周幼曼 康 珂

基于財(cái)稅體制改革的基本公共服務(wù)資金供給問題研究

周幼曼 康 珂

基本公共服務(wù)均等化的關(guān)鍵問題是資金供給，沒有充足的資金保障，基本公共服務(wù)均等化就無法落實(shí)。當(dāng)前我國基本公共服務(wù)資金總量供給不足，且區(qū)域、城鄉(xiāng)配置不均衡，而財(cái)稅體制不完善是造成這一問題的重要原因，表現(xiàn)在：缺乏全面統(tǒng)籌國家財(cái)力資源的頂層設(shè)計(jì)、促進(jìn)區(qū)域財(cái)政均等的機(jī)制不完善、地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配、財(cái)政預(yù)算透明度低導(dǎo)致財(cái)力配置錯(cuò)位。為適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的要求，須加快財(cái)稅體制改革，保障基本公共服務(wù)的資金供給。

基本公共服務(wù)；資金供給；財(cái)稅體制改革

中共“十八大”報(bào)告提出加快改革財(cái)稅體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政體系，明確指出我國要在2020年全面建成小康社會(huì)之際，“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”。①*胡錦濤：《堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，人民出版社2012年版，第18頁。近年來，我國各項(xiàng)基本公共服務(wù)總體上在改善，但服務(wù)水平仍較低，不均等化程度較高。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化需要投入大量資金，而現(xiàn)階段我國公共財(cái)政體系尚不完善，存在一些制度性障礙。因而財(cái)稅體制改革要以促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化為取向，進(jìn)一步完善基本公共服務(wù)資金供給機(jī)制。

一、基本公共服務(wù)資金供給存在的問題

我國基本公共服務(wù)資金供給不足首先表現(xiàn)為總量不足，造成基本公共服務(wù)水平偏低。其次，在總量不足的背景下區(qū)域、城鄉(xiāng)間配置不均衡，加劇基本公共服務(wù)不均等。

(一)資金總量供給不足，國際比較差距較大

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，財(cái)政收入快速增加，財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)資金供給的絕對(duì)數(shù)額明顯增加?；跀?shù)據(jù)可測性，本文選取基本公共教育、社會(huì)保障與就業(yè)、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生三項(xiàng)作為基本公共服務(wù)的基本內(nèi)容，近年來國家財(cái)政對(duì)這三項(xiàng)的支出總額為：2007年14559.4億元，2008年18571.5元，2009年22038.4億元，2010年26484.8億元，2011年34036.24億元，絕對(duì)數(shù)額增長很快。②*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年光盤版。但如下圖所示，從基本公共服務(wù)支出在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中的相對(duì)數(shù)量和變化來看，財(cái)政資金供給增長得并不多，比重均在29%左右徘徊，甚至在2009年出現(xiàn)下降。

圖1 我國基本公共服務(wù)財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》數(shù)據(jù)整理計(jì)算

從基本公共服務(wù)支出分項(xiàng)占GDP的比重來看，我國與世界平均水平差距仍很大?；竟步逃矫?，2010年公共教育支出占GDP比重，世界平均為4.71%，高收入國家為5.46%，中等收入國家為4.84%，低收入國家為4.16%(2010年)；而我國2011年國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重為3.93%，不僅低于世界平均水平，甚至低于低收入國家。*資料來源及說明：“公共教育支出占GDP比重”為世界銀行世界發(fā)展指標(biāo)(World Development Indicators，簡稱WDI)。通常每一版WDI的歷史數(shù)據(jù)都略有變化，本文使用的是2013年8月1日更新發(fā)布的WDI(下同)。在WDI中，該指標(biāo)中國數(shù)據(jù)缺失，故中國數(shù)據(jù)使用2011年“國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重”，根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算的。社會(huì)保障支出方面，2007年公共社會(huì)保障支出占GDP比重，OECD國家平均為19.56%，OECD國家中最高為法國：28.4%，最低是墨西哥：7.21%；而我國2011年社會(huì)保障和就業(yè)支出占GDP比重僅為2.35%。*資料來源及說明：“公共社會(huì)保障支出占GDP比重”數(shù)據(jù)來源為中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局《國際統(tǒng)計(jì)年鑒2011》，轉(zhuǎn)引自經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織OLIS數(shù)據(jù)庫(OECD OLIS database)；我國2011年“社會(huì)保障和就業(yè)支出占GDP比重”數(shù)據(jù)根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》中的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算?；踞t(yī)療與公共衛(wèi)生方面，2011年公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重世界平均為6.00%，高收入國家為7.37%，中等收入國家為2.95%，低收入國家為2.17%，我國為2.89%。*資料來源：“公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP的比重”數(shù)據(jù)來源為WDI。我國遠(yuǎn)低于世界平均水平，落后于中等國家。通過以上三項(xiàng)對(duì)比，可見在全球范圍內(nèi)，我國基本公共服務(wù)資金投入偏低。

