惠春琳

民以食為天。糧食是人類生存的第一需求，糧食問題更是關(guān)乎國家安全、世界和諧的頭等大事，是人類永遠(yuǎn)無法離棄的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)。2006—2008年，糧食短缺問題變成了一個(gè)全球性的現(xiàn)實(shí)問題，糧食價(jià)格的螺旋式上升也超出了許多國家的承受能力，最終爆發(fā)了全球范圍內(nèi)的糧食危機(jī)，引發(fā)了各方對糧食安全的關(guān)注。

糧食安全與糧食危機(jī)

的概念與現(xiàn)狀

目前世界各國政府和研究機(jī)構(gòu)廣泛認(rèn)同聯(lián)合國糧食及農(nóng)業(yè)組織（FAO）對于糧食安全的定義，即所有人在任何時(shí)候都能獲得充足、安全和富有營養(yǎng)的食物，滿足其積極、健康生活的膳食需要和食物喜愛。這一定義包括三個(gè)內(nèi)容：確保足夠數(shù)量的糧食（數(shù)量安全）、確保所有需要糧食的人能獲得糧食（經(jīng)濟(jì)安全）、確保所有人能獲得有營養(yǎng)的糧食（營養(yǎng)安全）。

糧食危機(jī)就是指全球性的糧食短缺、產(chǎn)量銳減、價(jià)格漲幅過快，以至造成全球范圍內(nèi)的糧食恐慌，糧食安全無法得到保障。世界范圍的糧食危機(jī)通常具有糧食價(jià)格上漲幅度大、持續(xù)時(shí)間長、涉及范圍廣和影響強(qiáng)度烈等特征。

在人們腦海中至今記憶猶新的是2008年的糧食危機(jī)。僅2008年前八個(gè)月，全球糧食價(jià)格上漲超過50%，多個(gè)非洲國家喀麥隆、科特迪瓦、布基納法索等相繼發(fā)生“糧食騷亂”，全球25個(gè)國家因糧食短缺而引發(fā)國內(nèi)動(dòng)亂，造成人員傷亡。

2012—2013年度，全球糧食價(jià)格再次出現(xiàn)大幅波動(dòng)。2012年前半年，糧食價(jià)格快速上漲，所幸的是，主要農(nóng)作物價(jià)格在后半年有所回落，沒有引發(fā)如2008年般的糧食危機(jī)。2013年度，盡管遭遇了糧食價(jià)格波動(dòng)、地區(qū)政治不穩(wěn)定、歐洲經(jīng)濟(jì)危機(jī)持續(xù)、嚴(yán)重的自然災(zāi)害（如美國中西部和東歐的嚴(yán)重干旱）等影響，但糧食安全狀況大體上保持了穩(wěn)定。

英國經(jīng)濟(jì)學(xué)人智庫對全球107個(gè)國家的糧食安全進(jìn)行了評(píng)估，開發(fā)了全球糧食安全指數(shù)（Global Food Security Index GFSI）。根據(jù)該安全指數(shù)，2012—2013年度的世界糧食安全形勢基本穩(wěn)定，不會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的糧食危機(jī)。從區(qū)域劃分來看，糧食安全指數(shù)排在前25位的絕大多數(shù)為歐美發(fā)達(dá)國家，美國居首位；排在后30位的大多是非洲國家，剛果民主共和國排在最后一位；亞洲國家中，除中國（第42位）、中西亞國家和一些東南亞產(chǎn)量國表現(xiàn)平平外，還有如尼泊爾、孟加拉、塔吉克斯坦等國都需要重視糧食安全形勢。[1]（見下圖）

全球糧食安全指數(shù)表明，政治穩(wěn)定和民主改革有利于糧食安全的提高，如緬甸和斯里蘭卡，而腐敗則會(huì)導(dǎo)致糧食安全處于危險(xiǎn)的境地。新興市場的城市化促進(jìn)了糧食安全水平的提高，排名中62%的國家日蛋白質(zhì)消耗量高于2012年，緬甸居首位。

