楊成偉,唐 炎,張 赫,張 鴻

青少年體質健康政策的有效執(zhí)行路徑研究
——基于米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的視角

楊成偉1,唐 炎2,張 赫2,張 鴻1

采用文獻資料研究、邏輯分析等方法，結合我國政治和社會背景，運用米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型對青少年體質健康政策執(zhí)行的各因素進行分析。研究發(fā)現(xiàn)，政策目標層次偏低、功利性太強、政策法律效力低下，政策執(zhí)行資源不足，政策執(zhí)行手段單一、執(zhí)行機制和監(jiān)控機制不健全，政策執(zhí)行機構互動不足，執(zhí)行者政策認同度不高、執(zhí)行動力不足和政策環(huán)境不利等因素，加上各因素之間相互作用使政策執(zhí)行陷入困境。提出政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑：在提升政策目標層次、完善政策體系和拓寬政策資源的前提下，整合政策執(zhí)行組織機構，豐富政策執(zhí)行手段、完善執(zhí)行機制與監(jiān)督機制和優(yōu)化政策環(huán)境，以提升執(zhí)行主客體的政策認同。

公共政策；執(zhí)行；米特-霍恩模型；青少年；體質健康

1 引言

改革開放以來，我國青少年體質健康狀況與經(jīng)濟社會高速發(fā)展形成強烈的反差，已成為困擾我國教育與社會發(fā)展的重大問題之一。國家歷來高度重視這一問題，出臺了一系列促進青少年體質健康的相關政策。這些政策中既有中央級別的行政法規(guī)，也有部門層面的指導文件，既有針對青少年體質健康支持系統(tǒng)各環(huán)節(jié)的具體要求，也有專門性的活動方案。應該說，不論是從政策文本的層級和類型來看，還是從政策文本的數(shù)量和頻度來看，青少年體質健康領域都屬于“政策高密集區(qū)”。然而，令人遺憾的是，高密集的政策并沒有產(chǎn)生應有的效果。有文獻顯示，2010年以前的20年中，我國青少年體質呈持續(xù)下降趨勢；近年雖有數(shù)據(jù)(2010年)顯示部分年齡段體質指標有所“止跌”，但問題依然嚴峻，至少目前為止沒有明顯的證據(jù)表明2010年的“止跌”會是青少年體質健康下滑的“拐點”。那么，這種尷尬現(xiàn)象的出現(xiàn)到底是政策文本本身的偏差引起，還是對政策的執(zhí)行出現(xiàn)問題所致？本研究認為，盡管這個選擇性問題不可能只有唯一答案，但“政策執(zhí)行出現(xiàn)問題”很可能是最主要的答案。政策執(zhí)行是將政策目標轉化為現(xiàn)實的唯一途徑，美國政策學者艾利森認為，在實現(xiàn)政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效執(zhí)行[2]。因此，研究青少年體質健康相關政策的執(zhí)行，有利于解決青少年體質健康問題。由于我國政治體制的原因，公共政策執(zhí)行一般采用“以政策為中心”的自上而下的途徑，而米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型是最經(jīng)典的“自上而下”的政策執(zhí)行模式之一。因此，本研究選取該模型對青少年體質健康政策執(zhí)行狀況進行分析，以期揭示影響政策執(zhí)行效果的原因，尋求政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑。

2 米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型的分析與應用

美國政策學家范·米特和范·霍恩[27]指出，在政策決定與政策效果這一轉變過程之間存在許多影響二者的變量，既有系統(tǒng)本身的因素，也有系統(tǒng)環(huán)境的因素，進而提出米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型(圖1)。模型假設了6個被認為決定著政策決定和政策績效之間聯(lián)系的變量，包括：1)政策標準與目標；2)政策資源；3)組織間溝通與執(zhí)行活動；4)執(zhí)行機構的特性；5)社會、經(jīng)濟和政治環(huán)境；6)執(zhí)行人員的價值取向。模型把政策目標或標準以及政策資源作為最重要的變量，在于它們是政策有效執(zhí)行的前提，組織間溝通和執(zhí)行活動可以深刻影響政策執(zhí)行者的意向，而政策執(zhí)行機構面臨的經(jīng)濟、社會與政治環(huán)境對實施過程亦有著很強的影響。該模型的優(yōu)點在于找出了影響政策執(zhí)行的重要因素，建立了政策與執(zhí)行之間的聯(lián)系，說明了各個變量之間的關系，為處理常見的政策執(zhí)行問題，尋求到一個可以有效解決的途徑。

圖 1 米特與霍恩的政策執(zhí)行系統(tǒng)模型示意圖Figure 1. The Policy ImplementationProcess:A Conceptual Framework

米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型是“自上而下”政策執(zhí)行模式的典型代表，其結合了傳統(tǒng)政治科學與公共行政理論，以行政組織的層級原則和由上而下的指揮控制為核心，特別強調代議政治的有效性與行政裁量權的運用[23]，適合政策形態(tài)所涉及的公共事務具有全國一致性特征[9]，該模型提出后得到各國研究者的運用和修正，在各領域的政策執(zhí)行分析中不斷被檢驗，對政策執(zhí)行的成敗做解釋有較強的普適性[26]。在我國的政治體制和行政管理模式下，青少年體質健康政策具有典型的全國一致性政策形態(tài)特征，米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型正好契合了我國社會的政治和社會環(huán)境，現(xiàn)將其應用于青少年體質健康政策執(zhí)行的分析中，期望能更好地透視政策執(zhí)行中可能存在的盲點，為政策的有效執(zhí)行尋求可行性路徑。

