比較低，很難對農(nóng)村信貸業(yè)市場的發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的規(guī)范和約束力。

2.3 農(nóng)村信貸擔(dān)保配套制度不完善

完善的農(nóng)村信貸擔(dān)保配套體系是我國農(nóng)村信貸擔(dān)保業(yè)可持續(xù)發(fā)展的保障。然而，當(dāng)前我國農(nóng)村信貸擔(dān)保配套體系依然不夠完善，主要表現(xiàn)在農(nóng)村信用評價體系與農(nóng)村信貸擔(dān)保物流通市場不完善，農(nóng)村信貸風(fēng)險補償機制不健全等方面。

1）農(nóng)村信用評價體系不完善。根據(jù)相關(guān)部門調(diào)查，由于我國農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)戶比較分散等原因，至今農(nóng)村地區(qū)依然未建立起完善的農(nóng)戶信用評估體系。然而，在擔(dān)保業(yè)務(wù)的實際操作過程中，由于我國農(nóng)戶信息不透明，農(nóng)戶提供不真實信息騙取擔(dān)保的現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)村不良貸款的比例一直也比較高，這給信貸擔(dān)保機構(gòu)和金融機構(gòu)都造成了很大的損失[6]，從而使得農(nóng)戶信貸擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保業(yè)務(wù)不敢輕易涉足農(nóng)戶，限制了農(nóng)戶信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的發(fā)展。

2）農(nóng)村信貸擔(dān)保物流通市場不完善。農(nóng)村信貸市場的發(fā)展必須借助市場的力量來發(fā)揮擔(dān)保的經(jīng)濟功能，以保障農(nóng)戶信貸擔(dān)保的高效運作。然而，當(dāng)前我國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展依然比較滯后，農(nóng)村經(jīng)濟的商品化、市場化程度較低，為農(nóng)村信貸擔(dān)保提供可抵押物的評估、流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介機構(gòu)也很少，并且服務(wù)質(zhì)量較低，服務(wù)成本很高，所以很難得到認可。

3）農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制不健全。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害的影響比較大，具有不穩(wěn)定性、低收益性和高自然風(fēng)險性的特點，因此健全的農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制是農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保發(fā)展的重要保障。然而，當(dāng)前在我國40多家財產(chǎn)保險公司中，僅有人保財險、安信農(nóng)業(yè)、安華農(nóng)業(yè)、陽光農(nóng)業(yè)等少數(shù)幾家保險公司開展了農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，并且險種比較少，保險范圍比較狹窄，如大多數(shù)保險公司都沒有把旱災(zāi)列入保險責(zé)任范圍。此外，我國農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險分散機制也處于缺失狀態(tài)，不僅沒有真正建立農(nóng)業(yè)保險再保險制度和農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險基金，而且還沒有建立國家層面的巨災(zāi)風(fēng)險保險制度[7]。

3 我國農(nóng)村信貸擔(dān)保融資困境的解決對策

農(nóng)村信貸擔(dān)保融資困境的破解，是促進我國農(nóng)村信貸擔(dān)保業(yè)可持續(xù)發(fā)展的客觀要求，也是解決我國農(nóng)村信貸融資難問題的關(guān)鍵[8]。因此，完善農(nóng)村信貸擔(dān)保體系，破解農(nóng)村信貸擔(dān)保融資困境，是當(dāng)前我國農(nóng)村金融改革與發(fā)展領(lǐng)域亟待解決的重要問題。

3.1 拓寬農(nóng)村信貸擔(dān)保物的范圍

農(nóng)村信貸擔(dān)保物是農(nóng)戶進行信貸擔(dān)保抵押貸款融資的基礎(chǔ)。因此，可以從以下兩個方面拓寬農(nóng)村信貸擔(dān)保物的范圍。

1）允許房產(chǎn)作為農(nóng)村信貸擔(dān)?？傻盅何?。既然我國法律承認了農(nóng)民對自有房產(chǎn)的所有權(quán)，那么農(nóng)民以自有房產(chǎn)為本人或者第三方貸款提供擔(dān)保是行使其房屋所有權(quán)的正當(dāng)合法行為。因此，我國應(yīng)該修改相關(guān)政策規(guī)定，允許并鼓勵農(nóng)民以自有房屋作為擔(dān)保物進行抵押擔(dān)保貸款。

2）允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)以及林權(quán)等進行“有條件抵押”擔(dān)保貸款。根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況，我國應(yīng)該適時修改相關(guān)法律，從立法上允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)以及林權(quán)等進行“有條件抵押”，從而使得我國農(nóng)村信貸擔(dān)保物的范圍逐步擴大。此外，農(nóng)林牧漁等農(nóng)業(yè)性產(chǎn)業(yè)的收益具有周期性和固定性，因而從政策上也應(yīng)該支持農(nóng)民根據(jù)其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)固定的周期收益進行擔(dān)保，這不僅符合農(nóng)民自身的愿望，也可以有效緩解農(nóng)村信貸擔(dān)保融資難的困境。

