□ 文/陶希東

跨界治理的著力點

□ 文/陶希東

實施跨界治理模式，是我國長三角、珠三角、京津冀等全球城市區(qū)域一體化發(fā)展必須面對的一個議題……

“跨界治理綜合配套改革試驗區(qū)”，就是指針對我國全球城市區(qū)域內(nèi)部的行政區(qū)與經(jīng)濟(jì)區(qū)之間的矛盾，通過創(chuàng)新區(qū)域跨界治理體制機制，為資源跨界流動重組、公共服務(wù)一體化發(fā)展，提供制度和政策上的綜合性、配套性支撐，以全面解決同城環(huán)境下“經(jīng)濟(jì)分割、社會分割、服務(wù)分割”的深層次矛盾的特殊改革區(qū)域。

試驗區(qū)的三大發(fā)展目標(biāo)

“跨界治理綜合配套改革試驗區(qū)”的重點目標(biāo)在于突破行政區(qū)劃對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的剛性約束，形成有利于全球城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展的制度體系和運作規(guī)范，重構(gòu)分散化、地方化的政府間利益關(guān)系。筆者以為，其試驗性改革的主要目標(biāo)，應(yīng)該包括以下三個方面。

形成公平、科學(xué)、共贏的開放型、服務(wù)型、合作型政府治理新體制。通過綜合配套改革的實施，在全球城市區(qū)域范圍內(nèi)，打造一個開放型、服務(wù)型、合作型的區(qū)域政府群落以及新型政府間關(guān)系，為跨界治理和跨界融合發(fā)展提供最有利的政治組織保障。

形成自由、法治、高效的市場化、合作化、融合化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展新格局。最大程度地實現(xiàn)跨行政區(qū)的產(chǎn)城融合、產(chǎn)業(yè)融合、服務(wù)融合、市場融合，增強或放大整個全球城市區(qū)域的經(jīng)濟(jì)綜合競爭力和經(jīng)濟(jì)能級，提高經(jīng)濟(jì)效率、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)價值，為進(jìn)一步推動政治發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展、生態(tài)文明發(fā)展提供堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

形成公平、共享、均衡的城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域化、均等化的跨行政區(qū)公共服務(wù)新體系。黨的十八大報告指出，所有經(jīng)濟(jì)改革的最終目的是讓人民群眾過上更好的生活、讓人民生活得更好。為此，“跨界治理綜合配套改革試驗區(qū)”建設(shè)，就是要努力形成公平、共享、均衡的城鄉(xiāng)一體化、區(qū)域化、均等化的跨行政區(qū)公共服務(wù)新體系，全面破解固化的行政區(qū)劃對流動社會跨界共享公共服務(wù)的限制或阻隔，讓試驗區(qū)居民充分共享各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果和公共服務(wù)，推動社會公平發(fā)展、和諧發(fā)展、安全發(fā)展。

試驗區(qū)的六大改革任務(wù)

“跨界治理綜合配套改革試驗區(qū)”是一個具有特殊目標(biāo)指向的改革試驗區(qū)，應(yīng)該按照“先易后難與循序漸進(jìn)相結(jié)合”“協(xié)同性、系統(tǒng)性、配套性相結(jié)合”的原則，建議國家選擇京津冀區(qū)域作為“跨界治理綜合配套改革試驗區(qū)”的試點地區(qū)，率先取得制度上的重大突破，助力區(qū)域一體化發(fā)展。這一試點區(qū)域重點推動六個方面的改革。

著力推動區(qū)域政府體制改革創(chuàng)新。第一，轉(zhuǎn)變政府職能，推動經(jīng)濟(jì)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，讓政府真正承擔(dān)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、社會治理的職能。第二，政績考核體制改革。除了弱化經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，在增加環(huán)保、區(qū)域合作指標(biāo)考核的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建一種由鄰近政府也參加的跨界考核機制，以跨界合作項目的數(shù)量和質(zhì)量為依據(jù)，實行跨界聯(lián)合考核，真正讓每個城市政府在追求自身轄區(qū)利益的同時，做到“利己不損人”。