3 青少年體質健康政策執(zhí)行路徑評估

3.1 青少年體質健康政策目標與標準情況分析

范·米特和范·霍恩認為，政策文本本身合理以及具有清晰的目標與標準是政策有效執(zhí)行的前提。通過分析青少年體質健康政策本體發(fā)，現(xiàn)存在較多值得商榷的地方。

3.1.1 政策問題認識偏差，政策目標層次較低

政策問題的認定是政策過程的邏輯起點。人的體質健康水平主要取決于生活方式和社會環(huán)境[13]，青少年體質下滑問題是教育乃至社會層面的問題。我國青少年體質健康政策制定主體對產(chǎn)生問題根源的認識存在一定偏差，致使政策導向有誤，表現(xiàn)為將促進學生體質健康的責任歸于學校體育。殊不知，學生體質健康水平的提升是個系統(tǒng)工程，體育雖有責任為學生體質健康的提升服務，但僅憑體育一己之力根本扛不起“增強學生體質之大旗”[13]。正是因為沒找到問題根源，加上作為政策制定主體的職能所限，導致基本政策目標處于“就事論事”的較低層次上(表1)。層次偏低的政策目標致使體質健康政策執(zhí)行主體的廣度不足，政策資源投入受限。同時，也導致了政策執(zhí)行工具單一、實施方案的研究不夠深入、具體執(zhí)行目標和政策標準模糊，所以造成執(zhí)行難。美國、日本等政府把體育政策提升到健康醫(yī)療和社會保障的高度，政策目標層次較高，同時，多部門聯(lián)合制定了詳實的方案和執(zhí)行標準以及具體的措施和要求[8，18，25]，政策認同度較高，執(zhí)行效果自然較好。

3.1.2 政策目標功利性強、標準低

國內(nèi)政策一般側重于問題的解決，政策目標前瞻性不夠。青少年體質健康相關政策同樣如此，如《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》(以下簡稱中央7號文件)提出，通過5年左右的時間，使我國青少年普遍達到國家體質健康的基本要求，耐力、力量、速度等體能素質明顯提高，營養(yǎng)不良、肥胖和近視的發(fā)生率明顯下降。為了衡量政策目標完成程度，不同時期制定了《國家體育鍛煉標準》、《學生體質健康測試標準》，2007年又推出了《國家學生體質健康標準》，然而對比發(fā)現(xiàn)各項評價指標一直呈下降趨勢。2011年12月，對4個省上報的數(shù)據(jù)進行抽測，發(fā)現(xiàn)上報數(shù)據(jù)準確性存在很大問題，需要進一步核實[16]。體育終極目標是為了培養(yǎng)全面發(fā)展的人，增強青少年體質只是實現(xiàn)目標的一種手段。過分強調青少年體質，會誤導大家將多功能的體育狹隘成簡單的體質健康教育，造成的結果會讓政策執(zhí)行主體過度關注于反映體質健康水平的部分指標，而忽略學生的全面發(fā)展。

表 1 中、外部分青少年體質健康政策執(zhí)行情況一覽表Table 1 The List of Sino-foreign Adolescent Health Policy Implementation

3.1.3 政策法律效力不足，具體政策標準不明確

我國青少年體質健康政策主要以行政法規(guī)發(fā)布，大多是國務院、教育部、國家體育總局以及地方相關部門頒發(fā)，除《中華人民共和國體育法》(以下簡《體育法》)等個別的政策表現(xiàn)為專門的國家立法外，大部分政策采取行政法規(guī)，甚至更低層次的文件、通知等形式存在，實施中其法律效力明顯不足，不能完全約束基層履行政策，如國務院辦公廳2012年53號文件明文要求：“各地人民政府要認真履行發(fā)展學校體育的職責，將學校體育發(fā)展納入本級政府年度工作報告”。然而，2013年政府工作報告中，除北京外的多數(shù)省、自治區(qū)、直轄市政府均未提及青少年體育發(fā)展問題[15]。同時，具體政策標準不明確導致了可操作性差，如關于政策資源供給問題，《學校體育工作條例》第20條規(guī)定：“學校的上級主管部門和學校應當按照國家或者地方制定的各類學校體育場地、器材、設備標準，有計劃地逐步配齊”，第22條規(guī)定：“地方各級人民政府在安排年度學校教育經(jīng)費時，應當安排一定數(shù)額的體育經(jīng)費，以保障學校體育工作的開展，國家和地方各級體育行政部門在經(jīng)費上應當盡可能對學校體育工作給予支持”?？煽闯霾糠终邨l款在表述上用了“應當、逐步、一定數(shù)額、盡可能”等模糊詞匯，使部分地方政府以此為由敷衍或拖延政策執(zhí)行。3.2 青少年體質健康政策資源情況分析

政策執(zhí)行資源是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過程中所需要的各種資源，包括經(jīng)費資源、物質資源、信息資源、人力資源和權威資源等[4]。政策資源直接影響著執(zhí)行主體執(zhí)行方式的選擇和執(zhí)行人員的價值取向及行為能力。

