□ 文/中國行政管理學會

如何建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系？

□ 文/中國行政管理學會

黨的十八屆三中全會提出，建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。

習近平同志指出，建設美麗中國，要加強生態(tài)環(huán)境保護，推進制度創(chuàng)新，努力從根本上扭轉環(huán)境質量惡化趨勢。這些論述為進一步加強環(huán)境保護，建設美麗中國，走向生態(tài)文明新時代，指明了前進方向。不斷推進生態(tài)文明制度化建設，已經成為全面深化改革的有機組成部分，成為完善和健全社會主義制度的重要內容，有利于全面推進中國特色社會主義事業(yè)，有利于經濟社會全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展，有利于推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，定位生態(tài)文明制度體系建設

全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國家治理過程中，制度建設具有根本性、持續(xù)性和全局性。將比較成熟的方針、政策制度化、法治化是國家治理體系和能力現(xiàn)代化的重要組成部分與核心標志。全面深化改革的總目標能不能在2020年實現(xiàn)，就是要看在重要領域和關鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，形成系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。因此，社會主義各項事業(yè)的推進和發(fā)展都必須系統(tǒng)化、規(guī)范化和制度化，最終形成定型、成熟、有效的制度體系，實現(xiàn)各項工作的科學、持續(xù)運轉，提高國家治理能力和治理水平。

生態(tài)文明制度是人類社會在長期與大自然相處過程中形成的理念、政策、做法。生態(tài)文明制度的層次和水平標志著人類治理藝術和技巧的成熟程度，它關系到全人類、全社會、各民族和各國家整體利益的實現(xiàn)狀況和政權運作是否科學和穩(wěn)定。就一國而言，生態(tài)文明制度文明建設是一個國家政治、經濟、文化、社會和生態(tài)建設的重要內容，它的進程有賴于社會現(xiàn)有的物質文明和精神文明整體水平的提高。

在“五位一體”的中國特色社會主義事業(yè)總體布局中，生態(tài)文明建設既要同經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設一樣，提高制度化水平，發(fā)揮生態(tài)文明制度為美麗中國建設和中華民族永續(xù)發(fā)展提供堅實保障和有力支撐的作用，而且還要發(fā)揮生態(tài)文明制度對其他領域制度的輻射作用和引領作用。

確立生態(tài)文明制度建設在國家治理體系中的定位，有助于明確生態(tài)文明制度建設的目標和內容。生態(tài)文明制度建設的目標是構建有利于環(huán)境保護、資源節(jié)約、人與自然和諧關系的系統(tǒng)性、完整性、科學性的制度體系，為環(huán)保政策、資源政策的落實提供堅實保障，形成全社會共建生態(tài)文明的完善性、穩(wěn)固性、持續(xù)性的行為模式。生態(tài)文明制度建設的主要內容包括制度的建立和完善、制度的落實和執(zhí)行、有關行為的激勵與懲罰，以及預期的形成和定性。通過這四個環(huán)節(jié)，將尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念真正落到實處。這些目標和內容本身就說明生態(tài)文明制度是社會主義制度體系的主要內容和重要組成部分。

建設生態(tài)文明制度必須按照系統(tǒng)性要求進行，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)內在的高度多樣性和復雜性規(guī)律，建立完整的制度體系。制度是否具有系統(tǒng)性、完整性和先進性，是生態(tài)文明水平的重要體現(xiàn)。先進的制度體系是生態(tài)文明的軟實力，良好的生態(tài)環(huán)境是生態(tài)文明的硬實力。從根本上說，生態(tài)文明的制度水平決定了生態(tài)文明的建設水平。只有將生態(tài)文明建設的一系列理念、政策、規(guī)定和做法上升到制度水平，形成牢固的制度體系，并在實踐中形成強有力的“激勵相容”效應，才能切實保證生態(tài)文明建設形成良性的持續(xù)發(fā)展，才能切實保證“美麗中國”的理想和愿景逐步變成現(xiàn)實。

要按照基本制度、運行制度和符號制度三個子系統(tǒng)建構制度體系，克服目前存在的有序性、整體性不足的問題?；局贫茸鳛閮葘樱x制度體系的核心最近，是制度體系最深刻的反映；符號制度處于制度體系的外層，是制度體系價值最直觀的反映。運行制度則是基本制度和符號制度的中間環(huán)節(jié)，起著橋梁和紐帶的作用。具體到生態(tài)文明制度體系，我們可以將其劃分為基本制度、管理制度、文化制度三個層面，基本制度是生態(tài)文明制度體系的基石和支柱，管理制度是生態(tài)文明制度體系的維系和保障，而文化制度是生態(tài)文明制度體系的社會基礎。

