□ 文/韓啟德

充分發(fā)揮市場在配置科技資源中的作用

□ 文/韓啟德

經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用……

我國的財政科技投入從1978年的52.89億元增加到2012年的5600.1億元，35年間增長超百倍，有力推動了科技事業(yè)的快速發(fā)展和整體科技實力的顯著提升。但是，科技資源配置過度行政化、分散重復(fù)、封閉低效的問題也隨之日益凸顯。我們必須深入思考如何落實十八屆三中全會對科技體制改革提出的要求，在科技資源的配置中充分發(fā)揮市場作用，讓全社會創(chuàng)新活力競相迸發(fā)。

一、由市場來評價技術(shù)創(chuàng)新項目，構(gòu)建有利于發(fā)揮市場作用的技術(shù)創(chuàng)新政策體系

在技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用研究領(lǐng)域，我們實施了863計劃、國家科技支撐計劃、科技重大專項等科技計劃，設(shè)立了科技型中小企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基金、科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，出臺了企業(yè)研發(fā)費用加計扣除、高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠等諸多優(yōu)惠政策，有力地推動了科技與經(jīng)濟的結(jié)合，強化了企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位。但時至今日，我們很多產(chǎn)業(yè)競爭力不強、核心技術(shù)受制于他人，仍然是不爭的事實。這與過度行政化的科技資源配置方式不無關(guān)系。譬如，由于政府與市場的關(guān)系沒有完全理順，在科研項目的具體組織實施過程中，常常存在對政府科技投入邊界把握不當?shù)默F(xiàn)象，許多應(yīng)由市場決定的技術(shù)研發(fā)方向、開發(fā)項目和產(chǎn)品、技術(shù)路線由政府直接決定，結(jié)果往往事與愿違。現(xiàn)實中由政府決定技術(shù)研發(fā)項目失敗的例子并不鮮見，許多研發(fā)項目花了不少錢，也出了不少樣品和成果，但由于脫離市場和實際，難以轉(zhuǎn)化，更談不上市場化和產(chǎn)業(yè)化，導(dǎo)致科技資源的巨大浪費。與此形成鮮明對比的是，那些遵循市場規(guī)則開展技術(shù)創(chuàng)新、由市場發(fā)揮資源配置作用的民營科技企業(yè)，卻顯示出蓬勃的創(chuàng)新活力。我們在近些年的調(diào)研中看到，活躍在北京中關(guān)村及其他一些高新技術(shù)園區(qū)的民營科技型小微企業(yè)和各類創(chuàng)新主體，如創(chuàng)新工場、3W咖啡、創(chuàng)客空間等創(chuàng)新孵化器孵化的科技型小微企業(yè)，在市場競爭中脫穎而出，許多科技型小微企業(yè)擁有世界先進技術(shù)，并在政府的政策引導(dǎo)和支持下不斷發(fā)展壯大。這促使我們反思，如果我們在技術(shù)創(chuàng)新中更加注重發(fā)揮市場的作用，如果能把更多的技術(shù)創(chuàng)新資源以市場手段配置給這些活力四射的民營企業(yè)，一定會創(chuàng)造出更大、更好的業(yè)績。

為此，要構(gòu)建有利于發(fā)揮市場作用的技術(shù)創(chuàng)新政策體系。要適當控制政府在產(chǎn)業(yè)應(yīng)用技術(shù)方面的投入，減少對企業(yè)技術(shù)研發(fā)項目的資助，把省下的經(jīng)費用于減免科技企業(yè)稅收，更多地采用普惠性政策調(diào)動企業(yè)和社會的創(chuàng)新積極性。發(fā)揮市場對科技成果的評價和篩選作用，更多地實行“后補助”政策，把政府支持的重點放在那些有應(yīng)用價值、有市場前景的技術(shù)成果上，使那些做出業(yè)績的企業(yè)、特別是那些創(chuàng)新業(yè)績好但處在成長期的小微企業(yè)能夠得到政府的支持。進一步細化落實政府采購政策，發(fā)揮政府采購對科技創(chuàng)新的激勵作用。此外，應(yīng)改變以往對技術(shù)創(chuàng)新偏重于采用無償資助的做法，更多地采取引導(dǎo)基金、購買服務(wù)、“項目貸款制”等支持方式。這樣，既解決了企業(yè)急需的創(chuàng)新資金問題，又提高了財政投入效率，還維護了公平競爭的市場環(huán)境。事實上，許多國家都采取類似的資助方式，如加拿大的技術(shù)伙伴計劃、以色列的國家產(chǎn)業(yè)開發(fā)基金、德國的小型技術(shù)企業(yè)參與基金等，我們應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒國外這些好的經(jīng)驗和做法。