3.2.1 政策執(zhí)行經(jīng)費資源有限

我國青少年體質健康政策執(zhí)行經(jīng)費資源有限，在國家財政性體育投入上，學校體育難以獲得體育事業(yè)的專項投入，在官方統(tǒng)計資料中，通常只能看到“從教育經(jīng)費中統(tǒng)籌安排解決”的模糊指標。在國家財政性教育投入上，我國2012年突破2萬億，達到GDP的4%，但這也遠低于7%的世界平均水平，對教育投入有限直接導致了學校體育政策執(zhí)行的資金不足。同時，國家出臺政策一般只強調地方落實，而并不為政策實施提供財政配套資源，政策執(zhí)行所需經(jīng)費大部分由地方財政承擔，由于利益關系，各地方政府必然選擇最有利或成本最低的方式實施，從而造成財政執(zhí)行難的問題[19]。據(jù)調查顯示，西部某省中、小學學生人均體育經(jīng)費僅1～3元；北部某省15個貧困縣的401所初中，平均年體育經(jīng)費為5 109元[11]。經(jīng)費資源不足直接導致在學校體育場地設施嚴重不足。調查發(fā)現(xiàn)，2010年小學體育運動場 (館)面積達標學校的比例為55.48%，體育器械配備達標學校的比例為52.19%；普通初中體育運動場(館)面積達標學校的比例為69.53%，體育器械配備達標學校的比例為68%[1]。在中、西部欠發(fā)達地區(qū)，有些學校甚至沒有運動場，學生只能在街道和馬路上進行體育活動。反觀日本，國家對學校體育的投入比例在上世紀90年代以前都高于競技體育和社會體育，直到近來政策問題得以解決，投入比重才有所下降。國家強制要求所有學校硬件建設標準化，國家財政投入保證了體育場(館)、運動設施達到國家標準，滿足政策執(zhí)行的需求。同時，為有效解決因學校運動部活動資金不足所導致的發(fā)展掣肘，文部科學省在財政緊張的境況下，撥出了148 373千日元用于推進運動部活動的可持續(xù)發(fā)展[29]，保證了政策的執(zhí)行資源。

3.2.2 政策執(zhí)行人力資源不足

體育師資是青少年體質健康政策執(zhí)行中的主要人力資源因素，對實現(xiàn)政策目標起著決定性作用，政策人力資源不足表現(xiàn)為體育師資力量短缺和素質不高。2008年出臺的《國家學校體育衛(wèi)生條件試行基本標準》規(guī)定：學校應當按照教學計劃中體育課授課時數(shù)和開展課外體育活動的需要配備體育教師，即小學1～2年級每5～6個班、3～9年級每6～7個班、高中(含中職)每8～9個班的比例配備1名體育教師。調查表明，能達到此標準的并不多，以小學體育教師每周18課時、初中每周12課時的工作量計算，全國義務教育學校共需體育教師72.91萬人，目前，我國中、小學尚缺體育教師32.17萬人[1]。由于我國體育教師的培養(yǎng)模式和體育的專業(yè)特性，體育教師的文化素質總體上“欠賬”較多，主動學習和再學習能力相對有限，導致課程改革不能很好落實。此外，體育教師職業(yè)成長性較差，中小學體育教師參加職后培訓的比例很低，有的省僅為1.29%，已經(jīng)嚴重影響體育教學和課外體育活動的開展[7]。

3.3 青少年體質健康政策執(zhí)行組織間溝通和執(zhí)行活動分析

3.3.1 政策執(zhí)行機制和監(jiān)控機制不健全

政策的有效執(zhí)行需要執(zhí)行組織間通過各種方式，明確政策目標、評估標準、執(zhí)行技術與程序，包括制度化程序、規(guī)范、激勵和懲罰機制。雖然各級政策執(zhí)行主體制定了相關規(guī)章制度、評估標準以及激勵懲罰措施的制度，保障青少年體質健康政策的執(zhí)行，但由于政策執(zhí)行機制不健全和監(jiān)控機制缺乏，在實踐中可操作性較差，造成政策在執(zhí)行中失效。教育部和國家體育總局2007年推出了《國家學生體質健康標準》，建立了國家學生體質健康標準數(shù)據(jù)庫，要求每年各級各類學校上報體質測試結果。然而，多年來體質測試數(shù)據(jù)總體上報率不足50%，要求2012年底上報數(shù)據(jù)達到100%，但到現(xiàn)在最好的達80%，最差的還不到10%[16]。政策執(zhí)行機制不健全表現(xiàn)在評價體制不完善和激勵、懲罰機制公正、公平性的欠缺。評價機制不完善表現(xiàn)在對學生、學校和基層政府的評價體系中沒有或少有學生體質健康指標，學生體質好壞對學生本人、學校和基層政府的評價影響不大。激勵和懲罰機制是政策執(zhí)行的動力機制，是執(zhí)行主體有效執(zhí)行政策動力來源的制度保障。目前，雖然部分省、市開始將學生體質納入績效考核指標，但多數(shù)是采用簡單的懲罰機制，如四川、云南省等政府出臺文件稱對學校體育工作狀況差，學生體質健康水平持續(xù)3年下降的地區(qū)和學校，在教育工作評估和評優(yōu)評先中對其實行“一票否決”，同時教育部門主要負責人和校長將被問責[12]。為具體落實政策，執(zhí)行主體逐層制定到對體育教師的問責制度。然而，這項措施沒有顧忌執(zhí)行主體的具體情況，問責制只有嚴厲的懲罰性，缺乏獎勵機制，權責利不對等，加上監(jiān)控不力，導致部分基層執(zhí)行人員出現(xiàn)謊報或不報數(shù)據(jù)等虛假執(zhí)行行為，政策目標也無法達成。

政策執(zhí)行監(jiān)控機制不健全表現(xiàn)為多數(shù)青少年體質健康政策執(zhí)行、監(jiān)測主要由教育系統(tǒng)來完成，缺乏多層次監(jiān)控機制。由于我國政策執(zhí)行采用“自上而下”途徑，上級監(jiān)控部門獲取政策執(zhí)行信息渠道過分依賴于學校的單方面匯報，加劇了政策執(zhí)行信息不對稱，增加了監(jiān)控的難度。