(二)區(qū)域、城鄉(xiāng)配置不均衡，加劇部分地區(qū)資金短缺

在總量不足的情況下，基本公共服務(wù)資金配置在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間明顯不均衡，加劇了欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的資金短缺。

從區(qū)域來看，盡管近些年國家加大了對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是西部地區(qū)基本公共服務(wù)的資金投入，但地區(qū)間差距依然很大。在公共教育上，2011年，我國普通小學(xué)、初中、高中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)分別為：4966.04元、6541.86元和5999.60元。*中華人民共和國教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部：《2011年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表》，2012年12月30日。東部地區(qū)遙遙領(lǐng)先，三項(xiàng)支出最高的均為北京市；西部地區(qū)因中央投入較大，新疆、西藏、寧夏、內(nèi)蒙古、青海等地都超過全國水平；中部地區(qū)最為落后，除山西普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)高于全國水平外，其他各省各項(xiàng)都低于全國水平。北京市與河南省的對(duì)比如圖2所示。社會(huì)保障與就業(yè)、基本醫(yī)療與公共衛(wèi)生資金投入的區(qū)域差距也十分明顯。仍以北京市與河南省為例，2011年，人均社會(huì)保障與就業(yè)財(cái)政支出北京市為1757.70元，河南省為583.68元；人均醫(yī)療衛(wèi)生財(cái)政支出北京市為1116.84元，河南省為385.04元。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年光盤版。兩項(xiàng)指標(biāo)北京市都是河南省的3倍。

從城鄉(xiāng)對(duì)比來看，近年來農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給資金大幅增加，但由于農(nóng)村基礎(chǔ)差、起點(diǎn)低，與城市存在較大差距?；竟步逃I(lǐng)域，2011年，我國農(nóng)村普通小學(xué)生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出4764.65元，低于普通小學(xué)的4966.04元；農(nóng)村普通初中生均公共財(cái)政預(yù)算教育事業(yè)費(fèi)支出6207.10元，低于普通初中的6541.86元。*中華人民共和國教育部、國家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部：《關(guān)于2011年全國教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，教育部文件(教財(cái)〔2012〕11號(hào))。在師資力量、教學(xué)設(shè)施方面，農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。而且，很多農(nóng)村學(xué)校面臨生源流失、財(cái)政投入縮減的困境。醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，2009年醫(yī)療衛(wèi)生體制改革以來，農(nóng)民醫(yī)療負(fù)擔(dān)大幅減輕。但主要醫(yī)療資源集中于城市，城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量數(shù)量差距明顯。2011年每千人口醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位城市為6.24，農(nóng)村為2.80。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年光盤版。社會(huì)保障領(lǐng)域，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在2012年才開始普及，農(nóng)民養(yǎng)老金水平還比較低。超過1.5億的外出農(nóng)民工沒有納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，徘徊在城鄉(xiāng)之間，社會(huì)保險(xiǎn)參與率低。

二、財(cái)稅體制不完善對(duì)基本公共服務(wù)資金供給的影響

基本公共服務(wù)資金供給不足的原因是多方面的，從財(cái)稅體制的視角來看，至少有四個(gè)因素限制了基本公共服務(wù)資金供給。

(一)缺乏全面統(tǒng)籌國家財(cái)力資源的頂層設(shè)計(jì)

