馬妙娟
淺議新預(yù)算法對地方政府債務(wù)的規(guī)范作用
馬妙娟
2015年1月1日《中華人民共和國預(yù)算法》開始施行,新預(yù)算法對于規(guī)范政府收支行為、健全規(guī)范、透明的預(yù)算制度、改進(jìn)預(yù)算控制方法、規(guī)范地方政府債務(wù)管理、完善轉(zhuǎn)移支付等具有重要作用。
新預(yù)算法;地方政府債務(wù);規(guī)范
預(yù)算是財(cái)政的核心,《中華人民共和國預(yù)算法》自2015年1月1日起施行。本文將就新預(yù)算法對地方政府債務(wù)的規(guī)范作用進(jìn)行分析,并就新預(yù)算法頒布施行后有待完善的地方提出個(gè)人的一點(diǎn)意見。
目前,地方政府債務(wù)可以分為兩大類,一是地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù),另一類是地方政府負(fù)責(zé)擔(dān)保和具有一定救助責(zé)任的債務(wù)。審計(jì)署公布的截止2013年6月末的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果顯示:地方政府性債務(wù)為17.9萬億。按照國外的標(biāo)準(zhǔn),債務(wù)占GDP的比重不能超過60%,而我國現(xiàn)在只有44%,審計(jì)署公布的全國政府性債務(wù)負(fù)債率和債務(wù)率均在國際警戒線之下,目前地方債一直保持著剛性兌付,從未違約,但已處較重水平;從另一個(gè)債務(wù)結(jié)構(gòu)來看,20.7萬億為實(shí)有債務(wù),9.6萬億為或有債務(wù),其中違規(guī)操作的債務(wù)為6921億元,占總債務(wù)的2%,從違規(guī)金額的地區(qū)來看,重慶和貴州分列一、二位,涉及金額分別為668億元和630億元,占兩地地方債務(wù)總額的9%和10%,在過去的三年,兩地的GDP增速均排在全國的前列,顯示地方債務(wù)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展功不可沒。重慶模式的特征是:政府主導(dǎo)成立融資平臺公司,轉(zhuǎn)入土地、國債、稅收等資產(chǎn),以以上資產(chǎn)做抵押,向銀行、信托等金融機(jī)構(gòu)借款,從而為基建籌資,從違規(guī)的方式來看主要有:各級政府通過出具承諾書等,以地方財(cái)政收入等資產(chǎn)為擔(dān)?;I集資金;違規(guī)發(fā)債;通過BT向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人等形式的借款,此項(xiàng)違規(guī)資金在審計(jì)署的報(bào)告中達(dá)2458億元;在政府清理地方融資平臺后仍繼續(xù)使用;將土地、市政道路等以資本金形式違規(guī)轉(zhuǎn)入融資平臺;用錢違規(guī)。
從法律上講,地方政府是不允許向銀行借貸的,但實(shí)際上,地方政府開展市政建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施需要大筆資金,出于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的需要,地方政府大多采取各種方式舉借債務(wù),且債務(wù)已具有一定規(guī)模,對地方財(cái)政構(gòu)成一定的壓力,而這些債務(wù)中,其中大部分未納入預(yù)算管理,各級人大及上級機(jī)關(guān)對其缺少有效的監(jiān)督,存在一定的風(fēng)險(xiǎn),新預(yù)算法為規(guī)范地方政府債務(wù)管理,對其發(fā)行主體、用途、規(guī)模、方式、風(fēng)險(xiǎn)控制做出了相應(yīng)規(guī)定。
(一)主體的限制
新預(yù)算法對地方舉債主體的限制,只有省級政府才可以發(fā)債。在編制預(yù)算時(shí)應(yīng)遵循量入為出、收支平衡的原則,1994年分稅制改革以后,中央政府拿走了大量稅種,而地方財(cái)政支出巨大,在地方財(cái)力不能滿足財(cái)政支出的時(shí)候,地方為發(fā)展經(jīng)濟(jì),必然利用融資平臺、BT、信托、土地財(cái)政等來籌集資金,由此形成了大量的地方政府債務(wù)。考慮到省級政府的地方財(cái)政收入相對穩(wěn)定,有可靠的稅收來源,與市縣一級政府相比,風(fēng)險(xiǎn)相對可控。
(二)用途的限制
新預(yù)算法對地方政府舉債的用途也做出限制,即只能用于公益性資本支出,公益性資本支出指的是政府部門提供的社會公共事業(yè)、具有公共產(chǎn)品屬性、不以營利為目的的項(xiàng)目資產(chǎn);而不能用于經(jīng)常性支出,經(jīng)常性支出是保證國家行使一般的管理職能和保證文化、教育、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)正常運(yùn)行所必需的開支,主要包括國家政權(quán)建設(shè)支出、非營利性社會事業(yè)發(fā)展支出和社會保障支出。目前,地方政府債務(wù)主要投向了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障性住房等,但審計(jì)署的報(bào)告顯示,仍有41億元的地方政府債務(wù)資金投向于修建辦公樓等,所以,地方政府舉債的用途必須嚴(yán)格控制。
