朱德米

基層環(huán)境管理的困境與出路：基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū) SH鎮(zhèn)的調(diào)研

朱德米

基層環(huán)境管理是整個國家環(huán)境管理的基石。目前我國基層環(huán)境管理存在職權(quán)與事權(quán)不一致，難以有效監(jiān)管企業(yè)環(huán)境行為；環(huán)境行政執(zhí)法成本高，管理部門難以有效執(zhí)行法律法規(guī)；企業(yè)規(guī)模不等，難以在統(tǒng)一監(jiān)管體系下進(jìn)行環(huán)境行為約束等困境。要克服這些困境，可以從賦權(quán)于基層，根據(jù)環(huán)境事務(wù)復(fù)雜程度設(shè)計職權(quán)與事權(quán)；允許在自由裁量空間范圍內(nèi)，探索處于正式和非正式制度之間的合約管理；設(shè)計激勵與監(jiān)管的雙重框架，建立針對中小企業(yè)的規(guī)則驅(qū)動監(jiān)管體系、針對大企業(yè)的價值驅(qū)動激勵體系等方面予以嘗試。

環(huán)境管理；職權(quán)與事權(quán)；合約管理；規(guī)則驅(qū)動；價值驅(qū)動

發(fā)軔于計劃經(jīng)濟(jì)體制下的“統(tǒng)一監(jiān)督管理、分級分部門管理相結(jié)合的管理體制”，*朱德米：《從行政主導(dǎo)到合作管理：我國環(huán)境治理體系的轉(zhuǎn)型》，《上海管理科學(xué)》，2008年第2期。面對全球化、市場化的快速發(fā)展以及多種經(jīng)濟(jì)成分并存的格局，難以有效應(yīng)對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題。比較突出的是在現(xiàn)行政府環(huán)境監(jiān)管行政層級之下，還存在大量缺乏有效、有力監(jiān)管的環(huán)境管理“空白”地帶?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“對吸納人口多，經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。本文依據(jù)對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且環(huán)境問題凸顯的SH鎮(zhèn)開展環(huán)境保護(hù)調(diào)研，以“政府—企業(yè)”兩個主體互動為分析框架(未納入公民參與)，來分析基層環(huán)境管理的問題及其改善。

J省S市W區(qū)SH鎮(zhèn)是典型經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，已成為我國絲綢紡織的主要生產(chǎn)基地、出口基地和產(chǎn)品集散地，并向建設(shè)國內(nèi)最大、世界著名的絲綢紡織生產(chǎn)基地邁進(jìn)。環(huán)境管理的對象集中在水污染上，全鎮(zhèn)共有印染企業(yè)23家，合計各類染缸3500多臺，每天產(chǎn)生印染廢水9萬多噸；噴水織造企業(yè)1680多家，合計噴水織機(jī)12萬臺，每天產(chǎn)生噴織廢水約30萬噸。*數(shù)據(jù)來源于SH鎮(zhèn)提供給作者的調(diào)研數(shù)據(jù)。然而，高速經(jīng)濟(jì)增長的背后是環(huán)境的逐步惡化。該鎮(zhèn)是省蘇南環(huán)保督查中心的重點督查區(qū)域，以該鎮(zhèn)的環(huán)境保護(hù)為研究對象具有典型意義，能整體展現(xiàn)我國基層環(huán)境管理的困境。

一、政府與企業(yè)的環(huán)境管理關(guān)系及其變遷

政府與企業(yè)的環(huán)境管理關(guān)系經(jīng)歷了三次浪潮*Edoardo Croci.The Handbook of Environmental Voluntary Agreements —Design,Implementation and Evaluation Issues.Springer,2005.。第一次浪潮是采取“命令與控制”的管制方式。企業(yè)的環(huán)境污染是環(huán)境問題的主要來源，所以政府通過強(qiáng)力的行政管制來約束企業(yè)環(huán)境行為，通過對企業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)管制和企業(yè)的污染物排放量的監(jiān)管來實現(xiàn)管制目標(biāo)。從國際環(huán)境管理的歷史演變來看，20世紀(jì)60、70年代，許多國家紛紛建立了專門性環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)來推進(jìn)對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。第二次浪潮是采用經(jīng)濟(jì)工具。由于市場機(jī)制在公共事務(wù)治理中的廣泛應(yīng)用，一些經(jīng)濟(jì)工具，如排污權(quán)交易、環(huán)境稅費、使用者收費、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等手段運用到環(huán)境治理過程。20世紀(jì)80年以來，經(jīng)濟(jì)工具已成為OECD國家環(huán)境管理的主要手段。第三次浪潮是采取自愿協(xié)議(voluntary agreements)的方式。企業(yè)的承諾、談判協(xié)議、第三方監(jiān)管等方式開始運用在環(huán)境治理過程中，通過供應(yīng)鏈、公共采購等方式來激勵企業(yè)改變環(huán)境行為。企業(yè)通過ISO14000，環(huán)境審計、綠色采購、綠色產(chǎn)品等方面來配合自愿協(xié)議的環(huán)境管理。