多數(shù)西方國家以私有制立國，政府除稅收外幾乎不能創(chuàng)造其他收入，基本公共服務(wù)資金投入絕大部分來源于政府稅收。而我國現(xiàn)階段的基本經(jīng)濟(jì)制度是以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。在公有制的支撐下，國家除稅收外還掌握大量財(cái)力資源，如各類國有資產(chǎn)、國有企業(yè)利潤、主權(quán)財(cái)富基金等。這些屬于全民所有的財(cái)富也應(yīng)該是基本公共服務(wù)的資金來源。但現(xiàn)行財(cái)稅體制偏重當(dāng)前收支管理，不注重資產(chǎn)、資本和資源管理和配置，缺乏全面統(tǒng)籌和整合國家財(cái)力資源的頂層設(shè)計(jì)。政府沒有專門的機(jī)構(gòu)編制國家資產(chǎn)負(fù)債表，無法對(duì)國家掌控的財(cái)力資源進(jìn)行統(tǒng)籌、整合和配置。這導(dǎo)致原本數(shù)量可觀的國家財(cái)富分散化、碎片化，脫離人民群眾，甚至收益低下、流失嚴(yán)重，沒有在基本公共服務(wù)均等化中發(fā)揮作用。例如，由于缺乏全面統(tǒng)籌的頂層設(shè)計(jì)，政府掌握的全國住房公積金余額和地方社?；鹄塾?jì)結(jié)余資金共4萬多億元作為儲(chǔ)蓄沉淀在銀行內(nèi)，由于利率低于通貨膨脹率造成年均收益率為負(fù)數(shù)，老百姓的這些“保命錢”不斷貶值縮水，極大損害了人民切身利益。關(guān)于國企利潤，2012年1-12月我國國企累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤總額21959.6億元。*中華人民共和國財(cái)政部：《2012年1-12月全國國有及國有控股企業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況》，http://qys.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/qiyeyunxingdongtai/201301/t20130118_728936.html.國企利潤除保留必要的發(fā)展資金外，理應(yīng)以注入基本公共服務(wù)資金的方式讓股東，即全民參與分紅。然而國企利潤并未成為基本公共服務(wù)資金的一個(gè)來源，導(dǎo)致民眾無法分享國企收益，這也是國企飽受詬病的根本原因。

(二)促進(jìn)區(qū)域財(cái)政均等的機(jī)制不完善

在財(cái)政意義上，基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)是財(cái)政均等化，衡量區(qū)域財(cái)政均等的依據(jù)是各地區(qū)的人均財(cái)政指標(biāo)。由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府財(cái)力差異本來就較大，體制性因素又加劇各地區(qū)人均財(cái)政指標(biāo)差距。首先，現(xiàn)行財(cái)稅體制未考慮人口流動(dòng)因素，基本公共服務(wù)與戶籍綁定，地方財(cái)力按財(cái)政供養(yǎng)人口計(jì)算，使得在常住人口統(tǒng)計(jì)中不可避免地出現(xiàn)創(chuàng)造財(cái)富外溢或享有基本公共服務(wù)外溢等非真實(shí)因素。以長期存在的“候鳥型”農(nóng)民工為例，他們雖然長期外出就業(yè)，但在戶籍管理上仍為家鄉(xiāng)的常住人口。農(nóng)民工一方面為發(fā)達(dá)地區(qū)創(chuàng)造了巨大財(cái)富和財(cái)政收入，另一方面其本人及家庭享有的基本公共服務(wù)仍由家鄉(xiāng)的地方政府提供，加重欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域財(cái)政不均等。其次，我國現(xiàn)階段轉(zhuǎn)移支付制度不完善，以財(cái)政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式導(dǎo)致財(cái)力越強(qiáng)的省份得到轉(zhuǎn)移支付資金人均值也越多，而且部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要求地方提供配套資金，這也造成了資金流向財(cái)力較強(qiáng)地區(qū)。另外，稅收返多以各地一定稅收金額為基數(shù)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基數(shù)相對(duì)較高，得到的稅收返還額比欠發(fā)達(dá)地區(qū)多。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲取預(yù)算外資金的能力要遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，這也加劇了區(qū)域財(cái)政不均等。