3.3.2 政策執(zhí)行手段單一，執(zhí)行行為對青少年關注不夠

政策執(zhí)行手段是執(zhí)行機構溝通方式之一，是政策執(zhí)行機構及其執(zhí)行者為實現(xiàn)政策目標所采用的政策工具、中介途徑與措施方法，主要有行政、法律、經(jīng)濟、說服和技術手段等。我國青少年體質健康政策執(zhí)行手段單一，政策落實主要通過行政手段，以意見、通知、指示等形式層層發(fā)布。如國務院、教育部和國家體育總局等出臺了《關于進一步加強學校體育工作，切實提高學生健康水平的意見》和《關于開展全國億萬學生陽光體育運動的通知》等政策文件，而地方部門往往將政策文本標題前簡單地加上省、市、縣的名稱就轉發(fā)下去，缺乏具體實施規(guī)范和技術手段。法律手段不足，政策執(zhí)行的強制性太弱，導致拒不執(zhí)行或扭曲執(zhí)行政策現(xiàn)象較多。

青少年體質健康政策能否達到預期目的關鍵取決于作為行動主體的青少年態(tài)度。由于政策執(zhí)行技術手段不足、傳播機制不健全，相關政策和體育知識宣傳不到位，導致青少年對體育認知有限、體育意識薄弱。據(jù)統(tǒng)計，我國目前僅有19.43%的中學生和3.26%的大學生擁有良好的體育鍛煉習慣[14]，同時，作為政策執(zhí)行行為的學校體育不能滿足學生體育需求，影響了學生對政策的支持度。調查顯示，只有36.3%的學生認為目前我國體育課中教師傳授的理論與方法“很有用”，說明體育課教學存有較為嚴重的“適應性”問題[22]。此外，青少年處于特殊的年齡階段，無法深刻意識到體質健康對于個體和社會的重要意義，雖然知道經(jīng)常參加體育鍛煉具有健身、健心、健美、健腦、促進生長發(fā)育、防治疾病等功效，但這些效益往往具有滯后性、潛在性、隱蔽性，不可能“立竿見影”[14]，這些都導致了青少年體育鍛煉的驅動力不足，政策認同度不高。

3.4 政策執(zhí)行機構特性因素分析

政策執(zhí)行的組織理論學派認為，組織是政策執(zhí)行的主體，任何政策都要通過一定的組織得以執(zhí)行。青少年體質健康促進是一項關涉整個國家和社會的浩大工程，政策涉及的場地設施、資金來源和組織機構具有涵蓋多部門和多領域特征。然而，我國青少年體質健康政策的具體執(zhí)行卻主要由教育系統(tǒng)完成，由于其職能所限，政策權威性相對較弱，極大地影響了執(zhí)行效果。在美國聯(lián)邦政府中，青少年和學校健康部是負責青少年體質健康的主要部門，職責在于通過學校體育加強青少年體育活動和倡導終生體育活動。此外，青少年體質健康還涉及到疾病防控中心、體育健身與運動總統(tǒng)理事會、教育部等部門。青少年和學校健康部與這些部門緊密合作，共同解決體育活動和體育教育的相關問題,促進美國學校體育的改革與青少年體質健康的提升[18]。

我國青少年體質健康政策執(zhí)行的機構主要包括教育部、國家體育總局以及地方教育、體育等平行部門和具體執(zhí)行學校。目前，雖然成立了各級體質健康檢測和陽光體育運動領導小組，也成立了諸如“新時代青少年體質健康促進中心”等專門性、全國性公益組織，但整個執(zhí)行組織機構互動不足，缺乏將這些環(huán)節(jié)進行有機聯(lián)系和有效整合的溝通協(xié)調機制。公共政策執(zhí)行的理論指出，多機構共同作用于一個公共政策并不是完善的設置，因為這樣會增加績效考核的難度和政策的執(zhí)行成本，以及可能產(chǎn)生各自為政的問題。當然，如果有良好的多方聯(lián)動機制出臺，并且使得各方的資源得到更合理的配置，這些問題或許能得以妥善解決。雖然目前已經(jīng)看到教育、體育等部門之間進行聯(lián)動合作，并在陽光體育活動以及校園足球等領域取得一定的成果，但由于體育、教育分屬不同部門，作為共同執(zhí)行主體也存在爭取各自不同利益的情況。政策執(zhí)行理論認為，政策執(zhí)行過程是各個執(zhí)行主體為實現(xiàn)自身利益，進行各種策略較量的利益博弈過程。因此，經(jīng)常出現(xiàn)教育部門和體育部門在為提升學生素質而舉辦的部分體育賽事中不協(xié)調。出現(xiàn)諸如教育部門不認可體育部門為升學加分而舉辦的比賽結果，而體育部門也不承認教育部門主辦的比賽成績，不予發(fā)放運動員等級證等情況。

