汪瑤

摘要：巨額的地方債務越來越成為社會矚目的焦點。本文通過分析地方債務問題的現(xiàn)狀，深究其影響，導出危機，再針對地方債務問題的形成原因提出相應的解決方法。

關鍵詞：地方債務危機；成因；影響；對策

地方政府性債務是指地方機關事業(yè)單位及地方政府專門成立的基礎設施性企業(yè)為提供基礎性、公益性服務直接借入的債務和地方政府機關提供擔保形成的債務，分為直接債務、擔保債務和政策性掛賬。目前我國地方政府債務的規(guī)模已十分巨大，并且增長非常迅速。截至2010年底全國省市縣三級地方政府性債務余額約10.7萬億元。有關專家根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)估計目前的地方政府性債務規(guī)模約為18.5萬億-24.6萬億元。而這一數(shù)據(jù)是2012年我國地方財政收入（本級）6.1萬億元的3到4倍之多，債務收入比率高達175%-232%，超過100%的債務警戒線，地方負債情況不容樂觀。

一、地方債務危機的現(xiàn)狀

（一）債務規(guī)模分布情況

從政府層級看，截至2010年底，全國省級、市級和縣級政府性債務余額分別為32111.94億元、46632.06億元和28430.91億元，分別占29.96%、43.51%和26.53%。.

債務余額地域分布情況

（二）債務規(guī)模分年度變化情況。

1997年以來，我國地方政府性債務規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長。1998年和2009年債務余額分別比上年增長48.20%和61.92%。2010年的債務余額比上年增長18.86%，但增速下降43.06個百分點。

二、地方債務危機的成因

（一）制度因素：地方政府錢少事多，負擔沉重

地方政府財權(quán)事權(quán)的不匹配是造成地方債務危機最重要也是最根本的原因。目前我國中央財政收入占比52%，支出只占20%，而地方財政收入占比48%，支出卻占到80%。在我國現(xiàn)行的28個稅種中，目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用?！盃I改增”在整個服務業(yè)實行后，按現(xiàn)有增值稅分成比例，地方失去了一個重要的獨立稅源，地方的支出責任和收入來源之間的錯配將加劇，財稅體制改革變得刻不容緩。為了促進本地經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足基本支出需要，地方政府不得不依靠“收費財政”和“土地財政”。財權(quán)事權(quán)的不匹配反映出中國尚未實現(xiàn)有效的財政分權(quán)。

（二）政策因素：財政政策積極，債務規(guī)模擴張

近年來積極的財政政策的施行使得地方債務的規(guī)模進一步擴張。1998年以來，為了治理通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，2008年發(fā)行國債總額已達15500億元。這一政策從三個方面推動了地方政府債務規(guī)模的擴張：第一，中央政府增發(fā)國債時，每年都在相關預算法案中明確增發(fā)國債中“代地方政府舉借”的規(guī)模，轉(zhuǎn)貸給地方政府用于中央確定的地方建設項目，共轉(zhuǎn)貸地方政府國債資金2450億元，等額增加了地方政府的直接顯性債務。二是國債項目需要地方政府安排配套資金，在一定程度上也誘發(fā)了地方政府自行舉債或變相融資等問題，相應形成了地方政府的或有顯性債務。第三，在中央政府投資擴張示范效應下，地方各級政府也程度不同地存在不顧財力層層擴張的問題，舉債搞建設極為盛行，致使地方政府多年累積的債務迅速膨脹。

（三）管理因素：地方政府管理松弛，監(jiān)督弱化

地方政府內(nèi)部機構(gòu)、人員臃腫，管理松弛，行政成本居高不下，這是地方政府經(jīng)常性支出負債的主要原因。地方政府機構(gòu)設置不合理，存在部分冗余機構(gòu)。此外，政府準入機制有很大缺陷，導致眾多“走后門”現(xiàn)象的出現(xiàn)，爭相擠進工資福利水平較高而且穩(wěn)定的行政事業(yè)單位“吃皇糧”，大量增加了財政供養(yǎng)人員總量。