與這三次浪潮相對應(yīng)的是在企業(yè)管理學(xué)科領(lǐng)域，對企業(yè)環(huán)境行為的探討也經(jīng)歷大體相似的歷程。20世紀(jì)60年代，隨著環(huán)境問題日益引起公眾的關(guān)注和《寂靜的春天》問世，企業(yè)(特別是化工行業(yè))成為環(huán)境問題研究的主要關(guān)注對象。環(huán)境與企業(yè)之間形成了對立的關(guān)系。*Sanjay sharma ,J.Alberto Aragón-Correa.Corporate Environmental Strategy and Competitive Advantage.Edward Elgar,Cheltenham,2005.環(huán)境治理的邏輯：問題——立法——標(biāo)準(zhǔn)——行政管制。企業(yè)的環(huán)境行為也簡單地分為有利于環(huán)境保護(hù)和有害于環(huán)境保護(hù)兩類。研究企業(yè)的環(huán)境行為關(guān)注點是領(lǐng)導(dǎo)或管理者的道德、社會責(zé)任等。20世紀(jì)80年代，隨著公眾意識的提高，企業(yè)的環(huán)境行為也發(fā)生了改變，已不僅僅局限于遵守法律法規(guī)，而是關(guān)注企業(yè)的環(huán)境績效，更多的是從公共責(zé)任角度來看待環(huán)境問題。

到了90年代，可持續(xù)發(fā)展理論的成熟和國際組織的關(guān)注，開展了對生態(tài)效率(產(chǎn)業(yè)生態(tài)學(xué)出現(xiàn))、減資源化等主題的研究。這個時期研究文獻(xiàn)增長迅速，研究主題從企業(yè)的環(huán)境行為到外部監(jiān)管再進(jìn)一步深入到企業(yè)決策過程、組織架構(gòu)和組織文化建構(gòu)上。1995年《管理學(xué)術(shù)評論》(Academy of Management Review)雜志集中討論“生態(tài)可持續(xù)組織”主題，把企業(yè)的環(huán)境行為納入到企業(yè)戰(zhàn)略管理范疇。它在學(xué)術(shù)發(fā)展上具有相當(dāng)大的啟發(fā)意義。這組文章提出了把自然環(huán)境問題等同于諸如員工平等的社會問題和技術(shù)進(jìn)步之類。如哈特等人提出了把企業(yè)環(huán)境行為與競爭優(yōu)勢聯(lián)系起來。它改變了長期以來困擾企業(yè)環(huán)境行為的最根本問題——如何把環(huán)境行為轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)決策的內(nèi)生變量，形成一種激勵機(jī)制。換言之，環(huán)境污染的控制不是通過“末端治理”，而是通過重新設(shè)計產(chǎn)品流程、清潔生產(chǎn)技術(shù)、減少能源和物質(zhì)的使用、資源的循環(huán)利用等來實現(xiàn)的。企業(yè)的環(huán)境戰(zhàn)略管理圍繞三個方面展開研究：環(huán)境監(jiān)管對企業(yè)戰(zhàn)略帶來的影響；企業(yè)總的戰(zhàn)略和環(huán)境戰(zhàn)略之間的關(guān)系；環(huán)境戰(zhàn)略和企業(yè)績效之間的關(guān)系。隨著全球化進(jìn)程的加快，企業(yè)管理學(xué)科對環(huán)境行為的研究開始深入討論綠色市場、綠色供應(yīng)鏈、綠色營銷、綠色信貸等主題。利益相關(guān)者、股東、媒體、供應(yīng)商、消費者等環(huán)境保護(hù)意識的增強(qiáng)，企業(yè)環(huán)境行為從規(guī)則驅(qū)動體系向價值驅(qū)動體系轉(zhuǎn)變(from a rule-driven system to a value-driven approach)*William Doyle Ruckelshaus，Karl Hausker.The Environmental Protection System in Transition: Toward a More Desirable Future:Final Report of the Enterprise for the Environment Project.Center for Strategic & Intl Studies ,Jan.1998.。