3.5 政策執(zhí)行人員價值取向分析

公共政策執(zhí)行人員的價值取向即對政策的認知、認同程度將嚴重影響政策執(zhí)行的成敗。學校是青少年體質健康政策的基層執(zhí)行組織，具體執(zhí)行人員應包括校長、班主任和體育教師等。校長是影響政策執(zhí)行的第一人，政策的有效執(zhí)行關鍵在于校長。目前，在“分數(shù)第一”的教育評價體制下，因害怕體育鍛煉影響升學率，學校校長自然不會特別認同青少年體質健康政策。調查顯示，只有36.3%的被調查者認為校長對學校體育政策精神和內(nèi)容的把握程度好,而能重視政策執(zhí)行的占被調查者的51.6%[17]。校長對政策認知和認同的欠缺，影響了學校執(zhí)行政策的決心。其次，作為具體執(zhí)行人的班主任也對政策的落實起著至關重要的作用。班主任的態(tài)度將直接影響學生對體育鍛煉的興趣及學生終身體育鍛煉習慣的養(yǎng)成。目前，大部分班主任老師自身體育意識淡薄，對體育的理解有限。同時，大部分班主任不關心、也不了解青少年體質健康相關政策情況，調查顯示僅35.8%的學生認為班主任對他們課外體育鍛煉“很關心”[22]。此外，學校通常也不會把學生的體質納入班級工作評價體系，致使班主任難以主動、積極地執(zhí)行政策。作為體育教師而言，盡管對體質健康政策的認同度高，但因普遍相對缺乏再學習能力和創(chuàng)新能力，政策理解能力和主動解決問題的執(zhí)行能力有限，導致容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差。體育教學工作和其他學科教學工作在學校相關待遇中得不到均等對待現(xiàn)象也較為普遍[21]，也影響了其政策執(zhí)行的積極性。此外，體育運動難免有傷害風險，由于我國學校體育傷害事故處理機制不完善、缺乏健全的傷害事故的責任分擔機制和社會賠償?shù)谋Ｕ现贫?，學校執(zhí)行人員擔心承擔巨大賠償責任，也導致了執(zhí)行人員執(zhí)行動力不足。

3.6 政策執(zhí)行的政治經(jīng)濟和社會環(huán)境因素分析

任何政策的執(zhí)行都要受所處社會環(huán)境的影響和制約。人的體質健康水平主要還是取決于生活方式，這里的確包含了體育因素，但體育也僅僅是因素之一，除此之外還有營養(yǎng)、衛(wèi)生、睡眠、環(huán)境等眾多因素[13]。因而，體育之外的社會環(huán)境也影響了青少年體質健康政策的有效執(zhí)行。

3.6.1 應試教育體制的影響

傳統(tǒng)的應試教育體制使升學率成為評價各級教育主管部門政績及學校優(yōu)劣的主要標準。教育資源配置的地區(qū)和城鄉(xiāng)差異，使優(yōu)質教育資源過度集中，造成了教育的眾多不公平。為了追求有限的優(yōu)質教育資源，在“分數(shù)第一”的指導思想下，家長學生陷入了比拼考分和加分的“囚徒困境”，使學生疲于學習、培訓，忽視了體育以及體質健康。調查顯示，在升學和考試壓力下，我國近70%的畢業(yè)班學生在休息日和節(jié)假日參加課外輔導，平均每人要參加3個輔導班，最多的要參加6個；將近70%的學生在上課日每天的家庭作業(yè)時間超過2 h[3]，50.9%的學生課外活動時間不足30 min[22]，學生大量精力耗費在學習上，客觀上導致提升體質健康的活動時間減少，自然影響體質健康水平。

3.6.2 獨生子女政策的影響

國家的獨生子女政策也影響到了青少年體質健康政策執(zhí)行環(huán)境。計劃生育政策所帶來的家長心態(tài)上的變化，突出表現(xiàn)在相互聯(lián)系的三個方面，即緊張心理、唯一心理和全部希望心理，其中的“唯一心理”又導致了過分寵愛、過度保護、過多照顧、過高期望以及怕孩子學壞、怕孩子不成材、怕孩子不孝順、怕孩子出意外[6]。這種“過高期望、怕孩子不成材”使很多家長為了一個不切實際的目標,為學習不惜扼殺孩子的體育運動愛好。很多家長對子女健康的關心遠遠比不上對學習成績的關心，甚至認為體育鍛煉是不務正業(yè)。調查顯示，我國74%的家長從來不帶孩子一起運動，近70%的學生放學回家后就不被允許出去運動；有12%的家長明確表示每天參加體育鍛煉會影響學習。當鍛煉時間和學習時間發(fā)生沖突時，65.5%的家長仍希望孩子以學習優(yōu)先[3]。“過度保護、過度關心和怕孩子出意外”的心態(tài)，導致學生在學校一旦出現(xiàn)運動傷害事故，無論是意外還是疏忽，家長大多會歸罪于學校和體育教師，使其在安排體育運動時盡量回避激烈和有風險的項目，甚至放棄部分身體活動。

3.6.3 現(xiàn)代生活方式的影響

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展以及現(xiàn)代科技的進步，人們從事各種體力勞動的機會和時間大大減少。人們在享受科技發(fā)展成果的同時也付出了身體機能退化的代價,其中最明顯的是人體的運動能力,失去了協(xié)調、靈敏、力量、平衡等許多必備素質以及許多對外界的適應能力[10]。如出門以車代步、上樓乘電梯、不參與家務勞動和體力活動減少等“靜態(tài)化”的生活方式都使得青少年基本運動量較以前大為減少。我國高速發(fā)展過程中物質條件的改善致使青少年的飲食結構發(fā)生了變化，攝入過多的不健康食品以及激素食品造成了青少年虛胖和營養(yǎng)過剩。同時，因城市化的發(fā)展，我國60%以上學生的居住環(huán)境已不具備進行體育運動的條件。在休息和節(jié)假日的空閑時間，學生最喜歡做的3件事是上網(wǎng)聊天和游戲、聽音樂學唱歌和看電視，出去運動的不足35%[3]，生活方式的變化客觀上造成了不利的政策執(zhí)行環(huán)境。

3.7 基于6要素的綜合分析

從米特-霍恩模型可以看到，政策目標與標準、政策資源、組織溝通與執(zhí)行活動、執(zhí)行機構的特性、執(zhí)行人員的價值取向、政策環(huán)境等6個變量關涉到政策與實施之間的聯(lián)系。如果6個因素呈現(xiàn)優(yōu)化的狀態(tài)，則青少年體質健康政策的執(zhí)行將非常順利，如果部分因素或6個因素都呈現(xiàn)出不良狀態(tài),則政策執(zhí)行將障礙重重。以上分析已經(jīng)表明，在青少年體質健康政策執(zhí)行過程中，這幾個因素各自都存在的一定問題，而它們之間的互動進一步阻礙了政策的有效執(zhí)行。