地方主要領導單純追求GDP的片面政績觀，加劇了地方政府行為不規(guī)范問題，直接導致債務規(guī)模的膨脹。一些地方政府領導為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)“政績”，獲取政治資本，在任期內(nèi)盲目上項目、搞建設、建廠子、搞開發(fā)，不顧財力實際超前興辦公益事業(yè)，靠欠、挪、借、貸大量舉債抓“形象工程”、“政績工程”。而無論這些“政績工程”干好干壞，領導者本人都不必為當?shù)卣穫鶆肇撠?，因此，地方政府領導在舉債時往往毫無后顧之憂，只管借錢舉債而不計成本、效益，更不計風險，加大了地方負債壓力。

在此情況下，又缺乏對地方政府的有效監(jiān)督體系，監(jiān)督管理弱化，隨意舉債的行為得不到牽制。地方政府編制預算、執(zhí)行預算以及舉債的隨意性大，舉債行為不規(guī)范、不公開，既缺乏自律，又缺乏人大、社會等方面的監(jiān)督。

三、地方債務危機的后續(xù)影響

（一） 信貸存在違約風險，影響銀行信貸安全

未來兩三年之內(nèi)，大量地方融資平臺的貸款到期，債務償還問題就會爆發(fā)。在最壞的情況下，這意味著不良貸款或高達2.4萬億元人民幣，對銀行業(yè)的新增風險資產(chǎn)是3.15萬億元左右，這通過資本消耗和撥備計提對銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生影響。

（二） 宏觀經(jīng)濟運行受到影響

地方政府負債投資整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質(zhì)量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路的重復建設項目有許多建成即虧損，給當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀步档土私?jīng)濟增長的素質(zhì)和質(zhì)量。

（三） 地方經(jīng)濟停滯 刺激政策前功盡棄

如果地方債務風險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能面臨停滯。我國的城鎮(zhèn)化建設已經(jīng)進入新一輪建設高峰期，地方投融資平臺仍需扮演重要角色。如果這些平臺的貸款能力受到限制，地方投融資平臺所蘊含的危機將可能提前顯現(xiàn)，并成為真正的危機，進而對中國經(jīng)濟產(chǎn)生重大影響。

（四） 地方賣地圈錢 掣肘房地產(chǎn)調(diào)控

地方政府財政收入中相當一部分來自于賣地和房地產(chǎn)稅收，償債壓力加重地方政府對土地財政的依賴，房地產(chǎn)調(diào)控政策難以為繼，迫使房地產(chǎn)調(diào)控政策中途走樣。此外，為了償債，政府有可能提高稅費。通過提高行政所掌控的“資源”價格進行出售，來增加財政收入彌補巨大的債務虧空。

（五） 影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務風險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一） 徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二） 完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預算約束，規(guī)范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三） 完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產(chǎn)問題關乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四） 建立健全政府債務資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責任制、項目監(jiān)理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權(quán)利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五） 加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當?shù)呢斦杖雭碓匆酝?，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

[1]曹洪彬.試論我國地方政府債務及其風險控制.經(jīng)濟經(jīng)緯，2005.5

[2]陳安來.地方政府債務危機的破解路徑探析.知識經(jīng)濟，2011.2

[3]周鵬.經(jīng)濟危機背景下地方政府債務的探究.改革與開放，2010.6

[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務審計結(jié)果.http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

（五） 影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務風險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一） 徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二） 完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預算約束，規(guī)范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三） 完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產(chǎn)問題關乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四） 建立健全政府債務資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責任制、項目監(jiān)理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權(quán)利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五） 加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當?shù)呢斦杖雭碓匆酝?，還必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

[1]曹洪彬.試論我國地方政府債務及其風險控制.經(jīng)濟經(jīng)緯，2005.5

[2]陳安來.地方政府債務危機的破解路徑探析.知識經(jīng)濟，2011.2

[3]周鵬.經(jīng)濟危機背景下地方政府債務的探究.改革與開放，2010.6

[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務審計結(jié)果.http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html

（五） 影響政府威信和社會穩(wěn)定

如果地方債務風險爆發(fā)，可能會影響地方政府對基礎設施、教育、科技等公共產(chǎn)品的投入，可能會出現(xiàn)公務員和中小學教師等相關人員的工資拖欠，影響下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支付問題，嚴重的將會威脅社會穩(wěn)定，也不利于維持政府形象，人民對政府的信心和支持度下降。

四、地方債務危機的對策

（一） 徹底完成銀行的去財政功能

徹底完成銀行的去財政功能，加強財政投融資體系改革。雖然我國銀行體系撥備較充足，上萬億元的撥備可以抵抗不良貸款的小幅增加，但通過地方政府的財政投融資體系改革來徹底“松綁”銀行業(yè)已經(jīng)刻不容緩。