這些研究為本文分析中國情景下的 “地方政府與企業(yè)”提供了新的認(rèn)識視角，但本土問題的復(fù)雜性，特別是環(huán)境保護(hù)最顯著的約束前提是中國必須保持相當(dāng)規(guī)模的產(chǎn)業(yè)，才有可能解決民生和穩(wěn)定的基本問題。因此環(huán)境保護(hù)必須在這個大命題下來探索新的管理框架、機(jī)制和手段。

二、基層環(huán)境管理的職權(quán)與事權(quán)

“職權(quán)”是一種法定權(quán)限。按照《中華人民共和國地方各級人民代表大會與地方各級人民政府組織法》第八條規(guī)定，縣級以上人民政府擁有“環(huán)境資源和保護(hù)”的職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則沒有環(huán)境資源和保護(hù)的職權(quán)規(guī)定?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第七條也規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)，對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理”。其他環(huán)境保護(hù)專項法律法規(guī)都作了同樣的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府是國家與社會的聯(lián)接基點，作為中國社會公共事務(wù)管理最基層的一級政府，卻既沒有環(huán)境資源和保護(hù)的職權(quán)，也沒有環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的明確法律規(guī)定。

“事權(quán)”是公共事務(wù)管理權(quán)。公共事務(wù)是指個人、家庭或企業(yè)內(nèi)部事務(wù)之外的，具有公益性和非排他性。公共事務(wù)的類型、任務(wù)以及管理方式與經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)展的發(fā)達(dá)程度和復(fù)雜性高度相關(guān)。公共事務(wù)越復(fù)雜,事權(quán)就應(yīng)被賦予越多權(quán)限。事權(quán)體現(xiàn)為管理機(jī)構(gòu)的人力資源和技術(shù)能力，從可測量的指標(biāo)看集中體現(xiàn)在人力資源配置上。

從理想狀態(tài)上說，在單一制國家里職權(quán)與事權(quán)是對稱的。當(dāng)事權(quán)決定職權(quán)之時，兩者之間呈現(xiàn)出對稱狀態(tài)。由于當(dāng)下中國區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異比較大，呈現(xiàn)出職權(quán)與事權(quán)不對稱的狀態(tài)。也就是說是由職權(quán)決定事權(quán)，行政層級決定了管理事務(wù)的人力資源配置。人浮于事和管理能力不足成為兩種表現(xiàn)形態(tài)。更為具體的表現(xiàn)是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平比較高，環(huán)境管理事務(wù)繁雜，但由于受制于行政層級的限制，呈現(xiàn)出職權(quán)與事權(quán)兩者嚴(yán)重不對稱狀態(tài)。這在SH鎮(zhèn)表現(xiàn)得最為突出。

2010年J省為適應(yīng)基層政府管理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，推出了“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”的試點，SH鎮(zhèn)名列其中；但并沒有對環(huán)境管理權(quán)限的擴(kuò)權(quán)。*根據(jù)報道，試點內(nèi)容主要包括以下四個方面：一是創(chuàng)新管理體制；二是擴(kuò)大管理權(quán)限；三是強(qiáng)化公共服務(wù)；四是增強(qiáng)發(fā)展活力。參見《江蘇20個鎮(zhèn)試點“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”賦予縣級管理權(quán)限》，《揚子晚報》，2010年8月7日。2012年該鎮(zhèn)為適應(yīng)環(huán)境保護(hù)工作，成立了副科級建制的環(huán)境監(jiān)察大隊和正科級的建設(shè)和環(huán)境保護(hù)局(下設(shè)環(huán)境保護(hù)科)，并組建環(huán)境監(jiān)測有限公司。目前該鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察大隊、環(huán)境保護(hù)科、環(huán)境監(jiān)測有限公司共有編制9人。

為了比較職權(quán)與事權(quán)是否對稱狀態(tài)，以公共財政預(yù)算收入和管理機(jī)構(gòu)人員編制為比較對象。從公共財政預(yù)算收入角度看，2012年J省共有11個縣(市)財政預(yù)算收入低于23.13億元。*參見《江蘇省2012年各縣及縣級市GDP及公共財政預(yù)算收入》，http://tieba.baidu.com/p/2268467604.縣(市)環(huán)境保護(hù)局通常為正科級行政級別，各類環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)規(guī)章都賦予縣以上環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)明確的職權(quán)(見表1)。

