文/郭圖

建設(shè)用地摸底重在轉(zhuǎn)型盤活

文/郭圖

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可結(jié)合自身的實(shí)際需求，如需要進(jìn)行二次開發(fā)的，可以根據(jù)關(guān)于本市盤活工業(yè)用地實(shí)施辦法的有關(guān)規(guī)定，通過編制存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃和轉(zhuǎn)型區(qū)的規(guī)劃以及存量轉(zhuǎn)型的年度實(shí)施計(jì)劃，有序地引導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)盤活項(xiàng)目的實(shí)施。

“上海人均耕地不足全國人均水平的1/12，目前建設(shè)用地規(guī)模已超過全市陸地面積的40%，高于不少國際大都市”，5月14日，市規(guī)劃和國土資源管理局副局長陳華文在市政府新聞發(fā)布會上介紹了上海市第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果等相關(guān)情況。

建設(shè)用地高于倫敦巴黎東京將逐步遞減

第二次全國土地調(diào)查（以下簡稱“二次調(diào)查”）是一項(xiàng)重大的國情國力調(diào)查。根據(jù)國家統(tǒng)一部署，為全面查清上海市土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，上海市政府于2007年印發(fā)了《貫徹國務(wù)院關(guān)于開展第二次全國土地調(diào)查通知的意見》，部署開展了全市的“二次調(diào)查”工作?！岸握{(diào)查”歷時3年，于2010年底全面完成并通過國家驗(yàn)收。

本市“二次調(diào)查”范圍由國家統(tǒng)一下發(fā)。調(diào)查范圍包括陸域，長江、杭州灣等水域，灘涂，島嶼島灘等。全市土地調(diào)查總面積為8359.12平方公里（1253.87萬畝）。截止到2009年12月31日，全市耕地1897.59平方公里（284.64萬畝）；園地179.89平方公里（26.98萬畝）；林地506.05平方公里（75.91萬畝）；草地16.41平方公里（2.46萬畝）；城鎮(zhèn)村及工礦用地：2557.94平方公里（383.69萬畝）；交通運(yùn)輸用地：402.17平方公里（60.33萬畝）；水域及水利設(shè)施用地：2749.17平方公里（412.38萬畝）；其他土地49.90平方公里（7.49萬畝）。

從“二次調(diào)查”成果看，本市人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12（全國人均耕地為1.52畝）。本市的建設(shè)用地總規(guī)模已超過全市陸域面積的40%，高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市。對照國務(wù)院批準(zhǔn)的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》，上海耕地保護(hù)形勢嚴(yán)峻，建設(shè)用地增加空間有限，陳華文表示必須毫不動搖地堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)定不移地推進(jìn)節(jié)約集約用地制度。針對大家非常關(guān)心的生態(tài)林問題，陳華文表態(tài)：先要確定基本農(nóng)田的保護(hù)，保證糧食安全、菜藍(lán)子工程，在這個基礎(chǔ)上盡量滿足生態(tài)，當(dāng)然耕地也是生態(tài)非常重要的組成部分。我們在耕地方面是不允許做林地，也不允許搞其他的，這是按照中央的要求，這是底線，也是紅線，是不可逾越的。

在建設(shè)用地方面，據(jù)悉，未來上海每年的新增建設(shè)用地將逐步遞減，但住房和基建將優(yōu)先保證。陳華文指出，第六次土地規(guī)劃會議非常明確地要求，我們要鎖定建設(shè)用地總規(guī)模3226平方公里的總量，在這個基礎(chǔ)上還要遞減。在整個建設(shè)用地規(guī)模遞減過程當(dāng)中，整個建設(shè)用地都要減少的，新增的建設(shè)用地要遞減。遞減以后當(dāng)然各類用地都要受到影響，包括住宅。但總體來說，會保障基礎(chǔ)設(shè)施用地、重大產(chǎn)業(yè)用地（先進(jìn)制造業(yè)），包括保障性配套。

重在轉(zhuǎn)型自貿(mào)區(qū)可盤活存量用地

陳華文續(xù)稱，由于上海土地非常緊張有限，而且整個發(fā)展已經(jīng)快接近天花板了，所以上海也研究了更改土地用途的措施，未來將按照產(chǎn)業(yè)生命周期的要求對土地進(jìn)行管理。在工業(yè)方面，全生命周期從投產(chǎn)到淘汰產(chǎn)能一般是15年左右，在這次土地政策里面明確未來工業(yè)用地出讓期限是20年。若將來還有很好的產(chǎn)業(yè)潛力可繼續(xù)續(xù)期，若沒有就及時調(diào)整，這樣有利于土地得到充分的利用。對于以往已經(jīng)獲得40年、50年開發(fā)權(quán)的土地，包括商業(yè)，上海鼓勵其促進(jìn)轉(zhuǎn)型功能，至于在轉(zhuǎn)型過程當(dāng)中怎么應(yīng)用，特別是規(guī)模比較大的，要鼓勵在符合規(guī)劃的情況下自主進(jìn)行調(diào)整。