米特-霍恩模型把政策目標和標準以及政策資源作為各要素的首要聯(lián)系部分，因其直接影響了組織溝通與執(zhí)行方式和執(zhí)行者偏好。雖然我國青少年體質健康政策目標比較清晰，但其政策本身存在著目標層級偏低、目標功利性強以及法律效力不足的問題，使其操作性不強，加上執(zhí)行經(jīng)費和人力資源等政策資源不足，導致政策組織機構的溝通不暢、執(zhí)行方式手段單一和政策執(zhí)行機制不完善。青少年體質健康政策執(zhí)行機構組織主體互動不足，影響了政策在執(zhí)行組織之間的溝通和傳播，導致了政策執(zhí)行評價機制不完善以及激勵、懲罰機制不對等和監(jiān)控機制的缺失。同時，二者的局限性也直接影響了青少年和學校執(zhí)行者對政策的價值判斷，使他們在執(zhí)行中無所適從，加上自身利益的影響，導致敷衍、消極執(zhí)行政策。此外，執(zhí)行機構、具體執(zhí)行者和政策本體也都深受政策環(huán)境的影響，正是有應試教育體制、獨生子女政策和現(xiàn)代生活方式等社會環(huán)境因素，進一步促成了青少年體質健康問題的產(chǎn)生，才會出臺相關政策。同時，又是這些環(huán)境因素影響了執(zhí)行組織機構建立，加上政策資源投入不足，進一步影響了作為基層執(zhí)行者的校長、班主任和體育教師的價值取向和執(zhí)行動力，進而導致政策執(zhí)行效果不佳。

青少年體質健康問題不僅是學校體育問題，是教育問題，更是社會問題。因此，更應該把它放在整個社會的范疇考慮。當然，我國教育制度和社會環(huán)境因素一時難以改變，就試著接受米特-霍恩模型的重要啟示，在政策目標與標準較為清晰，政策本體不斷完善以及政策資源充足的情況下，政策實施的成功主要取決于實施機構對政策目標的理解和有效溝通、執(zhí)行機構的行政能力以及執(zhí)行人員行政能力和政策認同度。因此，應從這幾項要素著手，提升政策執(zhí)行力，促進青少年體質健康政策有效執(zhí)行。

4 促進青少年體質健康政策有效執(zhí)行的優(yōu)化路徑

4.1 提升政策目標，健全政策體系

公共政策的制定與執(zhí)行是為促進社會發(fā)展服務的，我國的體育公共政策是為了促進國民健康水平和全面發(fā)展服務。因此，應充分分析我國青少年體質健康問題產(chǎn)生的根本原因，調整政策目標。借鑒國外經(jīng)驗，把體育提升到健康醫(yī)療、社會保障和強國夢的高度，以國務院為主導，多部門、多領域聯(lián)合制定、執(zhí)行青少年健康政策，提升政策目標和政策認同度。把培養(yǎng)“工具人”的教育目標提升為“全面發(fā)展人”的目標，以終身體育意識的樹立和終身體育能力的培養(yǎng)為抓手,全面達成終極體育目標。由于我國地區(qū)和城鄉(xiāng)的自然與社會條件差異巨大，在制定具體的政策目標和標準時還應適當擴大地方?jīng)Q策權，根據(jù)實際情況由地方制定具體的實施方案和標準。此外，還應將青少年體育工作上升到法律層面，以法律形式增強其強制執(zhí)行的效力。修訂《中華人民共和國義務教育法》、《體育法》和《學校體育工作條例》等，指導和保障青少年體育工作的依法、有效開展。

完善青少年體質健康政策體系，加強相關政策配套。理性選擇制度主義認為，博弈的回報是由外部制度規(guī)則所決定的，外部制度改變必然會引起人們選擇的改變。因此，修改部分影響本政策執(zhí)行的其他政策，如調整高考加分政策，減少或終止部分中高考加分項目，為政策執(zhí)行創(chuàng)造條件。改革升學考試制度，制定綜合素質評價辦法、注重過程性評價。出臺并落實減負政策，執(zhí)行時要顧及學生家長情況，不能簡單地把提前放學當成減負，而應在放學后由學校組織學生參與體育活動或其他課外活動，保證活動的時間和質量。調整學校意外傷害的處理辦法，可參照國外，學?？梢哉庳煓唷⒐餐^失和免責協(xié)議等抗辯理由免除自身及教師的民事責任，并根據(jù)甘冒風險理論[28]，強化個人責任意識，由學生自擔風險，再通過保險獲得救助，將個人風險轉由社會分擔，從而減輕了學生和學校的壓力，使執(zhí)行者可以順利開展工作。

4.2 多渠道拓寬政策執(zhí)行資源

從宏觀上來說，正是由于資源不足才會引發(fā)政策問題，而資源不足又導致政策問題解決滯后。應盡早設立青少年體育的專項基金，加大政府學校體育經(jīng)費投入力度,開辟學校體育經(jīng)費的多元投入途徑。突破政府單一投入形式的制約,將學校體育設施納入體育公共服務體系，整合群眾體育事業(yè)經(jīng)費和學校體育經(jīng)費等各方資源，建設圍繞以學校體育設施為主體的社區(qū)體育中心，建立社區(qū)全民健身服務體系，這也為最終的公共財政進入包括學校體育設施在內(nèi)的公共體育服務體系鋪平道路[19]，同時鼓勵公共體育資源、企事業(yè)單位、社會團體、個人為學校體育活動服務。學校也可利用自身優(yōu)勢發(fā)動學生和家長、社會和學校群策群力協(xié)同合作，逐步改善體育場地、器材條件。有條件的學校也可通過學校體育場(館)設施對外開放來增資開源，彌補學校體育經(jīng)費的不足。