表1 SH鎮(zhèn)與J省10個縣(市)環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)比較

(以上資料為作者整理的來自各地官方網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，N為沒有查詢到的數(shù)據(jù))

通過SH鎮(zhèn)的地方公共財政預(yù)算收入以及環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)與該省10個縣進(jìn)行比較，職權(quán)與事權(quán)呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不對稱狀態(tài)。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層環(huán)境管理面臨的根本困境。

三、制度困境與合約管理

從上世紀(jì)70年代環(huán)境問題納入到法律法規(guī)以來，我國已制定了全領(lǐng)域、全覆蓋的環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及規(guī)章。據(jù)統(tǒng)計，我國當(dāng)下已經(jīng)制定的環(huán)境保護(hù)方面的法律達(dá)30多部，*《我國共制定了30多部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律》，來源于新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/2010-06/21/c_12243498.htm.環(huán)境法律制度較為完善。這些法律制度文本有的來自于借鑒別國經(jīng)驗，主要是在環(huán)境科學(xué)、工程和技術(shù)引進(jìn)過程中，需要相應(yīng)的制度保障；有的來自于別的領(lǐng)域成功的經(jīng)驗和做法；有的來自政府管理統(tǒng)一的制度性要求。簡要的說，這些制度都是外生于中國環(huán)境保護(hù)的實踐。

制度可以分為正式制度、非正式制度以及介于正式和非正式之間的半正式半非正式制度三種類型。正式制度是以成文形式出現(xiàn)的，有著明確的執(zhí)行主體和監(jiān)督執(zhí)行的第三方。非正式制度是以習(xí)慣、慣例、習(xí)俗、準(zhǔn)則等形式表達(dá)出來的，依賴于行動主體的內(nèi)部約束力。半正式半非正式制度是介于兩者之間，可能以正式條文和書面規(guī)則形式出現(xiàn)，但不一定來源于國家機(jī)構(gòu)頒布，且內(nèi)生于實踐過程中。通常所說的“鄉(xiāng)規(guī)民約”就是屬于這種類型。國家制定的正式制度和規(guī)則都面臨著“執(zhí)行難”問題，執(zhí)行成本比較高，監(jiān)督成本也相應(yīng)較高。非正式制度執(zhí)行成本低，但與正式制度相比，不能形成穩(wěn)定的預(yù)期。因為正式制度的價值就在于約束所有行動主體，并能形成激勵和懲罰機(jī)制，從而具有形成穩(wěn)定預(yù)期的功能。半正式半非正式制度既有內(nèi)生于實踐的特點，又具有正式制度形成穩(wěn)定預(yù)期的功能，但其執(zhí)行效力取決于雙方的合約，所以本文稱之為“合約型制度”。在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，制度是工業(yè)革命典型的產(chǎn)物，因此中國本土實踐缺乏衍生出正式制度安排內(nèi)在的資源，更多體現(xiàn)在哲學(xué)思想層面。同樣非常缺乏對環(huán)境保護(hù)的非正式制度的探索。因此基層環(huán)境管理的困境體現(xiàn)在正式制度執(zhí)行成本高，非正式制度支撐不足。

SH鎮(zhèn)的環(huán)境管理面臨著上述的制度困境。隨著我國政府依法行政的水平不斷提高，對行政執(zhí)法程序性要求也隨之提高，行政行為得以全面規(guī)范。行政執(zhí)行成本包括發(fā)現(xiàn)機(jī)制成本、信息收集與處罰的成本。信息收集與處罰的成本體現(xiàn)在行政處罰的流程上。該鎮(zhèn)環(huán)境保護(hù)行政處罰的流程由五個步驟：現(xiàn)場檢查——收集相關(guān)證據(jù)——送達(dá)《行政處罰事先告知書》——行政處罰決定——申請行政復(fù)議或行政訴訟。發(fā)現(xiàn)機(jī)制成本具有不確定性，有兩種類型：群眾舉報和依法檢查，而依法檢查更具有隨機(jī)性。

從2012年3月到2013年3月，SH鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察大隊共正式立案處罰了19件企業(yè)或個人環(huán)境違法案件。其中群眾舉報的5件，占26.31%；依法檢查的14件，占73.69%。19件中共計行政罰款金額是74萬元，有一件案例是責(zé)令停產(chǎn)。*資料來源于作者在SH鎮(zhèn)的調(diào)查。