(三)地方政府財(cái)力與事權(quán)不匹配

現(xiàn)行財(cái)稅體制導(dǎo)致的我國地方政府事權(quán)與財(cái)力不匹配的問題較為嚴(yán)重。改革開放以來，全國財(cái)政收入逐漸向中央集中，而財(cái)政支出明顯向地方分散，1994年分稅制改革以后，這種趨勢更為明顯。1978年到2011年，中央財(cái)政收入比重從15.5%升至49.4%，支出從47.4%降至15.1%；而地方財(cái)政收入比重從84.5%降至50.6%，支出從52.6%升至84.9%。*中華人民共和國國家統(tǒng)計(jì)局：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》(光盤版)，中國統(tǒng)計(jì)出版社2012年光盤版。中央政府將財(cái)權(quán)層層上收，事權(quán)層層下放，導(dǎo)致地方政府財(cái)政相當(dāng)困難。在稅種劃分上，主要大宗稅種、收入穩(wěn)定的稅種劃歸中央財(cái)政，地方缺乏穩(wěn)定有效的主體稅種，且征收成本較高，縣鄉(xiāng)財(cái)政較為困難，收入主要依賴共享稅。在事權(quán)劃分上，地方政府承擔(dān)了較多基本公共服務(wù)職能，由于財(cái)力有限而力不從心。區(qū)域性公共服務(wù)由于地方財(cái)力有限而水平不高，比如縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)的義務(wù)教育，所需資金隨社會(huì)發(fā)展而不斷增加，財(cái)政困難導(dǎo)致欠發(fā)達(dá)地區(qū)義務(wù)教育質(zhì)量較低。另外，省市縣鄉(xiāng)各級(jí)政府間還存在公共服務(wù)責(zé)任劃分不清，存在相互交叉和重疊現(xiàn)象。2011年，我國的教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生的支出由地方政府承擔(dān)的比例分別高達(dá)93.94%、95.48%和98.89%。*資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2012》(光盤版)中的“中央和地方財(cái)政主要支出項(xiàng)目”相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算。地方政府特別是基層政府財(cái)力不足，在提供基本公共服務(wù)時(shí)捉襟見肘。在財(cái)力不足的情況下，房價(jià)急劇上漲為地方政府帶來了巨額的土地出讓收益，形成土地財(cái)政。盡管中央政府一再出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控措施，但由于地方政府過度依賴土地財(cái)政，因此在房地產(chǎn)調(diào)控中力不從心，造成地價(jià)與房價(jià)交替上漲的惡性循環(huán)。有的地方政府嚴(yán)重依賴上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和各種預(yù)算外收費(fèi)。

(四)財(cái)政預(yù)算透明度低，導(dǎo)致財(cái)力配置錯(cuò)位

財(cái)政預(yù)算的科學(xué)、合理必須建立在公開、透明的基礎(chǔ)上。如果財(cái)政預(yù)算不公開或透明度很低，就無法受到廣泛和有效的監(jiān)督，其科學(xué)性和合理性就無從判斷。我國財(cái)政公開起步較晚，2008年《政府信息公開條例》的出臺(tái)才使財(cái)政公開有了法律依據(jù)。近年來，我國財(cái)政預(yù)算透明度有所提高，2010年中央部門預(yù)算首次實(shí)現(xiàn)向社會(huì)公開，各級(jí)政府也都在一定程度上公開了財(cái)政預(yù)算。然而總的來看，我國財(cái)政預(yù)算透明度還是比較低，政府部門公開的預(yù)算信息過于簡單、籠統(tǒng)，一些項(xiàng)目令人費(fèi)解。如“三公消費(fèi)”諱莫如深，“一般公共服務(wù)”解釋含糊，“其它”項(xiàng)數(shù)目龐大、缺乏解釋。透明度低導(dǎo)致我國財(cái)政預(yù)算從制定到執(zhí)行都表現(xiàn)出較強(qiáng)的隨意性，在很大程度上是以權(quán)力配置財(cái)力，而非依據(jù)基本公共服務(wù)均等化配置財(cái)力，使原本就有限的財(cái)力資源配置錯(cuò)位。一方面，有的領(lǐng)域不該花錢卻獲得大量預(yù)算資金，導(dǎo)致一些部門年底“突擊花錢”；另一方面，一些事關(guān)民生的基本公共服務(wù)領(lǐng)域預(yù)算不足，資金缺口大。

三、基本公共服務(wù)資金供給問題的財(cái)稅體制改革對(duì)策

提供基本公共服務(wù)是政府的責(zé)任，必須以充足的財(cái)力保證資金供給。本文的分析表明，現(xiàn)行財(cái)稅體制還不完善，限制了基本公共服務(wù)資金供給，不能完全適應(yīng)基本公共服務(wù)均等化的要求。為促進(jìn)基本公共服務(wù)資金供給，必須加快財(cái)稅體制改革。

(一)建立全面統(tǒng)籌和整合國家財(cái)力資源的頂層設(shè)計(jì)