(三)規(guī)模的限制
新預(yù)算法對地方政府舉借債務(wù)的規(guī)模也做出了限制,即地方政府發(fā)行債務(wù)必須經(jīng)全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn),舉借的債務(wù)的規(guī)模在國務(wù)院下達(dá)的限額內(nèi),同時(shí)列入本級預(yù)算調(diào)整方案,經(jīng)本級人大常委會批準(zhǔn)。
借鑒國外的有關(guān)經(jīng)驗(yàn),建立地方政府債務(wù)規(guī)??刂频木C合指標(biāo)體系??梢赃x用負(fù)債率、償債率、債務(wù)率、資產(chǎn)負(fù)債率、新增債務(wù)率、利息支出率、債務(wù)依存率等指標(biāo),并考慮我國國情,建立綜合指標(biāo)體系。同時(shí)要確定政府舉債的債務(wù)上限,設(shè)立舉借債務(wù)的警戒線。
(四)舉債方式的限制
新預(yù)算法規(guī)定,地方政府舉借債務(wù),只能采取發(fā)行地方政府債券的方式,目前,地方政府債務(wù)呈逐年大幅增加態(tài)勢,尤其是或有負(fù)債大幅增長和BT、信托、影子銀行等融資方式的迅速發(fā)展,地方政府面臨的償債壓力較大,且違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重,需要予以規(guī)范限制。
(五)風(fēng)險(xiǎn)控制
新預(yù)算法規(guī)定,地方政府應(yīng)當(dāng)制定債務(wù)償還計(jì)劃,建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評估和預(yù)警機(jī)制,首先要對地方政府債務(wù)通過有關(guān)指標(biāo)進(jìn)行分析、測算,再與地方實(shí)際相結(jié)合,最后參照警戒線,確定風(fēng)險(xiǎn),從而達(dá)到控制風(fēng)險(xiǎn)的目的。同時(shí)應(yīng)建立應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。
將地方政府的債務(wù)納入預(yù)算管理,接受各級人大等的監(jiān)督;引入地方政府債券評級,使地方財(cái)政狀況與地方債的收益率相掛鉤,市場會對地方政府發(fā)債形成有效的約束;將政府債務(wù)公開作為預(yù)算公開的重要組成部分,通過編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表來加強(qiáng)地方的預(yù)算約束,同時(shí)資產(chǎn)負(fù)債表要向社會公開;地方政府違反預(yù)算法規(guī)定舉債的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員進(jìn)行責(zé)任追究。
任何一部法律都不可能一輪修法就解決所有問題。被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”的預(yù)算法,協(xié)調(diào)的是中央和地方、國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法律關(guān)系。中央層面還需要抓緊修訂預(yù)算法實(shí)施條例,增強(qiáng)新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性,同時(shí),第一,推進(jìn)地方政府信用評級制度的建立,繼續(xù)擴(kuò)大和推進(jìn)地方政府債券的自發(fā)自還,切割開中央與地方財(cái)政,中央財(cái)政不再是最后的兜底人。第二,逐步剝離融資平臺,妥善分類處理地方債務(wù)融資平臺,對于投向保障房、水利等準(zhǔn)公益類的在建項(xiàng)目,可以作為地方政府債務(wù),享政府信用,對于其他地方債務(wù)融資平臺可以采取關(guān)閉、合并、轉(zhuǎn)型等辦法。第三,鼓勵(lì)更多社會民間資本通過各種模式、各種渠道進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域。第四,將地方債務(wù)指標(biāo)納入地方官員考核范圍,改變以GDP為單一考核目標(biāo)的現(xiàn)狀。
總之,新預(yù)算法體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革總體方案的要求,在預(yù)算管理的諸多領(lǐng)域有了新的突破,對于完善立法、依法建立現(xiàn)代財(cái)政制度具有重要意義。
[1]夏祖軍.加快建立全面規(guī)范公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度.中國財(cái)經(jīng)報(bào),2014年9月11日.
[2]劉寶亮.地方債遭遇新預(yù)算法債市或迎新變局.中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào),2014年9月16日.
[3]劉強(qiáng)東.進(jìn)一步完善現(xiàn)代預(yù)算制度.經(jīng)濟(jì)日報(bào),2014年9月25日.
(作者單位:山西國際商務(wù)職業(yè)學(xué)院))