文/郭圖
建設(shè)用地摸底重在轉(zhuǎn)型盤活
文/郭圖
自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可結(jié)合自身的實(shí)際需求,如需要進(jìn)行二次開發(fā)的,可以根據(jù)關(guān)于本市盤活工業(yè)用地實(shí)施辦法的有關(guān)規(guī)定,通過編制存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃和轉(zhuǎn)型區(qū)的規(guī)劃以及存量轉(zhuǎn)型的年度實(shí)施計(jì)劃,有序地引導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)盤活項(xiàng)目的實(shí)施。
“上海人均耕地不足全國人均水平的1/12,目前建設(shè)用地規(guī)模已超過全市陸地面積的40%,高于不少國際大都市”,5月14日,市規(guī)劃和國土資源管理局副局長陳華文在市政府新聞發(fā)布會上介紹了上海市第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果等相關(guān)情況。
第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二次調(diào)查”)是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查。根據(jù)國家統(tǒng)一部署,為全面查清上海市土地利用狀況,掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù),上海市政府于2007年印發(fā)了《貫徹國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查通知的意見》,部署開展了全市的“二次調(diào)查”工作?!岸握{(diào)查”歷時3年,于2010年底全面完成并通過國家驗(yàn)收。
本市“二次調(diào)查”范圍由國家統(tǒng)一下發(fā)。調(diào)查范圍包括陸域,長江、杭州灣等水域,灘涂,島嶼島灘等。全市土地調(diào)查總面積為8359.12平方公里(1253.87萬畝)。截止到2009年12月31日,全市耕地1897.59平方公里(284.64萬畝);園地179.89平方公里(26.98萬畝);林地506.05平方公里(75.91萬畝);草地16.41平方公里(2.46萬畝);城鎮(zhèn)村及工礦用地:2557.94平方公里(383.69萬畝);交通運(yùn)輸用地:402.17平方公里(60.33萬畝);水域及水利設(shè)施用地:2749.17平方公里(412.38萬畝);其他土地49.90平方公里(7.49萬畝)。
從“二次調(diào)查”成果看,本市人均耕地僅為0.12畝,不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為1.52畝)。本市的建設(shè)用地總規(guī)模已超過全市陸域面積的40%,高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市。對照國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020)》,上海耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻,建設(shè)用地增加空間有限,陳華文表示必須毫不動搖地堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,堅(jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約集約用地制度。針對大家非常關(guān)心的生態(tài)林問題,陳華文表態(tài):先要確定基本農(nóng)田的保護(hù),保證糧食安全、菜藍(lán)子工程,在這個基礎(chǔ)上盡量滿足生態(tài),當(dāng)然耕地也是生態(tài)非常重要的組成部分。我們在耕地方面是不允許做林地,也不允許搞其他的,這是按照中央的要求,這是底線,也是紅線,是不可逾越的。
在建設(shè)用地方面,據(jù)悉,未來上海每年的新增建設(shè)用地將逐步遞減,但住房和基建將優(yōu)先保證。陳華文指出,第六次土地規(guī)劃會議非常明確地要求,我們要鎖定建設(shè)用地總規(guī)模3226平方公里的總量,在這個基礎(chǔ)上還要遞減。在整個建設(shè)用地規(guī)模遞減過程當(dāng)中,整個建設(shè)用地都要減少的,新增的建設(shè)用地要遞減。遞減以后當(dāng)然各類用地都要受到影響,包括住宅。但總體來說,會保障基礎(chǔ)設(shè)施用地、重大產(chǎn)業(yè)用地(先進(jìn)制造業(yè)),包括保障性配套。
陳華文續(xù)稱,由于上海土地非常緊張有限,而且整個發(fā)展已經(jīng)快接近天花板了,所以上海也研究了更改土地用途的措施,未來將按照產(chǎn)業(yè)生命周期的要求對土地進(jìn)行管理。在工業(yè)方面,全生命周期從投產(chǎn)到淘汰產(chǎn)能一般是15年左右,在這次土地政策里面明確未來工業(yè)用地出讓期限是20年。若將來還有很好的產(chǎn)業(yè)潛力可繼續(xù)續(xù)期,若沒有就及時調(diào)整,這樣有利于土地得到充分的利用。對于以往已經(jīng)獲得40年、50年開發(fā)權(quán)的土地,包括商業(yè),上海鼓勵其促進(jìn)轉(zhuǎn)型功能,至于在轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中怎么應(yīng)用,特別是規(guī)模比較大的,要鼓勵在符合規(guī)劃的情況下自主進(jìn)行調(diào)整。