如果國家掌握的財(cái)力資源能得到全面統(tǒng)籌和整合并按一定比例投入基本公共服務(wù)，那么基本公共服務(wù)資金來源就會(huì)得到很大充實(shí)。為改變國家財(cái)力資源部門分割、使用分散、脫離群眾的情況，財(cái)稅體制改革要從全局出發(fā)，進(jìn)行全面統(tǒng)籌和整合國家財(cái)力資源的頂層設(shè)計(jì)。對(duì)我國屬于全民所有的公共資金進(jìn)行全面統(tǒng)計(jì)，編制國家資產(chǎn)負(fù)債表，明確各類公共資金及其收益在基本公共服務(wù)出資中的責(zé)任。完善國有資產(chǎn)管理體制，有效監(jiān)管國有資產(chǎn)使用。建立專門的國家基本公共服務(wù)資金賬戶，將各類國有資產(chǎn)收益按一定比例注入賬戶，專門投向基本公共服務(wù)。充分利用資本市場對(duì)全國住房公積金余額和地方社?；疬M(jìn)行統(tǒng)籌管理，使其增殖升值，為基本公共服務(wù)提供更多資金。關(guān)于國企利潤，按照目前規(guī)定，中央企業(yè)分為四類，前三類上繳利潤比例分別為15%、10%和5%，第四類免交。*中華人民共和國財(cái)政部：《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》，財(cái)政部文件(財(cái)企〔2010〕392號(hào))。鐵道、金融等中央企業(yè)和很多地方國有企業(yè)都沒有納入國有資本經(jīng)營預(yù)算，沒有上繳利潤。過多現(xiàn)金流留存到企業(yè)，導(dǎo)致國有資本盲目投資、與民爭利、濫發(fā)工資福利甚至滋生腐敗。今后應(yīng)逐步擴(kuò)大覆蓋范圍，特別應(yīng)該將國有金融類企業(yè)納入上繳利潤的范圍內(nèi)。提高國有企業(yè)上繳利潤的比例，提取壟斷行業(yè)超額利潤，加強(qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營的審計(jì)監(jiān)督，規(guī)范上繳利潤的使用。將國企巨額利潤的一部分注入國家基本公共服務(wù)資金賬戶，讓全民通過改善基本公共服務(wù)的方式分享國企利潤。

(二)促進(jìn)區(qū)域財(cái)政均等，完善轉(zhuǎn)移支付制度

區(qū)域財(cái)政均等是基本公共服務(wù)均等化的基礎(chǔ)。為實(shí)現(xiàn)區(qū)域財(cái)政均等，要改革現(xiàn)行財(cái)稅體制以財(cái)政供養(yǎng)人口為主的資金分配方式，打破戶籍制度限制和地方利益分割，采取與國際接軌的常住人口“標(biāo)準(zhǔn)人”分配。*孫紅玲、王柯敏：《公共服務(wù)均等化與“標(biāo)準(zhǔn)人”財(cái)政分配模型》，《財(cái)政研究》，2007年第8期。即排除生產(chǎn)力要素外溢等因素，在均等化區(qū)域范圍內(nèi)就人均可支配財(cái)力真實(shí)度計(jì)算求得一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)尺度，通過財(cái)政資金橫向轉(zhuǎn)移，按真實(shí)的常住人口實(shí)現(xiàn)政府間財(cái)力均等?？紤]到我國區(qū)域發(fā)展水平差距較大，全國區(qū)域財(cái)政均等可分階段進(jìn)行。第一步可在東、中、西三大區(qū)域內(nèi)部率先建立跨省轉(zhuǎn)移支付平臺(tái)，保證各級(jí)、各地政府財(cái)政均等，在大區(qū)域內(nèi)部提供較為均等的基本公共服務(wù)。未來在大區(qū)域內(nèi)部財(cái)政均等的基礎(chǔ)上跨區(qū)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)全國財(cái)政均等。我國目前尚無關(guān)于轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)立法，應(yīng)盡快完善立法，通過立法形式對(duì)轉(zhuǎn)移支付的原則、目標(biāo)、規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)以及具體的技術(shù)性操作程序和方法等加以確認(rèn)。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，要擴(kuò)大因素評(píng)估法在轉(zhuǎn)移支付資金分配中的應(yīng)用，使用客觀因素評(píng)估法核定地方財(cái)政平衡能力。一方面，通過人口因素(人口數(shù)量、民族構(gòu)成)、自然環(huán)境(土地面積、自然資源、生態(tài)環(huán)境)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(人均國內(nèi)生產(chǎn)總值、消費(fèi)水平、價(jià)格指數(shù))、社會(huì)發(fā)展水平等客觀因素確定計(jì)分標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算得分，得出地方財(cái)政支出水平。另一方面，根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計(jì)算各地的“理論收入”。根據(jù)計(jì)算的地方財(cái)政支出水平與“理論收入”之間的差額，科學(xué)確定轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額。*丁元竹：《我國基本公共服務(wù)均等化過程中標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)問題》，《甘肅理論學(xué)刊》，2008年第3期。這樣可以降低轉(zhuǎn)移支付中的盲目性和隨意性，保障轉(zhuǎn)移支付法治化和規(guī)范化。