加強體育師資隊伍建設，大幅度增加體育師資，保證政策執(zhí)行人力資源的數(shù)量與質量。其一，對體育師資進行多元化的培訓，保證體育教師的職后培訓，加強體育兼職教師的培養(yǎng)，以提高執(zhí)行業(yè)務能力。其二，對其他執(zhí)行人員的執(zhí)行能力培養(yǎng)。在短期內(nèi)，在校長和班主任的培訓活動上一定要加入體育方面的知識，提高對體育的認識，改變對體育的觀念。長遠的看來，要在師范類院(校)對各專業(yè)的師范生進行有別于其他專業(yè)的體育教育，以提高其對體育的認識，事半功倍地擴大體育的影響。同時，為彌補政策執(zhí)行的人力資源不足的問題，可以借鑒國外經(jīng)驗，日本也曾出現(xiàn)體育教師不足的問題，為此，日本文部省實施《運動部活動社區(qū)合作促進事業(yè)》計劃，引入外部指導者成為的重要舉措，《體育立國戰(zhàn)略》提出了日本體育協(xié)會、JOC、日本休閑協(xié)會、NF與都道府縣、市鎮(zhèn)村體育團體等共同研究具體的合作與支援方案的要求[8]。我國雖然也推行了社會體育指導員制度，但對學校體育支援有限，應大力引入社會體育指導員制度，采用“請進來”和“送出去”的方式緩解體育師資和學校體育服務供給不足。

4.3 整合政策執(zhí)行機構組織體系

政策執(zhí)行的組織理論認為，政策的執(zhí)行是一種典型的組織行為，需要依托堅強有力、行動高效的組織體系。青少年體質健康促進工程量巨大，需要投入大量資源，這些投入需要整個政策層面進行規(guī)劃。日本青少年體質健康政策執(zhí)行以日本文部科學省、學校運動部、體育少年團、綜合型地域體育俱樂部等組織為核心[8]，形成各都道府縣、日本體育協(xié)會，日本休閑協(xié)會和日本體育振興中心等層次分明的執(zhí)行體系開展工作，實現(xiàn)了組織與制度建設的統(tǒng)一，為政策執(zhí)行奠定了強有力的、層次分明的組織基礎[30]。因而，我國也應以多部門、跨領域和多層次的理念進行政策規(guī)劃和執(zhí)行，成立以國務院為領導的教育部、國家體育總局、衛(wèi)計委、人力資源與社會保障部以及共青團中央等部門聯(lián)合的政策制定主體，制定切實可行的政策規(guī)劃方案。成立地方政府領導下的教育、體育、財政、規(guī)劃以及民政等多部門聯(lián)合的第二層級政策執(zhí)行主體，以確保具有足夠的決策權力來調動大量的政策資源保障政策的順利實施。成立以校長為領導、教務、班主任和體育教師為執(zhí)行者的基層學校以及社區(qū)聯(lián)合的具體執(zhí)行體系。還應成立專門機構、專人負責管理協(xié)調此項工作。開放社會機構進入本領域，加強青少年體質健康方面的科學研究、制定合理有效的實施方案，為政策執(zhí)行提供理論依據(jù)。加強青少年體育俱樂部或體育組織建設，為青少年參與體育活動創(chuàng)造條件。

4.4 豐富政策執(zhí)行手段、激發(fā)青少年響應政策的動力

在青少年體質健康政策執(zhí)行手段上，美國政府通過法律化，保證了政策的權威性和執(zhí)行保障。通過具體有效的技術手段來積極倡導青少年參與體育活動，如及時在官方網(wǎng)站上公布指導性政策的使用手冊、演示文稿模板、宣傳視頻、光盤、宣傳展板等具體可操作性的內(nèi)容，免費供個人和相關機構使用所有的宣傳資料。這些技術手段兼顧了青少年學校體育參與和社區(qū)體育參與，從分析、指導、合作到評估，建立起一套完善的管理方式，形成了鮮明、有的放矢的指導性建議[18]。因此，我國青少年體質健康政策應豐富執(zhí)行手段。通過立法，加大對違反青少年體育政策進行懲處的法律手段，保證青少年體育權益。通過媒體以及互聯(lián)網(wǎng)等技術手段，加強政策執(zhí)行信息傳播力度，提高青少年對體育的認知，增強體育意識。通過提升學校體育教學水平，培養(yǎng)青少年運動技能，養(yǎng)成終身體育習慣，讓青少年領會體育鍛煉的長期效益。將學生體質納入個人綜合考核的評價體系內(nèi)，并要注重過程性評價，與學生升學、評優(yōu)、加分、獎學金等進行掛鉤，對體質測試達到優(yōu)秀的學生進行適當?shù)莫剟?，提升體育鍛煉的短期效益，以激發(fā)青少年參與體育運動的驅動力。