SH鎮(zhèn)為解決人手少，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)重的壓力，探索出具有合約管理特色的制度安排。在與行政相對人充分協(xié)商基礎(chǔ)上，制定了《SH鎮(zhèn)涂層行業(yè)管理暫行辦法》，該辦法針對企業(yè)在執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、履行相關(guān)承諾和周邊群眾企業(yè)和諧共處等方面進(jìn)行監(jiān)督管理。通過日常檢查、重點抽查、綜合檢查建立起企業(yè)環(huán)境行為信用登記。對涂層行業(yè)原料、工藝以及供應(yīng)商三個方面制定了地方特色監(jiān)管體系(見表2)。

表2 SH鎮(zhèn)涂層行業(yè)環(huán)境監(jiān)管辦法

(資料來源：作者調(diào)查，N代表沒有相關(guān)規(guī)定)

從制度來源看，上述管理辦法具備了正式制度的要件(成文、公開、執(zhí)行主體和監(jiān)督機(jī)制)，但與國家現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章體系相比，該管理辦法又缺乏制度層級體系里的上位法依據(jù)，具有非正式制度特征，因而可以把它并入到介于兩者之間的半正式半非正式制度類型。這些制度規(guī)定得到企業(yè)一方認(rèn)可或承諾，呈現(xiàn)出典型的“合約型管理”制度色彩。盡管長期效果還有待觀察，但從2012年6月10日運行以來，效果比較明顯，既減少了執(zhí)法成本，又增加了企業(yè)遵守規(guī)定的自覺性。

“正式制度與合約管理”更加清晰揭示出基層環(huán)境管理在制度層面上的困境，其背后隱含的邏輯可能直接指向龐大復(fù)雜的我國環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系。

四、環(huán)境政策與企業(yè)內(nèi)部決策

政府通過制定多種類型的環(huán)境政策來約束或激勵企業(yè)環(huán)境行為。約束企業(yè)環(huán)境行為典型的是采取環(huán)境監(jiān)管方式，而激勵企業(yè)環(huán)境行為則通過采取產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)和工藝政策等方面進(jìn)行。為了引導(dǎo)企業(yè)采取新工藝新技術(shù)來變革生產(chǎn)流程，減少排放和降低環(huán)境污染,SH鎮(zhèn)政府2012年1月開始實施《產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見》。該意見的目標(biāo)是“明確鼓勵、允許和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)土地資源節(jié)約集約利用，提高投資強(qiáng)度和畝產(chǎn)稅收，持續(xù)改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展” 。*《盛澤鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)意見》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104645.html，2012年2月12日.對不同產(chǎn)業(yè)采取“鼓勵、允許和禁止”三類政策激勵或約束來改變企業(yè)內(nèi)部決策的外部制度空間。為了進(jìn)一步推動企業(yè)進(jìn)行技術(shù)和生產(chǎn)工藝的提升，該鎮(zhèn)在2012年2月出臺了《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，對14種類型的項目進(jìn)行獎勵，其中與環(huán)境管理相關(guān)的涉及到“先進(jìn)裝備和節(jié)能減排”兩項(見表3)。*《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html，2012年3月12日.

表3 SH鎮(zhèn)環(huán)境激勵政策

(資料來源：http://www.shengze.gov.cn/Details/104180.html)

監(jiān)管和激勵政策發(fā)揮其效用最終決定于企業(yè)內(nèi)部決策系統(tǒng)是否能夠接受到這些信息，是否能夠根據(jù)這些信息作出決策。問題的關(guān)鍵聚焦在企業(yè)決策過程。換言之，在理想狀態(tài)下，企業(yè)根據(jù)外部監(jiān)管和激勵的政策信息，推動企業(yè)從適應(yīng)規(guī)則(政策供給)轉(zhuǎn)變到價值追求，外部信息內(nèi)化為企業(yè)自身行為。

顯然對于SH鎮(zhèn)企業(yè)主或自然人而言，這個轉(zhuǎn)變是非常困難的。企業(yè)規(guī)模越大，企業(yè)適應(yīng)市場能力越強(qiáng)，環(huán)境保護(hù)的能力和意識就越高。對2012年3月到2013年3月SH鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)察大隊正式立案處罰的19件企業(yè)或個人環(huán)境違法案件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)注冊資本在100萬以下的共有11件,占57%。反之規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)相對比例比較小。對于一些中大型企業(yè)，特別是準(zhǔn)備上市的公司而言，內(nèi)部管理比較規(guī)范，甚至有的企業(yè)還成立了企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組。企業(yè)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組的功能和職責(zé)就是形成與政府環(huán)境保護(hù)政策對接機(jī)制，既負(fù)責(zé)企業(yè)安全管理,又負(fù)責(zé)企業(yè)內(nèi)部的環(huán)境決策，這樣就形成接受外部政策信號并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部決策的能力。對接機(jī)制旨在從適應(yīng)外部環(huán)境監(jiān)管的規(guī)則轉(zhuǎn)向內(nèi)生于企業(yè)的價值體系,從而提升企業(yè)環(huán)境管理能力。對于中小企業(yè)而言,外部環(huán)境監(jiān)管仍然是政府管理工具箱中唯一的選擇。

