陳淵婷　張啟鵬　張夢玲

摘要：農(nóng)村宅基地用益物權(quán)是農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)，而宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是宅基地用益物權(quán)實現(xiàn)的重要保障。據(jù)此，本文分析了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性，我國現(xiàn)行相關(guān)政策法規(guī)中存在的問題，最后在此基礎(chǔ)上提出了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建，以期切實增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：宅基地用益物權(quán)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；制度構(gòu)建

一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必要性

隨著我國城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，作為一種特殊的市場資源，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)已是大勢所趨。全國第六次人口普查數(shù)據(jù)結(jié)果顯示，大陸地區(qū)居住在城鎮(zhèn)的人口占69.68%，居住在鄉(xiāng)村的人口為占50.32%。這種城市人口和農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)比例的變化，引發(fā)了農(nóng)村宅基地大量過剩，進(jìn)而使得農(nóng)村宅基地及宅基地上房產(chǎn)價值利用問題日益突出。宅基地使用權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性（農(nóng)村宅基地使用權(quán)在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)是被允許的，所以本文探討的是宅基地使用權(quán)的外部流轉(zhuǎn)）與農(nóng)村住房所有權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的二元制度使農(nóng)村住房流轉(zhuǎn)市場無法有效發(fā)展。此外，近年來農(nóng)民的融資渠道受阻，資金成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，這導(dǎo)致了大量宅基地買賣的隱形市場。再者，相關(guān)糾紛和矛盾日益突出，司法救助力不從心。

針對上述問題，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。但是，官方解釋稱住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，并不意味著農(nóng)民的宅基地也可以自由買賣了。那到底應(yīng)該以怎樣的方式實現(xiàn)《決定》指出的“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”呢？對此，本文針對目前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在立法、管理等方面存在的問題，構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，以切實保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)。

二、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)規(guī)制的問題分析

我國現(xiàn)行宅基地使用權(quán)法律法規(guī)之間存在嚴(yán)重抵觸。《憲法》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。這兩部規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基本法律均未禁止宅基地使用權(quán)向城鎮(zhèn)居民流轉(zhuǎn)，但是國務(wù)院《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》等卻對此做出了禁止性規(guī)定，在內(nèi)容上與《憲法》和《土地管理法》抵觸，但在實踐中被遵守。這導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地使用權(quán)只具有使用價值而不具有交換價值。

再者，《物權(quán)法》在“用益物權(quán)”這一塊中設(shè)定宅基地使用權(quán)， 但并沒有對宅基地使用權(quán)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定， 有關(guān)宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓等具體問題，依照《物權(quán)法》第153條的規(guī)定，還是適用《土地管理法》等法律和國家有關(guān)規(guī)定。這其實是“物權(quán)弱化”的體現(xiàn)。其實踐后果是宅基地使用權(quán)的物權(quán)本質(zhì)被掩蓋，將本來應(yīng)由民法調(diào)整的權(quán)利由行政管理來調(diào)整，公權(quán)與私權(quán)不分，物權(quán)弱化，農(nóng)民在宅基地上合法的收益權(quán)未得到彰顯。

三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的構(gòu)建

改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是順應(yīng)我國總體發(fā)展形勢的，但完全自由流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)也是不可取的。我們要堅持問題導(dǎo)向，做到在開放流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。

1.完善相關(guān)立法：建議修改《土地管理法》，明確規(guī)定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及其條件、方式、法律后果等。同時，對相關(guān)行政法規(guī)、政府規(guī)章等，嚴(yán)格按照《立法法》規(guī)定進(jìn)行審查，防止其對立法確定的土地財產(chǎn)權(quán)利予以限制或剝奪。

2.轉(zhuǎn)變管理模式：加快政府職能轉(zhuǎn)變，對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)由行政控制模式轉(zhuǎn)為財產(chǎn)權(quán)配置和利用模式。具體來說，可以建立專門的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機構(gòu)，使符合一定條件的農(nóng)民（如，在城鎮(zhèn)里已購置房屋）可以通過此機構(gòu)將宅基地使用權(quán)掛牌轉(zhuǎn)讓。與此同時，建議建立健全宅基地使用權(quán)原始登記制度和流轉(zhuǎn)后的過戶登記制度，防止私下交易，引發(fā)流轉(zhuǎn)混亂。

3.完善配套制度：為使宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度能適應(yīng)我國相關(guān)法律制度，配套制度的完善顯得尤為重要。建議建立健全宅基地內(nèi)部退出機制，鼓勵分散居住的農(nóng)戶進(jìn)入中心村建房。在騰出的宅基地上建造商鋪、廠房等并進(jìn)行出租，所得收益歸原宅基地使用權(quán)人及其他利益相關(guān)者所有；批判地借鑒地方實踐經(jīng)驗，如重慶市的宅基地使用權(quán)地票交易制度，天津市的宅基地?fù)Q房制度，成都市的聯(lián)合建設(shè)制度等。

結(jié)語

嚴(yán)格的土地政策不應(yīng)建立在限制公民合法財產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，也不應(yīng)建立在阻礙農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上。所以，我國在下一階段的宅基地制度改革方面需要在農(nóng)民土地權(quán)利、房屋權(quán)利的實現(xiàn)和社會公共政策之間找尋平衡點，建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)新模式，切實保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)的實現(xiàn)，維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。

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