二、建立堅實的生態(tài)文明基本制度

建立生態(tài)文明基本制度，首先要進一步加強制度體系建設的頂層設計，制定時間表和實施路線圖。應抓住中央設立“經濟體制與生態(tài)文明體制”專項小組的時機，盡快起草和出臺“關于推進生態(tài)文明建設的指導意見”，以提高各級政府和社會各界對生態(tài)文明建設的認識。制定實施生態(tài)文明建設目標體系，要將生態(tài)空間、生態(tài)經濟、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)生活、生態(tài)制度和生態(tài)文化等內容納入其中。同時，在總體設計上廣泛聽取各方面意見，注重跨部門和跨領域，形成建立生態(tài)文明制度體系的時間表和實施路線圖，并以此為依據(jù)指導各部門執(zhí)行分工任務。

其次，以市場作用的充分發(fā)揮，作為生態(tài)文明基本制度的基石。一是健全自然資源資產產權制度。產權是所有制的核心和主要內容，明晰產權是發(fā)揮市場機制的基本要求，自然資源資產產權制度是生態(tài)文明制度體系中的基礎性制度。要對自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產產權制度。根據(jù)自然資源屬性的多樣化特征，通過比較廣泛的地方試點示范，逐步修改完善現(xiàn)行法律有關國有和集體所有資源的產權制度規(guī)定，分類建立多樣化的所有權體系。建立完整的自然資源資產的調查、評價和核算制度，并完善國有和集體自然資源資產代理或者托管及其經營管理的制度體系。二是在生產過程中發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。要在力求厘清政府與市場關系的基礎上，推進自然資源資產化管理，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，鼓勵特許環(huán)境服務和協(xié)議保護，加快資源環(huán)境稅費改革，構建體現(xiàn)生態(tài)文明理念的新型市場，探索排污權和碳排放交易，使資源能源、排放許可、生態(tài)服務等要素得到更高效的配置和利用。構建符合市場規(guī)律的自然資源定價機制，加快實施資源有償使用制度、生態(tài)補償制度、環(huán)境稅收體系。進一步改革和完善環(huán)保事業(yè)的特許經營制度和特許保護制度，發(fā)揮市場激勵的作用。

再次，以政府監(jiān)管的有力有效，作為生態(tài)文明基本制度的支柱。一是建立自然資源用途管制制度。對用途進行管制，明確各類國土空間開發(fā)、利用及保護的邊界，實現(xiàn)能源、水資源及礦產資源按質量進行分級，實現(xiàn)梯級利用。這是國家出于公共利益，使用國家權力，超越產權規(guī)定對自然資源進行管理的制度。這種管制充分體現(xiàn)了政府調控和監(jiān)管對于彌補市場失靈的必要性和重要性，體現(xiàn)了政府職能的全面正確履行。比如自然保護區(qū)就屬于用途管制制度，因為不管自然保護區(qū)屬于誰管理，國家法規(guī)規(guī)定都不能在核心區(qū)內進行開發(fā)和建設活動。二是建立生態(tài)紅線制度，劃定并嚴守生態(tài)紅線。生態(tài)紅線觀念一定要牢固樹立起來，列入后全黨全國就要一體遵行，決不能逾越。劃定生態(tài)保護紅線，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，有序實現(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。嚴格準入制度，實行最嚴格的土地用途管理、資源節(jié)約管理，強化規(guī)劃，嚴格審查，禁止不符合用途管制和節(jié)約標準的開發(fā)活動。按照生態(tài)保護紅線由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質量紅線和資源利用紅線構成的基本思路，研究編制關于構建國家生態(tài)保護紅線的指導意見。

三、建立協(xié)調的生態(tài)文明管理制度

建立生態(tài)文明管理制度的核心是遵循打破生態(tài)系統(tǒng)系統(tǒng)性、整體性和政府運行的部門性、分割性的矛盾。首先，要以問題的整體性為基礎，更加突出管理制度的整體性。比如建立和完善嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護管理制度。污染物由污染源產生，通過環(huán)境介質傳播和消納，必須將三者統(tǒng)籌考慮。要按照生態(tài)系統(tǒng)管理方式要求，對工業(yè)點源、農業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質，加強統(tǒng)一監(jiān)管，實現(xiàn)環(huán)境污染的全防全控。同時，要重視生態(tài)系統(tǒng)的整體性規(guī)律，充分認識污染防治與生態(tài)保護的內在必然聯(lián)系，增強二者監(jiān)管的協(xié)調性和統(tǒng)一性，建立污染防治和生態(tài)保護的聯(lián)動機制。