但值得注意的是，2013年度的糧食價(jià)格盡管有所回落，但仍舊高于前幾年，對糧食安全構(gòu)成了潛在的威脅。除此之外，一些發(fā)達(dá)國家國民收入的下降在很多方面影響了糧食安全，如希臘的GDP下降了20%，導(dǎo)致該國在糧食安全指數(shù)中的排名下滑6位。同時(shí)，不穩(wěn)定國家的政治沖突也會(huì)降低糧食安全水平。馬里、也門和敘利亞的指數(shù)在排名中分別下降了14、7和7位。暴力沖突不僅影響政治穩(wěn)定，也不利于GDP的增長、道路基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、飲用水的獲取和食物提供能力的提高。[2]非洲國家因農(nóng)作物單一、糧食進(jìn)口依賴度大、腐敗多發(fā)、政治不穩(wěn)定、天氣變化多端等諸多原因，存在糧食安全的隱患，這些都為解決糧食危機(jī)提出了很大的挑戰(zhàn)。

世界糧食危機(jī)的成因

一、糧食供給不足

2007年以來，在世界耕地面積減少、極端氣候出現(xiàn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境變化的影響下，世界農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量大幅下降。2010年的小麥總產(chǎn)量比上年有所下降，降幅達(dá)5%。在2011年達(dá)到峰值后，又于2012年下跌，跌幅為5.7%。[3]2012年7、8兩個(gè)月，美國農(nóng)業(yè)部連續(xù)將2012—2013年度美國玉米產(chǎn)量大幅下調(diào)4700萬噸、5500萬噸，降至2.74億噸，比上年產(chǎn)量下降12.8%。受其影響，全球玉米產(chǎn)量由最早預(yù)計(jì)的9.5億噸下調(diào)至8月的8.49億噸，比上年度下降3.17%。

除此之外，糧食的高消耗也導(dǎo)致了糧食供應(yīng)量的不足。糧食的高消耗，一是由發(fā)展中國家糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)的變化所引起，二是因?yàn)槟承﹪野l(fā)展生物能源，形成了汽車與人爭糧的現(xiàn)象，造成了全球糧食供應(yīng)市場的匱乏。2012—2013年度世界谷物庫存量與利用量之比為21%，比2011—2012年度下降近兩個(gè)百分點(diǎn)，2013—2014年度預(yù)計(jì)將有所回升，比2012—2013年度上漲近四個(gè)百分點(diǎn)，但主要糧食作物小麥的庫存量與利用量將仍在26%以下，比2011—2012年度23%的歷史低點(diǎn)僅高出兩個(gè)百分點(diǎn)左右。而發(fā)展中國家的谷物庫存量雖將有所上升，量比僅為6.2%，而發(fā)達(dá)國家的量比將為37.4%。發(fā)展中國家的糧食貿(mào)易額度呈現(xiàn)負(fù)增長，為-14.2%。糧食危機(jī)的潛在因素依然存在。[4]

二、糧食價(jià)格的上漲

糧食價(jià)格主要受到糧食供求關(guān)系的影響，但是在當(dāng)今世界，除供求關(guān)系外，主產(chǎn)區(qū)國家的糧食政策、生物能源的發(fā)展、傳統(tǒng)能源價(jià)格的持續(xù)高漲（傳統(tǒng)能源影響燃料和農(nóng)用化學(xué)品價(jià)格，決定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，間接推動(dòng)糧食價(jià)格上漲）、美國的量化寬松政策和美元的貶值、發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)的快速增長、國際糧食市場的壟斷等等都會(huì)影響世界的糧食價(jià)格。