3.2 健全農(nóng)村信貸擔(dān)保法制體系

健全的農(nóng)村信貸擔(dān)保法制體系，是我國農(nóng)村信貸擔(dān)保業(yè)發(fā)展的制度保障[9]。因此，健全我國農(nóng)村信貸擔(dān)保法制體系，對農(nóng)村信貸擔(dān)保業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)村金融市場的發(fā)展都具有積極的意義。

1）制定《農(nóng)村信貸擔(dān)保法》。根據(jù)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中“擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物的范圍”，以及“加快建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制”的規(guī)定。并在結(jié)合我國農(nóng)村信貸市場特有特點與實際情況的前提下，我國立法機關(guān)應(yīng)加快制定專門針對農(nóng)村信貸擔(dān)保貸款的《農(nóng)村信貸擔(dān)保法》，明確規(guī)定農(nóng)村信貸擔(dān)保的原則、內(nèi)容、主體、程序以及責(zé)任等，從而促進農(nóng)村資金融通和商品流通，推動農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

2）完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)法律制度。根據(jù)我國農(nóng)村信貸擔(dān)保發(fā)展的需要，適時修改現(xiàn)行法律，明確界定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)，以促進農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。鑒于我國現(xiàn)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》等法律中有關(guān)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的使用權(quán)、抵押權(quán)等規(guī)定不完善的現(xiàn)狀，筆者認為，我國應(yīng)該盡快完善我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定的立法，規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的權(quán)證制度，明確規(guī)定農(nóng)村土地、宅基地以及林權(quán)等的使用權(quán)和抵押權(quán)，以及這些權(quán)利行使的方式和范圍，并明確要求有關(guān)部門對這些權(quán)利進行確權(quán)和登記，并頒發(fā)相應(yīng)的權(quán)利證書。

3.3 完善農(nóng)村信貸擔(dān)保配套體系

農(nóng)村信貸擔(dān)保融資難問題的解決，不僅需要完善的農(nóng)村信貸擔(dān)保制度，更需要相關(guān)的農(nóng)村信貸擔(dān)保配套制度。因此，完善農(nóng)村信貸擔(dān)保配套體系，對于解決農(nóng)村信貸融資難問題具有重要的意義。

1）完善農(nóng)村信用評價體系。建立多層次、多元化的農(nóng)村信用擔(dān)保體系是有效解決我國農(nóng)村信用貸款難問題的關(guān)鍵，因此，要有效解決我國農(nóng)村信貸融資難問題，必須盡快推動農(nóng)村信用體系建設(shè)，逐步完善農(nóng)村信用體系。由于我國農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)戶比較分散，所以很難制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對農(nóng)戶進行信用等級評價。因此，就我國農(nóng)村的特殊情況而言，可以充分利用中央銀行的誠信系統(tǒng)，逐步輸入農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)民的信息，建立完善的信用懲戒機制。與此同時，可以在我國政府部門的主導(dǎo)下，由農(nóng)戶集資與財政注資一起組建農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保中心、農(nóng)戶聯(lián)保貸款協(xié)會，從而提高我國農(nóng)戶的信貸擔(dān)保能力。

2）健全農(nóng)村信貸擔(dān)保物流通市場。建立完善的土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)市場、林地使用權(quán)交易市場，提供良好的信貸擔(dān)保中介服務(wù)，可以使得擔(dān)保物順暢而快速的變現(xiàn)、流轉(zhuǎn)，從而保證了金融機構(gòu)債券的實現(xiàn)，促進農(nóng)村擔(dān)保貸款的良性發(fā)展。因此，我國應(yīng)該制定相關(guān)政策，鼓勵和支持農(nóng)村信貸擔(dān)保物流通市場的建設(shè)和發(fā)展，逐步設(shè)立為農(nóng)村擔(dān)保物流轉(zhuǎn)服務(wù)的中介機構(gòu)。借助市場的力量，通過建立完善的農(nóng)村擔(dān)保物流通市場，提高農(nóng)村擔(dān)保物的商品化和市場化程度，進而來保障農(nóng)戶信貸擔(dān)保物的高效運作。

3）健全農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償機制。首先，我國應(yīng)盡快建立健全農(nóng)業(yè)政策性保險制度，加快農(nóng)業(yè)再保險體系的建設(shè)，形成農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險分擔(dān)機制[10]。其次，地方政府要相應(yīng)加大政策性保險的投入，鼓勵和扶持商業(yè)保險進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟抵御自然災(zāi)害和意外事件的能力，從而有效降低金融機構(gòu)的信貸風(fēng)險，使得農(nóng)村信貸市場可以持續(xù)、健康、穩(wěn)定地發(fā)展。再次，要完善農(nóng)村風(fēng)險分散補償機制，政府必須加強對農(nóng)業(yè)發(fā)展的財政扶持，建立農(nóng)村自然災(zāi)害風(fēng)險專項基金，形成長效的支農(nóng)政策配套機制。

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