(三)促進(jìn)地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配

按照“十八大”報(bào)告提出的“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”、“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會(huì)公平的稅收制度”的要求改革財(cái)稅體制，理順各級(jí)政府收入劃分，促進(jìn)地方政府財(cái)力和事權(quán)相匹配，調(diào)動(dòng)地方政府提供基本公共服務(wù)積極性。一方面，應(yīng)進(jìn)一步調(diào)整中央和地方事權(quán)的分配，改變以往事權(quán)與支出責(zé)任向基層政府不斷下移，但財(cái)權(quán)與收入權(quán)力不斷上移的趨勢。將公共服務(wù)的支出重心適當(dāng)向省級(jí)和中央政府上移，減輕基層政府的負(fù)擔(dān)。明確細(xì)分各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，中央和地方可按項(xiàng)目和比例分擔(dān)基本公共服務(wù)費(fèi)用。另一方面，優(yōu)化中央與地方的稅收分配制度，根據(jù)事權(quán)與財(cái)力匹配的原則適度調(diào)高共享稅中地方政府分成比例。在現(xiàn)行體制下，國內(nèi)增值稅按3:1的比例由中央和地方政府分成；營業(yè)稅則按稅目分成，除鐵道、中央金融保險(xiǎn)企業(yè)營業(yè)稅歸中央外，其他營業(yè)稅都?xì)w地方。因此，營業(yè)稅是地方稅收的主體稅種。在營業(yè)稅改增值稅的大趨勢下，如果現(xiàn)行分稅方法不變，那么地方稅源將急劇萎縮，地方政府財(cái)力和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象更嚴(yán)重。因此，必須對(duì)增值稅的分成比例進(jìn)行調(diào)整，增加地方分成比例。在結(jié)構(gòu)性減稅的過程中，逐步培育地方稅收體系，可建立以財(cái)產(chǎn)稅、房產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系。一方面調(diào)節(jié)貧富差距，另一方面為地方政府改善民生、履行基本公共服務(wù)職能提供稅源保障。

(四)推進(jìn)財(cái)政公開，提高財(cái)政預(yù)算透明度

財(cái)政公開是大勢所趨，不僅是財(cái)政預(yù)算科學(xué)化、提高財(cái)力配置效率的需要，更是推進(jìn)政治體制改革，全面建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。財(cái)稅體制改革要推進(jìn)財(cái)政公開，提高除國防、國家安全等特殊領(lǐng)域外的財(cái)政預(yù)算透明度。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政公開的內(nèi)容要包括程序公開、過程公開和信息公開，公開的形式包括財(cái)政文件、以閱覽室或宣傳欄形式、根據(jù)請(qǐng)求而取得的文件公開、舉行“行政預(yù)算聽證會(huì)”等。*傅光明：《論國外的財(cái)政公開制度》，《財(cái)政研究》，2005年第1期。中央部門及各級(jí)政府在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，要進(jìn)一步提高透明度，細(xì)化公開內(nèi)容，接受廣大人民監(jiān)督。把財(cái)政資金更多地用于群眾需求強(qiáng)烈的基本公共服務(wù)項(xiàng)目，杜絕突擊花錢、形象工程等財(cái)政浪費(fèi)，提高財(cái)力資源配置效率。對(duì)政府財(cái)政預(yù)算具有審議、批準(zhǔn)權(quán)的人大代表要廣泛聽取民意，把公眾意愿反映在財(cái)政預(yù)算編制中。在預(yù)算審批過程中，還要建立聘請(qǐng)財(cái)經(jīng)專家團(tuán)隊(duì)為人大代表提供專業(yè)咨詢意見的機(jī)制，保證財(cái)政預(yù)算科學(xué)、合規(guī)。

(責(zé)任編輯：熊 覺)

2013-08-03

周幼曼，女，中共中央黨校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)、公共財(cái)政?？电妫泄仓醒朦h校研究生院政治經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生，主要研究方向?yàn)楹暧^經(jīng)濟(jì)。

中共中央黨校校級(jí)一般科研項(xiàng)目、國家開發(fā)銀行資助項(xiàng)目“促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)稅體制改革研究”；國家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“完善結(jié)構(gòu)性減稅政策與促進(jìn)稅收負(fù)擔(dān)合理化問題研究”(編號(hào)：12CJY098)。

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1007-9092(2014)01-0101-05