糧食價(jià)格的上下波動(dòng)如果超出了許多國家的承受能力，便會(huì)導(dǎo)致這些國家內(nèi)部發(fā)生暴動(dòng)和騷亂，在很大程度上可以引發(fā)世界范圍的糧食危機(jī)。2006—2008年的世界糧食價(jià)格飛速上漲，據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2006—2008年糧食價(jià)格上漲了80%，到2008年3月，大米價(jià)格達(dá)到19年來最高，小麥價(jià)格創(chuàng)下28年來最高。4月11日，聯(lián)合國糧農(nóng)組織警告稱，由于糧食價(jià)格飆升，糧食騷亂已經(jīng)在數(shù)個(gè)非洲國家、印尼、菲律賓及海地等國家發(fā)生，墨西哥、也門等33個(gè)國家面臨“社會(huì)動(dòng)蕩”，37個(gè)國家面臨糧食危機(jī)，如果全球糧食大國不采取有力的措施抑制糧食價(jià)格，“糧食騷亂”有可能進(jìn)一步蔓延?？v觀世界歷史上的幾次糧食危機(jī)，危機(jī)爆發(fā)的路徑通常是糧食價(jià)格上漲—糧食騷亂—糧食危機(jī)，因此，管控糧食危機(jī)的第一步是調(diào)控世界糧食價(jià)格。

三、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格之間的剪刀差

世界糧食危機(jī)的深層原因還在于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品價(jià)格之間的剪刀差，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格低于其價(jià)值，而工業(yè)品價(jià)格卻高于其價(jià)值，二者之間的價(jià)格之比長期低下。20世紀(jì)70年代石油危機(jī)之后農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品之間的剪刀差呈擴(kuò)大狀態(tài)。20世紀(jì)60年代以來，全球的耕地面積幾乎沒有增長，世界人口同期卻增加了一倍，對糧食的需求也成倍增長，糧食供應(yīng)短缺。但是農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)產(chǎn)品之間價(jià)格的剪刀差損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致他們喪失農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，影響糧食的產(chǎn)出。同時(shí)，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格之間的剪刀差也使得資本對農(nóng)業(yè)敬而遠(yuǎn)之，農(nóng)業(yè)科技投入少，政策關(guān)注度低，發(fā)展速度緩慢，在耕地面積無法有效擴(kuò)大的情況下，單位面積產(chǎn)量的提高遭遇瓶頸。長此以往，全球糧食將供應(yīng)短缺，價(jià)格上漲，如果情況嚴(yán)重，便會(huì)爆發(fā)糧食危機(jī)。

四、糧食屬性的變化

糧食具有公共物品、商品、金融、能源、政治和外交等五種屬性。幾千年來，糧食屬性基本固定在公共物品和商品上，偶爾也賦予其政治和外交的屬性，但在當(dāng)代世界，糧食的屬性逐漸向金融化和能源化轉(zhuǎn)變。如美國推行定量寬松貨幣政策，導(dǎo)致國際資本投機(jī)炒作糧食期貨甚至囤積現(xiàn)貨，糧食供應(yīng)短缺，推高糧食價(jià)格。為躲避糧食漲價(jià)給下游企業(yè)帶來損失，一些國際食品巨頭紛紛利用金融衍生品對沖風(fēng)險(xiǎn)，造成了糧價(jià)的波動(dòng)。同時(shí)，隨著全球能源緊缺，糧食也逐漸能源化，許多國家紛紛推出生物能源戰(zhàn)略，出現(xiàn)機(jī)器與人爭糧食的現(xiàn)象，極大地影響了世界糧食市場的穩(wěn)定。而如今，許多國家還將糧食看成是外交談判中的一種武器，如美國通過對朝鮮的糧食援助，換取朝鮮在發(fā)展核武器方面的妥協(xié)。

2007—2008年度世界糧食總產(chǎn)量創(chuàng)歷史新高，然而2008年卻出現(xiàn)全球糧食危機(jī)，其中很重要的原因恰恰在于跨國糧食壟斷集團(tuán)（商品性）、金融投機(jī)公司（金融性）和生物能源政策（能源性）所表現(xiàn)出來的這種糧食屬性的變化。