其次，要在政府部門分工和層級分權的現(xiàn)實條件下，更加突出管理制度的協(xié)調性。探索建立統(tǒng)籌協(xié)調的制度構架。環(huán)境問題產生并擴展為局地、區(qū)域和全球性問題，在我國目前最突出的就是區(qū)域性的灰霾污染和流域性的水污染。但是，這些環(huán)境問題所影響的空間范圍往往與行政管轄的區(qū)域不一致，使現(xiàn)行管理體制難以解決跨行政區(qū)的環(huán)境問題。結構上，這些要素常常由不同部門來管理，使得環(huán)境管理缺乏整體性和協(xié)調性。功能上，現(xiàn)有體制實現(xiàn)資源環(huán)境的綜合管理存在各種體制機制障礙。我們在保證生態(tài)環(huán)境保護完整性的同時，需要針對不同類型的問題設置相應的制度安排。對于幅員遼闊、資源環(huán)境復雜多樣的發(fā)展中大國，完全通過一個部門實施統(tǒng)一監(jiān)管顯然是十分困難的。但無論采取哪種改革模式，建立統(tǒng)籌協(xié)調的制度構架是十分必要的。比如在環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法領域，由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領域多頭執(zhí)法問題突出。要健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負責”的監(jiān)管體系，有序整合不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，完善監(jiān)管的法律授權，建立獨立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體制。

再次，以生態(tài)績效的“可視化”為導向，突出管理制度的激勵作用。將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設狀況的指標納入經濟社會評價體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。把生態(tài)效益等指標納入經濟社會發(fā)展綜合評價體系，編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產和環(huán)境離任審計，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新的考核權重。加強生態(tài)環(huán)境實績考核制度的權威性和執(zhí)行力度，對生態(tài)文明建設成績突出的地區(qū)，由上級財政給予轉移支付，對單位和個人給予表彰獎勵。建立責任追究制度，保持生態(tài)文明建設的持久性。建立完善的生態(tài)文明責任追究制度，明確責任主體、責任目標和責任范圍。

四、建立長效的生態(tài)文明文化制度

生態(tài)文明制度既是約束人類行為的規(guī)則，同時也是衡量人類文明水平的標尺。對于生態(tài)文明制度而言，相比那些強制人們遵守的硬性規(guī)定和道德說教，那些成為人的價值觀念甚至能銘刻在社會成員心中的“軟規(guī)則”，在約束人們行為方面可能更為有力和持久。

首先，要積極倡導生態(tài)文明行為，培育綠色生活方式。制定并實施與生態(tài)文明和綠色發(fā)展相適應的可持續(xù)消費戰(zhàn)略和行動計劃，以黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)為重點，開展生態(tài)文明單位建設活動，落實各項節(jié)能環(huán)保措施。采取政府采購服務等政策措施，推動消費方式變革，實行綠色設計和綠色制造，節(jié)約資源，減少污染，樹立環(huán)保誠信。規(guī)范綠色產品生產，暢通綠色產品流通渠道，引導消費者購買節(jié)能環(huán)保低碳產品。推動全民在衣、食、住、行、游等各方面向簡約適度、綠色低碳、文明健康的方式轉變。推廣綠色環(huán)保產品，倡導綠色出行，使綠色生活成為社會主流價值和生活時尚。

其次，以企業(yè)經營者為主要對象，把生態(tài)教育貫穿于企業(yè)生產經營活動的始終。企業(yè)主管部門要制定政策，促使企業(yè)自覺按照循環(huán)經濟模式組織生產，實行生態(tài)友好的生產方式，節(jié)約能源資源，保護生態(tài)環(huán)境。要定期舉辦企業(yè)經營管理者培訓班，全面進行生態(tài)意識教育和環(huán)境保護政策法規(guī)學習，使其在企業(yè)生產經營活動中始終把環(huán)保工作放在第一位。在企業(yè)立項審批過程中，要嚴格堅持環(huán)保準入關。建立企業(yè)環(huán)境信用等級評價制度，督促企業(yè)自覺履行環(huán)保法定義務。加快建立環(huán)境保護“守信激勵、失信懲戒”的機制。對企業(yè)的環(huán)境信用實行等級評價制度，將其等級評定結果與企業(yè)信貸、融資直接掛鉤。強化企業(yè)社會責任感和榮譽感，形成以“保護生態(tài)環(huán)境為榮”的道德風尚，對企業(yè)家進行生態(tài)環(huán)境及可持續(xù)發(fā)展教育。

（中國行政管理學會環(huán)境保護部宣傳教育司聯(lián)合課題組）