□ 文/于志善

行政決策體制改革：必要、挑戰(zhàn)與應(yīng)對

□ 文/于志善

行政決策是政府的一項經(jīng)常性工作，貫穿于行政實踐的整個過程，有政府必有行政決策。所謂行政決策就是行政決策主體基于解決特定公共問題的需要，對決策方案或內(nèi)容所做的權(quán)衡、選擇和決斷的過程……

行政決策體制就是保障和實現(xiàn)行政決策優(yōu)良性的具體機制，是行政決策主體、步驟、內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、資源等多維關(guān)系的統(tǒng)一體。當(dāng)前，建設(shè)服務(wù)型政府，進行行政決策體制改革，就是立足于十八屆三中全會所提出的“完善決策權(quán)”之目的。誠然，行政決策體制改革不是朝夕之功，需要審慎對待。

一、行政決策體制改革何以必要

1.市場經(jīng)濟深入發(fā)展的實踐需要。

改革開放以來，中國發(fā)展的成就舉世公認，但不可否認，發(fā)展過程中出現(xiàn)和積聚的一些問題也不容小覷，這些具體的問題包括貧富差距過大問題、看病難就醫(yī)難問題、三農(nóng)問題，等等。當(dāng)然，這一切問題的終極歸因都是以調(diào)整和規(guī)范政府與市場的關(guān)系作為內(nèi)容的。當(dāng)前，就政府與市場的關(guān)系而言，主要目的就是如何調(diào)動和發(fā)揮市場的積極性、主動性，讓市場這只“看不見的手”發(fā)揮主導(dǎo)作用。而政府這只“看得見的手”主要作用就是提供服務(wù)、框定政策、搭建平臺、制定標(biāo)準(zhǔn)。也就是說，政府要注重最大限度的簡政放權(quán)，實現(xiàn)政府—市場的互動，使二者各司其職、各安其位，有效協(xié)同、相互促進。誠然，在經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中，政府的職能和權(quán)限都發(fā)生了變化，行政決策理所當(dāng)然要體現(xiàn)這種變動性和動態(tài)性。不可否認，行政決策的效率和質(zhì)量對于行政活動的發(fā)展具有決定性的影響，決策一旦失誤，往往會造成嚴(yán)重后果。當(dāng)前，社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展使得社會呈現(xiàn)了多樣性的變化，諸如利益格局更為復(fù)雜、決策風(fēng)險上升、決策后果更具有不確定性。為了更好地進行決策，必須保障決策的科學(xué)性和民主性，為此，行政決策主體必須充分考量社會多元主體利益，注重溝通與協(xié)商，保障決策過程的程序性。也就是說，決策應(yīng)更多地著眼于市場的需求和維護、保障、發(fā)展市場的需要，“市場經(jīng)濟中政府的職能定位主要來自于彌補市場的缺陷，來自于社會和公眾的需求，政府的行政決策體制也應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時代的發(fā)展變化適時做出調(diào)整?！?/p>

2.公共管理理論研究的引領(lǐng)。

公共管理理論研究直接肇始于20世紀(jì)70年代的新公共管理運動，其核心內(nèi)容是要求把企業(yè)精神引入到行政管理實踐中，注重顧客導(dǎo)向下的市場競爭和美好結(jié)果的實現(xiàn)。也就是說在行政管理實踐中，要促進競爭的進一步發(fā)展，“不是政府管理人員在競相出價中選擇服務(wù)提供者，而是它讓公民選擇服務(wù)提供者。它為顧客建立后果負責(zé)機制?！痹诰唧w的行政決策過程中，注重決策和執(zhí)行的有效劃分，即把掌舵和劃槳區(qū)分開，因為，行政決策實踐一再昭示這樣一個事實：“多掌舵少劃槳的政府，卻明明是力量更加強大的政府。說到底，那些為航船掌舵的人對目的地影響的力量遠比那些劃槳的人要大得多?！蔽鞣街T多國家30多年的新公共管理理論在實踐中取得了一定的成績，無論是在經(jīng)濟社會的協(xié)同發(fā)展層面，還是民眾對政府滿意度層面，都維持在一個較好的水平。當(dāng)前，我國正處在社會轉(zhuǎn)型期，行政管理體制改革的目標(biāo)就是建設(shè)服務(wù)型政府。為此，有必要重視民眾的感受、強調(diào)公共服務(wù)的質(zhì)量或結(jié)果。在具體的行政活動中政府應(yīng)擺正角色，明晰自身權(quán)限。就行政決策活動而言，主要就是要注重涉及國計民生的重大命題的決斷與選擇，諸如社會保障問題、醫(yī)療衛(wèi)生問題、收入分配改革問題、就業(yè)問題、城鄉(xiāng)一體化問題等。

3.時代環(huán)境的變化對行政決策體制提出了更高的要求。

一是信息化對行政決策提出了更高的要求。信息科技的迅猛發(fā)展，使得任何一個信息都可能在短暫的時間內(nèi)散播開來，信息的分散性、聚集性、即時性使得涉關(guān)行政決策信息的生成、收集、處理時需要去粗取精、去偽存真、由此及彼、由表及里的甄別與審察，這一方面考驗著信息收集者對行政決策信息流的控制質(zhì)量，同時也對行政決策者提出了更高的要求。二是民主化對行政決策提出了更高的要求。就政策決策的頂層設(shè)計而言就是要充分保障“人民當(dāng)家作主”的實現(xiàn)，并輔以必要的措施和機制，諸如健全社會主義協(xié)商民主制度，完善人民代表大會制度和基層民主制度等內(nèi)容。

二、行政決策體制改革面臨的挑戰(zhàn)