五、國際糧食價(jià)格的壟斷

發(fā)達(dá)國家在世界糧食市場上力推自由貿(mào)易體系，利用本國的農(nóng)業(yè)優(yōu)勢和跨國公司的銷售網(wǎng)絡(luò)，創(chuàng)建不公平的世界糧食體系，壟斷世界糧食價(jià)格。發(fā)達(dá)國家大都實(shí)行大農(nóng)場作業(yè)，糧食種植高度機(jī)械化，而且國家對糧食種植實(shí)行高額補(bǔ)貼，糧食價(jià)格遠(yuǎn)低于許多發(fā)展中國家，發(fā)展中國家自產(chǎn)糧食不如進(jìn)口糧食實(shí)惠。于是，發(fā)達(dá)國家的糧食跨國企業(yè)（ABCD：美國阿丹米、邦吉、嘉吉、路易達(dá)孚，前三家都是美國的公司），利用其糧食流通乃至零售網(wǎng)絡(luò)，以較低價(jià)格向世界市場傾銷糧食。許多國家的糧食消費(fèi)開始嚴(yán)重依賴進(jìn)口，糧食主權(quán)逐步喪失，糧食定價(jià)權(quán)也逐步壟斷在發(fā)達(dá)國家的跨國公司手中?？鐕就ㄟ^農(nóng)產(chǎn)品市場的價(jià)格上漲及產(chǎn)業(yè)鏈整合實(shí)現(xiàn)超額利潤。2007—2008年世界糧食價(jià)格上升，各跨國糧食公司紛紛獲利，而糧食價(jià)格的上漲并沒有給農(nóng)民帶來豐厚的收入，反而令其更多地喪失社會(huì)、文化和經(jīng)濟(jì)地位，更加依賴跨國公司，跨國公司進(jìn)而將更深入、更全面地控制世界糧食市場：從種子到餐桌，從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，從經(jīng)濟(jì)到政治。正是發(fā)展中國家與發(fā)達(dá)國家在發(fā)展農(nóng)業(yè)政策上的這種差別，拉大了二者在糧食生產(chǎn)能力上的差距，降低了發(fā)展中國家抵御糧食危機(jī)的能力，一旦發(fā)生糧食進(jìn)口減少、糧價(jià)上漲的現(xiàn)象，便會(huì)造成糧食短缺恐慌進(jìn)而影響社會(huì)穩(wěn)定，如果遭遇長時(shí)間的糧食短缺和糧價(jià)上漲，世界范圍內(nèi)的糧食危機(jī)便無可避免。

應(yīng)對糧食危機(jī)的對策建議

在國家安全戰(zhàn)略中，糧食安全與能源安全、金融安全并稱三大戰(zhàn)略安全，可見糧食安全在國家戰(zhàn)略中的重要性。解決糧食安全問題，各國應(yīng)在以下幾個(gè)方面加強(qiáng)國際合作。

一是加大農(nóng)業(yè)投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技的國際合作。重工輕農(nóng)的現(xiàn)象無論在發(fā)達(dá)國家，還是發(fā)展中國家中都比較普遍，形成了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格之間的剪刀差，為糧食危機(jī)埋下伏筆，所以各國一方面應(yīng)加大農(nóng)業(yè)投入，擴(kuò)大糧食產(chǎn)量，保證糧食儲(chǔ)備，提高危機(jī)應(yīng)對能力，另一方面，針對當(dāng)前耕地面積減少，農(nóng)業(yè)灌溉用水增加，土地單產(chǎn)數(shù)量無法提高的現(xiàn)象，科學(xué)家們還應(yīng)經(jīng)常開展農(nóng)業(yè)科技的國際合作，在沙漠農(nóng)業(yè)、種子改良、激活土壤等方面進(jìn)行積極研發(fā)。例如，研發(fā)安裝在地下的土壤感應(yīng)器，達(dá)到精確種植；重新利用廢棄的土地，增加耕地面積；利用咸水資源在沙漠里種植食物等等。

二是發(fā)展小規(guī)模農(nóng)業(yè)。小規(guī)模農(nóng)業(yè)指的是拋棄以往那種為了產(chǎn)量而不惜一切代價(jià)的農(nóng)作方法，主要考慮的是對環(huán)境和社會(huì)所造成的影響。因此，小規(guī)模農(nóng)業(yè)被稱為“生態(tài)農(nóng)業(yè)”或“可持續(xù)型農(nóng)業(yè)”。據(jù)調(diào)查，在農(nóng)田上單純栽種單一糧食，會(huì)導(dǎo)致土壤貧瘠，之后便是大量使用化肥，這不但增加農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，使得世界許多地區(qū)的土地資源發(fā)生嚴(yán)重的退化。而小規(guī)模農(nóng)業(yè)可以同時(shí)種植多種農(nóng)作物，有效防止土地貧瘠化問題。