（二） 完善財政體制，合理劃分財權(quán)事權(quán)

要進一步明確中央與地方政府以及各級地方政府之間的事權(quán)劃分。應該由中央政府承擔的，在劃分責任時，明確由中央承擔。完善預算法、轉(zhuǎn)移支付法規(guī)，以立法形式明確各級政府的事權(quán)財權(quán)，硬化預算約束，規(guī)范政府舉債和擔保行為，加強地方債務的法制化管理，以減少各級政府間的“侵權(quán)”行為，增強各級地方政府的償債意識，防止地方政府債務規(guī)模的失控。

同時完善地方稅收體系，不斷提高地方稅收收入在財政收入中的比重。進一步完善分稅制，分清各級政府的償債責任，為規(guī)范地方政府舉債行為創(chuàng)造條件。賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)的實際情況，對具有地方區(qū)域特點的稅源開征新稅種，提高稅收收入。

（三） 完成我國經(jīng)濟“去房地產(chǎn)化”

實現(xiàn)經(jīng)濟的“去房地產(chǎn)化”，需要推進保障性住房等民生建設。在目前我國地方政府償債壓力逐年增大的背景下，以保障房為代表的民生領域支出的增加令地方政府不堪重負。房地產(chǎn)問題關乎民生和社會穩(wěn)定，伴隨房地產(chǎn)的調(diào)控進入到攻堅階段，亟須加快地方政府的融資模式改革，形成長期穩(wěn)定的資金來源。

（四） 建立健全政府債務資金的監(jiān)管機制

對利用政府債務資金的重點工程項目，繼續(xù)完善項目法人責任制、項目監(jiān)理制、工程招投標制，加強資金使用管理，切實規(guī)范財務收支行為。將行政管理費用和項目投資支出相分離，規(guī)范資金使用，嚴格項目工程預決算審核，嚴格控制超標，杜絕“政績工程”，防止資金的挪用移用。要建立責任追究制度，明確權(quán)利、義務、責任，對盲目舉債、拉低水平的重復建設，造成損失浪費，或因工作失職，造成無法按期還本付息，要追究直接責任人的責任。同時要將債務的借、用、還納入領導干部任期經(jīng)濟責任審計范圍，作為評價、考核、任用干部的一項指標。

（五） 加快行政事業(yè)機構(gòu)改革，減少財政供養(yǎng)壓力

要減輕地方政府的財政支出壓力，除了要保證地方政府有適當?shù)呢斦杖雭碓匆酝猓€必須注重削減地方財政的不合理支出。目前我國地方政府，特別是縣鄉(xiāng)級政府財政困難的一個突出表現(xiàn)，就是行政事業(yè)性支出增長過快。而事業(yè)費中又以人員經(jīng)費為主，真正用于事業(yè)發(fā)展的支出比重較小。要減輕地方財政的支出壓力，首先就是要控制行政事業(yè)機構(gòu)人員的膨脹，要結(jié)合政府機構(gòu)的改革，減少行政事業(yè)機構(gòu)的設置，壓縮人員經(jīng)費開支。

目前，我國財政狀況總體上看仍屬安全穩(wěn)健。2010年，全國財政赤字占GDP的比重為2.5%，低于3%的控制水平；2011年，該赤字率更是下降到2%左右。從國債余額占GDP的比重來看，2010年末為17%，我國財政赤字率和國債負擔率都很低，地方政府債務僅表現(xiàn)為局部和結(jié)構(gòu)性的問題，地方債務問題尚在可控范圍。但如果有關方面不加以重視，任由地方債務漏洞擴大，后果將不堪設想，危及宏觀及地方經(jīng)濟的方方面面。盡快出臺相關政策加強地方債務問題治理，應該成為當前制訂經(jīng)濟政策的重要考慮方面。

參考文獻：

[1]曹洪彬.試論我國地方政府債務及其風險控制.經(jīng)濟經(jīng)緯，2005.5

[2]陳安來.地方政府債務危機的破解路徑探析.知識經(jīng)濟，2011.2

[3]周鵬.經(jīng)濟危機背景下地方政府債務的探究.改革與開放，2010.6

[4]中華人民審計署2011年第35號.全國地方政府性債務審計結(jié)果.http：//www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208.html