二、完善技術(shù)創(chuàng)新鏈條，大力發(fā)展科技服務(wù)業(yè)

長期以來，我們往往將技術(shù)創(chuàng)新簡單地理解為由科研單位和生產(chǎn)企業(yè)實施的技術(shù)研發(fā)及成果轉(zhuǎn)化推廣過程。事實上，從產(chǎn)品研發(fā)到走向市場，需要一大批從事中間環(huán)節(jié)開發(fā)的科技型企業(yè)和機構(gòu)，這些參與各個創(chuàng)新環(huán)節(jié)的企業(yè)，在不斷退出、不斷進入的過程中，一環(huán)扣一環(huán)、接力賽似地將“初級”創(chuàng)新產(chǎn)品向最終成熟商品推進。新藥的研制是這方面典型的例子。在美國，上市一個新藥，平均研發(fā)成本高達12億—20億美元，耗時長達12—15年。這是任何一個企業(yè)都難以單獨完成的，即使是國際制藥業(yè)巨頭，也多靠收購后期研發(fā)成果，并在此基礎(chǔ)上完成最后產(chǎn)品的開發(fā)。他們還將研發(fā)工作大量外包，既可以加快研發(fā)進程，又可以在產(chǎn)品附加值不斷得到增加、利潤得到分享的同時，使風(fēng)險得到分擔。

科技成果的轉(zhuǎn)化還離不開各類科技服務(wù)企業(yè)和機構(gòu)的參與。以美國硅谷為例，那里聚集了大批從事研發(fā)設(shè)計、檢測認證、知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)業(yè)孵化、市場推廣等各類服務(wù)型小微企業(yè)。在當代，發(fā)達的科技服務(wù)業(yè)是技術(shù)創(chuàng)新體系中不可或缺的組成部分，只有在科技服務(wù)業(yè)發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，技術(shù)創(chuàng)新才能得以實現(xiàn)，成果才能得到轉(zhuǎn)化。科技服務(wù)業(yè)不發(fā)達，是我國技術(shù)創(chuàng)新的一個突出短板，也是我國技術(shù)創(chuàng)新能力不強、成果轉(zhuǎn)化率低的一個重要原因。因此，我們要采取切實措施，大力扶持科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展，特別要支持小微科技型服務(wù)企業(yè)和新型研發(fā)組織的發(fā)展。

在培育和扶持科技服務(wù)業(yè)發(fā)展中，要特別注重發(fā)揮市場的作用?？萍挤?wù)企業(yè)的活力來自市場競爭，要通過市場機制來合理配置資源，以此推動科技服務(wù)業(yè)的形成、發(fā)展和完善。要把大量由政府開展的科技服務(wù)業(yè)務(wù)（如檢驗檢測、評估、鑒定等）推向市場，政府應(yīng)將工作的重點放在規(guī)范制度、提供服務(wù)、加強監(jiān)管等方面?，F(xiàn)在不少原來隸屬政府的科技服務(wù)事業(yè)單位、企業(yè)和機構(gòu)，雖然名義上與主管部門脫了鉤，但事實上并沒有真正脫鉤，政事不分的情況依然嚴重，不少事業(yè)單位（機構(gòu)或企業(yè)）借助政府搞市場壟斷，甚至搞變相的行政審批。要下決心解決這個問題。

要放寬科技服務(wù)型企業(yè)的準入?？萍挤?wù)業(yè)已經(jīng)并將繼續(xù)涌現(xiàn)出各種各樣的新型業(yè)務(wù)、新型業(yè)態(tài)和全新的企業(yè)組織形態(tài)。由于它們與傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)不同，如果嚴格按照我國現(xiàn)行工商登記注冊制度和市場管理規(guī)定進行注冊、登記和管理，就必然出現(xiàn)許多科技服務(wù)企業(yè)難注冊、難登記、難開展業(yè)務(wù)的情況。我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，某地一家從事檢驗檢測的公司能夠順利拿到歐美國家多項準入資質(zhì)，卻無法獲得國內(nèi)相應(yīng)的準入資質(zhì)。要盡快改變這種狀況，學(xué)習(xí)發(fā)達國家先進的科技服務(wù)業(yè)管理辦法，修改和完善科技服務(wù)業(yè)的注冊登記辦法以及相關(guān)的工商管理政策，放寬市場準入，為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。