三是加強(qiáng)氣候國際治理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是糧食生產(chǎn)，靠天吃飯的局面還沒有根本改變。近年來，氣候變暖導(dǎo)致極端天氣的出現(xiàn)，如干旱、干熱風(fēng)、洪澇、臺(tái)風(fēng)、冰雹、低溫凍害、早霜等，造成大面積的糧食減產(chǎn)。應(yīng)對氣候變化對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，除種植耐自然災(zāi)害的作物，如在資源型缺水地區(qū)，選用耐旱品種，改革種植制度，努力提高作物需水與自然降水在時(shí)空上的一致性等之外，各國應(yīng)加強(qiáng)全球氣候治理合作，積極推動(dòng)簽署氣候治理協(xié)議書，制定有效的減排目標(biāo)，讓渡部分利益，讓更多的國家參與到全球治理的話語權(quán)中，加強(qiáng)非政府組織與國家政府協(xié)商合作，致力于從國家、地區(qū)到全球?qū)哟紊辖鉀Q人類共同面對的問題。

四是共同抑制過度投機(jī)，強(qiáng)化信息交流，提高世界糧食市場的透明度和調(diào)節(jié)能力。在糧食生產(chǎn)和貿(mào)易中，要抵制過度的投機(jī)，確保建立一個(gè)自由、平等的世界糧食貿(mào)易體系；要建立地方、國家和全球各級(jí)更具包容性的糧食和農(nóng)業(yè)系統(tǒng)，以及透明和高效的國際市場信息交流平臺(tái)，讓所有參與者能夠發(fā)揮作用；加強(qiáng)國家層面、地方層面和糧食小企業(yè)層面的合作，將小規(guī)模生產(chǎn)者納入到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價(jià)值鏈；在國際貿(mào)易中，建立嚴(yán)格的國際標(biāo)準(zhǔn)，確保糧食的充足供應(yīng)和食品的安全性。

五是打破世界糧食市場的壟斷。食品資源的高度集中度使得農(nóng)戶們不得不完全按照跨國公司設(shè)計(jì)好的路線走向越趨狹窄的生產(chǎn)道路，很多國家地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)被跨國公司聯(lián)盟所控制，進(jìn)而使更多國家政治形勢的變化控制在少數(shù)國家中。美國政府現(xiàn)在越來越將糧食作為一種政治資源，利用其他國家對本國糧食的依賴，達(dá)到其在全球繼續(xù)稱霸的目的。國際社會(huì)應(yīng)該努力通過國際立法規(guī)范跨國公司行為，實(shí)時(shí)掌握市場的變化，將糧食價(jià)格上下波動(dòng)的范圍用國際立法的形式固定下來；有必要建立國家間的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，在國際法框架下，確保各個(gè)地區(qū)具有代表性的國家參與世界糧食定價(jià)機(jī)制，逐步恢復(fù)發(fā)展中國家的糧食主權(quán)；各農(nóng)業(yè)國家聯(lián)合起來組成國際聯(lián)盟，成立糧食歐佩克，參與糧食的定價(jià)，進(jìn)而打破美國獨(dú)霸世界糧食市場的局面，這將對穩(wěn)定世界糧食市場，甚至穩(wěn)定世界格局大有益處。

國際社會(huì)只有加強(qiáng)合作，共同應(yīng)對，加大對發(fā)展中國家的支持，推動(dòng)建立公平合理、持續(xù)穩(wěn)定的國際農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易秩序，才能保證世界糧食儲(chǔ)備系統(tǒng)和全球糧食安全保障體系的有效性。

（作者系中共中央黨校國際戰(zhàn)略

研究所副教授）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

[1] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Country

[2] http：//foodsecurityindex.eiu.com/Home/KeyFindings

[3] 參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2012年12月發(fā)布的“作物前景與糧食形勢”。

[4] 參見聯(lián)合國糧農(nóng)組織于2012年12月發(fā)布的“作物前景與糧食形勢”。