關(guān)于今年本市工業(yè)用地存量用地盤活的實(shí)施辦法，鼓勵在有規(guī)劃的前提下，在符合發(fā)展的需求下，在轉(zhuǎn)型的前提下，有序推進(jìn)存量工業(yè)用地的盤活。其中，自貿(mào)區(qū)便是大家尤為關(guān)注的一個點(diǎn)。根據(jù)上海土地集約的背景，市政府要求加快步伐，促進(jìn)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的土地二次開發(fā)，特別是規(guī)劃土地上的政策。陳華文指出，我們通過研究相關(guān)政策加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善配套制度，包括出臺了《關(guān)于進(jìn)一步提高本市土地集約節(jié)約利用的若干意見》，包括<關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法>，《關(guān)于加強(qiáng)本市工業(yè)用地出讓管理的若干規(guī)定》，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可結(jié)合自身的實(shí)際需求，如需要進(jìn)行二次開發(fā)的，可以根據(jù)關(guān)于本市盤活工業(yè)用地實(shí)施辦法的有關(guān)規(guī)定，通過編制存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型規(guī)劃和轉(zhuǎn)型區(qū)的規(guī)劃以及存量轉(zhuǎn)型的年度實(shí)施計(jì)劃，有序地引導(dǎo)和協(xié)調(diào)推進(jìn)盤活項(xiàng)目的實(shí)施。

據(jù)上海市房地局土地調(diào)查規(guī)劃院數(shù)據(jù)，目前上海建設(shè)用地總量約2400平方公里，其中工業(yè)用地占到1000平方公里，城鎮(zhèn)生活居住用地則為600—700平方公里。按照國際標(biāo)準(zhǔn)，工業(yè)用地與生活居住用地之比最高也就是1∶1，上海工業(yè)用地規(guī)模已超警戒線。在目前1000平方公里的工業(yè)用地中，就有100平方公里以上是可以二次開發(fā)的。如果在這個工業(yè)用地總量中好好做一番存量優(yōu)化，上海未來5—10年的開發(fā)土地問題都解決了。

摸清家底決策才“靠譜”

調(diào)查數(shù)據(jù)不僅和新一輪總體規(guī)劃編制密切相關(guān)，而且很多后續(xù)工作都是在此數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上展開的，那么數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性至關(guān)重要。第一，從國家層面來說，因?yàn)槿珖@么大，怎么保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性呢？第二，上海怎么和全國銜接，確保自己數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性？據(jù)陳副局長介紹，應(yīng)該說“二次調(diào)查”從國家層面花了很多功夫做頂層設(shè)計(jì)，目前從技術(shù)的標(biāo)準(zhǔn)、組織的形式、調(diào)查的手段都非常先進(jìn)。比如說GPS系統(tǒng)以及航空遙感技術(shù)，精度非常高。同時，組織模式也非常好，這一輪組織模式發(fā)動了各行各業(yè)、各個部門共同參與，充分利用社會資源和已有的成果，來推動這項(xiàng)工作，確保組織上更科學(xué)、更有效。同時，調(diào)查的手段也非常完善，使得“二次調(diào)查”在技術(shù)上做了很好的準(zhǔn)備。另外，在全國層面上還做了統(tǒng)一的土地利用分類的國家標(biāo)準(zhǔn)。土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)非常關(guān)鍵，有了全國的標(biāo)準(zhǔn)，使得全國按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)查。在組織形式上采取了“三下兩上”，即在具體流程上，國家統(tǒng)一購置遙感影像，制作下發(fā)調(diào)查底圖，地方依據(jù)下發(fā)圖件開展調(diào)查，成果上報全國土地調(diào)查辦進(jìn)行核實(shí)，大家在圖上說話，確保在組織上很嚴(yán)謹(jǐn)、很嚴(yán)密，使得整個過程可控。

“二次調(diào)查”工作，不僅全面查清了全市土地利用狀況，掌握了各類土地資源家底，還建成了與國家數(shù)據(jù)庫互聯(lián)共享、覆蓋市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級的集影像、圖形、地類、面積和權(quán)屬為一體的土地調(diào)查數(shù)據(jù)庫；建立了土地資源變化信息的調(diào)查統(tǒng)計(jì)、及時監(jiān)測與快速更新機(jī)制。按照“邊調(diào)查、邊應(yīng)用”的原則，幾年來，“二次調(diào)查”成果在土地的“批、供、用、補(bǔ)、查”，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記，各類城鄉(xiāng)規(guī)劃編制工作中發(fā)揮了重要作用，為2012年推進(jìn)規(guī)劃土地行政審批事項(xiàng)下放創(chuàng)造了先決條件。同時“二次調(diào)查”成果也廣泛應(yīng)用于第六次全國人口普查、土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記、統(tǒng)計(jì)年鑒編撰等工作。

“二次調(diào)查”成果發(fā)布以后，市規(guī)土局將進(jìn)一步深化“二次調(diào)查”成果的共享應(yīng)用，充分發(fā)揮“二次調(diào)查”成果的基礎(chǔ)性作用，積極推動“二次調(diào)查”成果在規(guī)劃土地管理和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中廣泛應(yīng)用。

據(jù)介紹，目前“二次調(diào)查”的數(shù)據(jù)在規(guī)劃土地資源管理方面得到了廣泛的應(yīng)用，市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都在用，擴(kuò)大了統(tǒng)計(jì)、海洋、水務(wù)、綠化等部門的應(yīng)用，和農(nóng)委耕地的情況，包括農(nóng)業(yè)設(shè)施等，都進(jìn)行了有效的共享。同時，還和其他的部門，比如說環(huán)保部門，針對如何保護(hù)上海的環(huán)境進(jìn)行了共享探討?？傮w來說，目前主要是在政府部門之間，為了提高政府管理效率，更好地服務(wù)社會進(jìn)行一些探索、試點(diǎn)和推進(jìn)工作。陳華文表示，將來有條件也會向社會進(jìn)行共享。