要為科技服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供優(yōu)惠政策。這些政策包括：實行科技服務(wù)企業(yè)享受與高新技術(shù)企業(yè)同等的稅收優(yōu)惠政策；特別注重扶持小微科技企業(yè)，通過稅收優(yōu)惠和風(fēng)險補償?shù)仁侄?，引?dǎo)創(chuàng)業(yè)投資真正投向初創(chuàng)期科技型小微企業(yè)；加大對新興業(yè)態(tài)科技服務(wù)機構(gòu)創(chuàng)業(yè)者的支持，鼓勵其做大做強；支持人才培訓(xùn)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、高等院校、科研院所等各類主體建立科技服務(wù)人才培養(yǎng)基地，推動科技服務(wù)業(yè)理念和有關(guān)教學(xué)內(nèi)容進入學(xué)歷教育體系，培養(yǎng)大批科技服務(wù)人才；適當放松科技服務(wù)領(lǐng)域外資進入限制，引進一些知名科技服務(wù)企業(yè)，通過示范和帶動作用促進我國科技服務(wù)業(yè)整體水平提升。

三、加強科技資源配置的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和公開透明，用好政府這只看得見的手

我國現(xiàn)行的科技管理體制存在嚴重的多頭管理、部門分割、缺乏統(tǒng)籌的問題。目前，中央財政科技投入的分配管理涉及多個部門和單位。各個部門都設(shè)立了名目繁多的科技計劃和項目，各部門之間又難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致科研重復(fù)立項、科技資源配置分散和浪費。

與此同時，科技資源分配的公開透明度也亟待提高。根據(jù)九三學(xué)社近年所做的萬份問卷調(diào)查顯示，82.5%的科技人員認為在科技經(jīng)費分配、成果評估和評獎過程中行政的操控權(quán)過大。中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所課題組針對8000余位科研人員所做的科研環(huán)境狀況調(diào)查也顯示，對于本地區(qū)政府部門科研資助機制，除32%的科研人員沒有給出明確判斷外，選擇“整個資助機制公開、透明”選項的人員比例不到5%，而認為“過程非常不透明，各種潛規(guī)則非常嚴重”的比例達13%，另有30%科研人員認為存在一些不公正和不合理的地方，“但不是很嚴重”。

我們看到，新近發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》明確提出，要在現(xiàn)有各類科技計劃（專項、基金等）科研項目數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、接口標準和信息安全規(guī)范，在2014年底前基本建成中央財政科研項目數(shù)據(jù)庫；2015年底前基本實現(xiàn)與地方科研項目數(shù)據(jù)資源的互聯(lián)互通，建成統(tǒng)一的國家科技管理信息系統(tǒng)，并向社會開放服務(wù)。這些舉措對于減少科技資源分割和重復(fù)立項非常必要，要扎實推進并取得實效。更重要的是，要徹底解決科技資源配置分散和分配不公的問題，科技管理相關(guān)部門應(yīng)當徹底從直接分配資源的事務(wù)性工作中解脫出來，專心于制定宏觀科技政策、監(jiān)督科技計劃實施以及評估科技投入績效等，把項目確定、資金撥付、運行管理等各項權(quán)能交給獨立的第三方專門機構(gòu)承擔。為此，應(yīng)統(tǒng)籌規(guī)劃科技資源整體布局，進一步明確國家各類科技計劃、專項、基金的定位和支持重點，建立評估、調(diào)整和中止機制。同時，通過現(xiàn)代信息技術(shù)和監(jiān)督管理機制建設(shè)，提高科學(xué)家和社會公眾在公共科技決策和項目組織實施過程中的參與程度，增強科研項目及經(jīng)費信息的公開透明程度。

目前我國行業(yè)共性技術(shù)和關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新主體缺位，一些原來從事行業(yè)共性技術(shù)研發(fā)的科研院所轉(zhuǎn)制后變?yōu)槠髽I(yè)，沒有從事共性技術(shù)研發(fā)的動力，而國家對這些企業(yè)從事的共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的支持又不穩(wěn)定，導(dǎo)致我國行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)落后，并嚴重制約了基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)進步。行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)屬于競爭前領(lǐng)域，不能完全由市場推動，必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。為此，應(yīng)加大政府對行業(yè)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與支持力度，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門，在科學(xué)家、企業(yè)家的廣泛參與下確定行業(yè)共性技術(shù)和重大關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)方向、路線等，改革現(xiàn)行資助方式，加大支持力度，完善監(jiān)督管理制度等。對于基礎(chǔ)研究資源的配置，雖然不能完全由市場決定，但也要避免政府不適當?shù)母深A(yù)。政府要做的是增加對基礎(chǔ)性研究的投入，制定科學(xué)合理的管理政策。要完善同行評審機制，建立更加公平、公正、公開和科學(xué)合理的科研評價體系，讓資源更多分配給真正能出成果的科研團隊。