著力探索務(wù)實、有效的跨界治理體制機制。第一，組建多層、多元的跨界協(xié)調(diào)組織。積極構(gòu)筑由政府主導(dǎo)的多層次跨界協(xié)調(diào)組織，諸如區(qū)域政府協(xié)會、區(qū)域委員會、城市協(xié)調(diào)會等，并依法賦予必要可行的跨界協(xié)調(diào)、規(guī)劃、組織和執(zhí)行職能。第二，建立健全重大跨界協(xié)調(diào)機制，包括區(qū)域信息共享機制、資源整合開發(fā)規(guī)劃機制、重大事項聯(lián)合決策機制、區(qū)域開發(fā)成本共擔(dān)與收益共享機制、公共服務(wù)聯(lián)合購買機制等跨界協(xié)調(diào)機制，推動區(qū)域公共事務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。第三，探索建立專業(yè)化的跨界服務(wù)特區(qū)。特別是在水資源保護(hù)、大氣管理、文物保護(hù)等領(lǐng)域率先探索跨界性的京津冀水管理區(qū)、京津冀大氣質(zhì)量管理區(qū)、京津冀文化保護(hù)區(qū)等，構(gòu)建單一職能、專業(yè)化治理的跨界公共平臺和機制，有效解決諸多跨界矛盾和問題。

探索區(qū)域化的社會參與平臺。改革“一地一業(yè)”、社會組織不能跨界服務(wù)等法律限制，組建跨界型行業(yè)協(xié)會、社會組織等，為社會組織提供跨界服務(wù)創(chuàng)造最有利的法律條件、制度基礎(chǔ)。與此同時，三省市聯(lián)合舉辦全球化、區(qū)域性、開放化、品牌化的“大北京全球城市區(qū)域發(fā)展論壇”，尋求區(qū)域融合發(fā)展的全球智慧。

著力構(gòu)筑各類基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)動聯(lián)通大格局。第一，著力推動交通一體化。全面消除“斷頭路”，做好城際軌道交通線的城際銜接。開通相鄰城市或部分成員城市主城區(qū)的跨界雙向公共交通，為居民的跨界出行提供便利的跨城公交服務(wù)。高速公路和主要交通干道要實現(xiàn)全面對接，高速公路實行不停車收費系統(tǒng)。全方位構(gòu)筑真正一體化的全球城市區(qū)域大交通體系。第二，著力協(xié)調(diào)促進(jìn)供水、排水、供電、環(huán)保等市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的銜接和聯(lián)網(wǎng)。第三，推進(jìn)基礎(chǔ)通信網(wǎng)、無線寬帶網(wǎng)、應(yīng)急指揮通信網(wǎng)、數(shù)字電視網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的城際融合與一體化，全面消除“一河之隔就要算長途，話費一下子翻了近3倍”的城際割裂現(xiàn)象。

著力推動公共服務(wù)跨界一體化、均等化。第一，推動公共教育服務(wù)一體化、公平化，妥善解決外來人口子女在特大城市教育問題。第二，推動公共醫(yī)療保障服務(wù)一體化。在成員城市之間，構(gòu)筑醫(yī)療服務(wù)大聯(lián)盟，所有具有正規(guī)資質(zhì)的醫(yī)療機構(gòu)之間醫(yī)療器械共享、醫(yī)療檢查證明互認(rèn)。構(gòu)筑跨界醫(yī)療報銷機制，構(gòu)筑就地醫(yī)療報銷體系，最大程度地減輕患者的就醫(yī)成本。第三，推動住房保障服務(wù)一體化。在三省市的成員城市之間，全面突破保障住房只針對本地居民的傳統(tǒng)做法，在公共租賃住房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等住房保障政策設(shè)計上，凡是符合保障條件的人口，做到應(yīng)保盡保。與此同時，在就業(yè)服務(wù)、公共文化體育服務(wù)等方面，積極構(gòu)筑一體化、均等化的新格局。

著力推動跨界領(lǐng)導(dǎo)力體系建設(shè)。所謂跨界領(lǐng)導(dǎo)力體系主要應(yīng)該包括跨界分析與調(diào)查能力、跨界談判與合作能力、跨界協(xié)調(diào)與決策能力、跨界整合與領(lǐng)導(dǎo)能力、跨界行動與執(zhí)行能力等。在試驗區(qū)內(nèi)，建立健全成員城市重要領(lǐng)導(dǎo)干部的跨界管理培訓(xùn)機制，對不同層次的政府領(lǐng)導(dǎo)和官員，進(jìn)行有組織、有步驟的跨界能力培訓(xùn)，培養(yǎng)一支強有力的區(qū)域跨界管理與決策團(tuán)隊，讓跨界整合發(fā)展成為一種區(qū)域主動選擇。