五、進(jìn)一步討論

基層環(huán)境管理是整個國家環(huán)境管理基石。從微觀領(lǐng)域研究出發(fā)，折射出國家整個環(huán)境管理體系面臨的困境，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法、環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的法律法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行效力、企業(yè)追求利潤的理性選擇方面都面臨著突出問題。其出路在于三個方面：

第一，必須立足當(dāng)下中國環(huán)境管理實踐，逐步修改環(huán)境保護(hù)基本法律,既不能簡單移植國外環(huán)境保護(hù)法，又不能簡單照搬其他領(lǐng)域的法律。中國環(huán)境保護(hù)的基本法理原則就是必須在一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模約束條件下，尋找到發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點。換言之，在相當(dāng)長時期內(nèi)，我們無法通過轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)到境外來作為環(huán)境治理的政策選擇。在這個法理基礎(chǔ)上，環(huán)境管理法律制定必須考量到中國發(fā)展的基本動力源在社會基層，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更是如此。而當(dāng)下的中國環(huán)境保護(hù)呈現(xiàn)出職權(quán)與事權(quán)明顯不一致的狀況，反映出環(huán)境保護(hù)法律法令“剛性化”，缺乏靈活多變的彈性。根據(jù)事權(quán)來定職權(quán)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的基層環(huán)境管理行政管理部門賦予更多的職權(quán)。

第二，與“賦權(quán)”行為相伴隨，在嚴(yán)格環(huán)境行政執(zhí)法的規(guī)范化、程序化的同時，必須引入“結(jié)果導(dǎo)向”的新公共管理理念。環(huán)境管理的最終評價標(biāo)準(zhǔn)是環(huán)境質(zhì)量的改善，在結(jié)果導(dǎo)向的價值指引下，在自由裁量權(quán)限空間范圍內(nèi)，積極探索適應(yīng)本土的合約管理。盡管合約管理是處于正式和非正式制度之間的半正式半非正式的制度安排，但是它具備了制度的三個功能：提供穩(wěn)定的行為選擇預(yù)期、自我執(zhí)行的機(jī)制、清晰的約束邊界。合約管理彌補(bǔ)了正式制度執(zhí)行成本高和交易成本高的不足，同時又能夠克服非正式制度隨意性、不確定性的缺陷。因此，拓展合約管理的空間是解決基層環(huán)境管理困境的方向之一。

第三，企業(yè)的規(guī)模大小直接影響到其環(huán)境行為，需要有針對性的設(shè)計激勵和監(jiān)管的雙重框架。規(guī)模大的企業(yè)管理相對規(guī)范，環(huán)境管理能夠納入到企業(yè)決策過程。在外部多重激勵與監(jiān)管框架下，規(guī)模大的企業(yè)環(huán)境管理成為其價值追求一個部分，其決策過程明顯的是價值驅(qū)動，類似與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組這類企業(yè)決策體制旨在把外部政策信號轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為，能夠把政府環(huán)境激勵與監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營體系進(jìn)行無縫隙對接。而規(guī)模中小的企業(yè)管理相對不規(guī)范，存在著多重原因?qū)е碌沫h(huán)境違法行為，應(yīng)該以規(guī)則驅(qū)動其環(huán)境行為。因此，對于不同規(guī)模和類型的企業(yè)應(yīng)當(dāng)在“價值驅(qū)動”和“規(guī)則驅(qū)動”兩者之間進(jìn)行合理的激勵與監(jiān)管體系設(shè)計與選擇。

簡要地說，解決基層環(huán)境管理困境出路在于賦權(quán)、合約管理以及建立規(guī)則驅(qū)動和價值驅(qū)動的雙重體系。

(責(zé)任編輯：熊 覺)

2013-11-16

朱德米，同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向為公共管理與公共政策。

教育部人文社會科學(xué)規(guī)劃研究項目“水污染防治中的地方政府與企業(yè)合作關(guān)系研究”(編號：10YJA630230)。

D035.5

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1007-9092(2014)01-0095-06