關(guān)于今年本市工業(yè)用地存量用地盤活的實(shí)施辦法,鼓勵在有規(guī)劃的前提下,在符合發(fā)展的需求下,在轉(zhuǎn)型的前提下,有序推進(jìn)存量工業(yè)用地的盤活。其中,自貿(mào)區(qū)便是大家尤為關(guān)注的一個點(diǎn)。根據(jù)上海土地集約的背景,市政府要求加快步伐,促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的土地二次開發(fā),特別是規(guī)劃土地上的政策。陳華文指出,我們通過研究相關(guān)政策加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),完善配套制度,包括出臺了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地集約節(jié)約利用的若干意見》,包括<關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法>,《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》,自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可結(jié)合自身的實(shí)際需求,如需要進(jìn)行二次開發(fā)的,可以根據(jù)關(guān)于本市盤活工業(yè)用地實(shí)施辦法的有關(guān)規(guī)定,通過編制存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃和轉(zhuǎn)型區(qū)的規(guī)劃以及存量轉(zhuǎn)型的年度實(shí)施計(jì)劃,有序地引導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)盤活項(xiàng)目的實(shí)施。
據(jù)上海市房地局土地調(diào)查規(guī)劃院數(shù)據(jù),目前上海建設(shè)用地總量約2400平方公里,其中工業(yè)用地占到1000平方公里,城鎮(zhèn)生活居住用地則為600—700平方公里。按照國際標(biāo)準(zhǔn),工業(yè)用地與生活居住用地之比最高也就是1∶1,上海工業(yè)用地規(guī)模已超警戒線。在目前1000平方公里的工業(yè)用地中,就有100平方公里以上是可以二次開發(fā)的。如果在這個工業(yè)用地總量中好好做一番存量優(yōu)化,上海未來5—10年的開發(fā)土地問題都解決了。
調(diào)查數(shù)據(jù)不僅和新一輪總體規(guī)劃編制密切相關(guān),而且很多后續(xù)工作都是在此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上展開的,那么數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性至關(guān)重要。第一,從國家層面來說,因?yàn)槿珖@么大,怎么保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性呢?第二,上海怎么和全國銜接,確保自己數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性?據(jù)陳副局長介紹,應(yīng)該說“二次調(diào)查”從國家層面花了很多功夫做頂層設(shè)計(jì),目前從技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)、組織的形式、調(diào)查的手段都非常先進(jìn)。比如說GPS系統(tǒng)以及航空遙感技術(shù),精度非常高。同時,組織模式也非常好,這一輪組織模式發(fā)動了各行各業(yè)、各個部門共同參與,充分利用社會資源和已有的成果,來推動這項(xiàng)工作,確保組織上更科學(xué)、更有效。同時,調(diào)查的手段也非常完善,使得“二次調(diào)查”在技術(shù)上做了很好的準(zhǔn)備。另外,在全國層面上還做了統(tǒng)一的土地利用分類的國家標(biāo)準(zhǔn)。土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)鍵,有了全國的標(biāo)準(zhǔn),使得全國按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查。在組織形式上采取了“三下兩上”,即在具體流程上,國家統(tǒng)一購置遙感影像,制作下發(fā)調(diào)查底圖,地方依據(jù)下發(fā)圖件開展調(diào)查,成果上報全國土地調(diào)查辦進(jìn)行核實(shí),大家在圖上說話,確保在組織上很嚴(yán)謹(jǐn)、很嚴(yán)密,使得整個過程可控。
“二次調(diào)查”工作,不僅全面查清了全市土地利用狀況,掌握了各類土地資源家底,還建成了與國家數(shù)據(jù)庫互聯(lián)共享、覆蓋市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))三級的集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫;建立了土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、及時監(jiān)測與快速更新機(jī)制。按照“邊調(diào)查、邊應(yīng)用”的原則,幾年來,“二次調(diào)查”成果在土地的“批、供、用、補(bǔ)、查”,集體土地所有權(quán)確權(quán)登記,各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作中發(fā)揮了重要作用,為2012年推進(jìn)規(guī)劃土地行政審批事項(xiàng)下放創(chuàng)造了先決條件。同時“二次調(diào)查”成果也廣泛應(yīng)用于第六次全國人口普查、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、統(tǒng)計(jì)年鑒編撰等工作。
“二次調(diào)查”成果發(fā)布以后,市規(guī)土局將進(jìn)一步深化“二次調(diào)查”成果的共享應(yīng)用,充分發(fā)揮“二次調(diào)查”成果的基礎(chǔ)性作用,積極推動“二次調(diào)查”成果在規(guī)劃土地管理和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中廣泛應(yīng)用。
據(jù)介紹,目前“二次調(diào)查”的數(shù)據(jù)在規(guī)劃土地資源管理方面得到了廣泛的應(yīng)用,市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在用,擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)、海洋、水務(wù)、綠化等部門的應(yīng)用,和農(nóng)委耕地的情況,包括農(nóng)業(yè)設(shè)施等,都進(jìn)行了有效的共享。同時,還和其他的部門,比如說環(huán)保部門,針對如何保護(hù)上海的環(huán)境進(jìn)行了共享探討??傮w來說,目前主要是在政府部門之間,為了提高政府管理效率,更好地服務(wù)社會進(jìn)行一些探索、試點(diǎn)和推進(jìn)工作。陳華文表示,將來有條件也會向社會進(jìn)行共享。