4.5 加強政策執(zhí)行機制和監(jiān)控機制建設，提升執(zhí)行主體對政策的認同

公共政策的政治學解釋是為解決沖突性要求并為合作提供激勵的一種行動模式。因此，應加強政策執(zhí)行機制建設，建立更為有效的評價體系和激勵機制，獎罰分明、責權對等。將青少年體質健康指標納入各級政府考核和各類學校的評價體系，對各級政府以及學校按地區(qū)進行評比和排名，排名靠前的可給予辦學評估、資金或者政策上的獎勵，如北京市排在前6名的區(qū)、縣，可獲得500萬的資金獎勵[16]，并對青少年體質持續(xù)下降地區(qū)給予通報批評和實行行政問責。同時，建立學校內(nèi)部激勵機制，對體育工作開展得好的班主任和體育教師進行獎勵，提高其執(zhí)行待遇，以增加執(zhí)行積極性和對政策的認同。建立政策執(zhí)行監(jiān)控保障體系、完善政策執(zhí)行監(jiān)控機制，成立以政策制定主體、政策執(zhí)行主體和青少年群體結合的多層次政策監(jiān)控主體，擴寬上級政策主體部門獲取政策信息的渠道，建立青少年體質健康檔案，教育、體育行政主管部門定期督導稽查并及時發(fā)布監(jiān)控報告、加強制度管理，對政策執(zhí)行情況進行切實有效的監(jiān)控。

4.6 優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境

生活方式和社會環(huán)境很大程度決定了人的體質健康水平，應該在整個社會、各個相關領域都要為青少年體育鍛煉創(chuàng)造一個良好的條件。首先，媒體要多對體育進行正面宣傳，樹立健康人的“行為榜樣”。大眾傳媒對人們的價值觀念具有導向作用，對人們的行為活動具有暗示作用[20]，因此，要多報道青少年喜聞樂見的體育項目，宣傳全民健身運動以及體育運動對促進健康的作用，提高整個社會對體育的認識。其次，要完善體育公共服務，為青少年創(chuàng)造一個體育鍛煉的條件。特別是，要完善社區(qū)青少年體育服務平臺，發(fā)揮社會在青少年體質健康中的應有作用。最后，加強家庭教育，養(yǎng)成家長與孩子一起鍛煉的習慣。家庭的體育態(tài)度和家長參與體育鍛煉的頻度與時間對青少年體育鍛煉認知度、喜歡度和參與度影響具有顯著性意義[6]，家長不僅要在態(tài)度上支持青少年參加體育鍛煉，促使其體育鍛煉意識與行為的形成，還要在行動上做青少年的榜樣。如此，形成學校、社區(qū)、家庭三位一體的青少年體質健康促進體系[21]，進而使青少年體質健康政策的執(zhí)行有一個多方協(xié)調互動的良好環(huán)境。

5 結語

在我國的政治制度和行政管理模式下，米特-霍恩政策執(zhí)行系統(tǒng)模型契合我國政治、社會場域，能較好地分析我國青少年體質健康政策執(zhí)行的現(xiàn)狀及問題。以上對于青少年體質健康政策執(zhí)行中存在的，涉及政策目標與標準、政策執(zhí)行資源、組織溝通與執(zhí)行活動、政策執(zhí)行機構特性、執(zhí)行者價值取向和政策執(zhí)行環(huán)境等方面的現(xiàn)實問題及相應原因的分析，使得我們可以更加全面看待青少年體質健康政策執(zhí)行問題，以及更透徹的明晰影響執(zhí)行效果的原因。我國體育公共政策是為了促進國民健康水平與構建和諧社會服務。因而，國家在政策制定導向上,要將青少年體質健康以及體育公共服務納入社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生，提升到踐行“偉大中國夢”的高度上，加強政策執(zhí)行方案的規(guī)劃和執(zhí)行標準的研究，提升政策目標、完善政策體系；多渠道拓寬政策執(zhí)行資源，充分調動經(jīng)費和人力等政策資源；整合政策執(zhí)行機構組織體系；豐富政策執(zhí)行手段、激發(fā)青少年響應政策的動力，加強政策執(zhí)行機制和監(jiān)控機制建設，優(yōu)化政策執(zhí)行環(huán)境，以提升執(zhí)行主客體對政策的認同。

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StudyonEffectiveExecutionPathofAdolescentPhysicalHealthPolicy—FromthePerspectiveofPerformSystemModelofMeter-HornPolicy

YANG Cheng-wei1,TANG Yan2,ZHANG He2,ZHANG Hong1

Conducted a comprehensive analysis from various factors of adolescent physical health policy by adopting the methods of literature review and logical analysis,combining with China's political and social background,using the perform system model of Meter-Horn policy implementation system.And then we found out that the low policy goal level,strong utilitarian,depressed policy and law,shortage policy execution resources,single policy execution means,unsound enforcement mechanism and monitoring mechanism,insufficient interaction of policy enforcement agencies,less identity of executive policy,execute esteemed underpowered and unfavorable factors such as policy environment,inadequate executive power and various disadvantage factors along with the interaction between them make the policy implementation in trouble.So optimization path of policy effective execution is proposed.In the premise of promoting policy goal level,perfecting the policy system,and broadening the policy resources,we should integrate the policy execution organization,enrich policy implementation means,improve the execution mechanism and supervision mechanism and optimize the policy environment,to enhance the execution policy identity of the subject and object.

publicpolicy;execution;meter-hornmodel;adolescent;physicalHealth

1000-677X(2014)08-0056-08

2013-11-04；

：2014-03-19

國家社會科學基金重大招標項目(11&ZD060)；教育部人文社會科學研究青年基金項目(14YJC890031)；四川省教育廳人文社科重點項目(14SA0015)。

楊成偉(1976-)，男，重慶合川人，副教授，碩士研究生導師，主要研究方向為體育公共政策和體育教學訓練，Tel：(028)84481118，E-mail:530458906@qq.com。

1.四川師范大學 體育學院,四川 成都 610101;2.上海體育學院 體育教育訓練學院，上海 200438 1.Sichuan Normal University,Chengdu 610101,China； 2.Shanghai University of Sport,Shanghai 200438,China.

G80-05

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