1.行政決策權(quán)的邊界過于模糊。

從我國目前的行政決策狀況看，行政決策程序的隨意性過大，替代性決策和盲目性決策同時存在。行政決策主體往往忽視市場機制的作用，越位決策現(xiàn)象還比較普遍，尤其是在地方政府層面表現(xiàn)尤為突出。具體而言，就是在行政決策過程中，程序正義缺失，發(fā)現(xiàn)問題、解決預(yù)期、深入調(diào)查、充分考量與論證、制訂方案、執(zhí)行跟蹤、反饋完善等決策環(huán)節(jié)缺少規(guī)范嚴(yán)格的邏輯，決策過程中裁量過多，“長官意志”和“拍腦袋”決策十分頻仍?！耙恍┑胤酵窃谌狈?zhǔn)確全面信息、沒有經(jīng)過專家咨詢和論證的情況下，由領(lǐng)導(dǎo)者個人拍板或者通過所謂的‘辦公會議’敲定，主觀隨意性大，屢屢出現(xiàn)主觀決策、草率決策、重復(fù)決策、錯誤決策的情況”。結(jié)合當(dāng)前的行政實踐，尤其是在民眾訴求不斷增長的狀況下，在行政決策中必須能夠撥繁就簡，政府應(yīng)放手那些管也管不了、管也管不好的事項。另外，伴隨民眾利益訴求的不斷覺醒和民眾參與意識的提高，我國的行政決策參與機制略顯疲態(tài)，在一些涉關(guān)民生等重大問題的決策上，民眾的發(fā)言權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)還非常有限，諸如一些地方政府的水價聽證會演變成一場場變相漲價的鬧劇，決策聽證程序流于形式。令人費解的是，立足聽證而建立起來的溝通渠道不但沒有增強理解和信任，而且弱化了正當(dāng)邏輯和程序的推進，政府形象受到一定的影響，甚至使民眾產(chǎn)生反感和抵觸情緒。

2.行政決策責(zé)任機制尚不健全。

行政決策屬于一種狹義的行政權(quán)力，與之對應(yīng)的就是行政決策責(zé)任問題。所謂的行政決策責(zé)任就是“行政決策主體在行政決策領(lǐng)域中的責(zé)任。從最廣泛的意義上講，行政決策責(zé)任就是指行政決策主體的分內(nèi)應(yīng)做之事以及沒有做好分內(nèi)之事所應(yīng)受的譴責(zé)和制裁”。在我國，對行政決策后果不追責(zé)的問題還比較普遍，尤其是在一些涉關(guān)民生問題的重大決策項目上還沒有建立起來一套行之有效的決策責(zé)任追究機制。在行政決策過程中，一些地方政府的決策權(quán)力與抉擇責(zé)任相關(guān)性對應(yīng)不足：決策一旦成功，往往可以成為政績的重要組成部分，置換為升遷的重要憑借和資本；決策失敗，往往被一筆帶過，甚至?xí)蛇x擇性遺忘而不再被提起。這也使得一些地方?jīng)Q策項目只見開花，未見結(jié)果，強調(diào)決策過程中的權(quán)力，忽視對權(quán)力的限制和規(guī)范。

3.行政決策技術(shù)方法落后。

行政決策技術(shù)和方法是影響行政決策質(zhì)量和效率的重要因素，一般情況下，行政決策技術(shù)和方法與行政決策的質(zhì)量和效率呈現(xiàn)的是正相關(guān)關(guān)系。當(dāng)前，行政決策者憑借個人的喜好和主觀經(jīng)驗進行決策的現(xiàn)象仍然比較普遍，與之對應(yīng)的事實是決策結(jié)果不能令人滿意，甚至出現(xiàn)一些決策失誤的狀況。比較而言，西方在行政決策過程中，已經(jīng)形成了比較成熟的定性決策分析技術(shù)和定量決策分析技術(shù)。就定性決策分析技術(shù)而言，主要包括頭腦風(fēng)暴法、專家意見法、德爾斐法等。就定量決策分析技術(shù)而言，主要包括損益分析法、運籌學(xué)法、矩陣法、邊際分析法等內(nèi)容。不可否認，行政決策技術(shù)和方法的生成需要一定的資金投入，就我國目前情況看，由于投入的可量化性和產(chǎn)出的不可量化性的矛盾，使得行政經(jīng)費往往不駐足在難以進行量化產(chǎn)出的決策技術(shù)和方法上，限制了行政決策過程中的有效使用，也影響了行政決策科學(xué)化的水平。

三、行政決策體制改革的應(yīng)對

1.規(guī)范行政決策權(quán)限和流程設(shè)計。

顧名思義，行政決策的啟動理所當(dāng)然地要針對特定的問題，但首先要明確的是這些問題是不是政府該管的，是不是政府能管得了的，政府能管好的。按照現(xiàn)代政府理論的觀點，“現(xiàn)代行政不再是以政府為中心的單一主體的行動，而是一項合作事業(yè)，需要其他主體的參與。政府已不再是全部公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)者，而逐步轉(zhuǎn)變成為實際從事公共服務(wù)的代理人的監(jiān)督者、引導(dǎo)者?！币簿褪钦f在治理視域內(nèi)，政府應(yīng)把決策事情做好，即把需要決策應(yīng)對的問題梳理出來，有效“掌舵”。而對于其他不需要決策應(yīng)對的問題應(yīng)交給社會組織、企業(yè)或民眾來完成，由他們來“劃槳”。從我國的具體行政決策程序設(shè)計看，固然需要對行政決策的具體過程進行有效區(qū)分，諸如問題的選擇、方案的框定與抉擇等，但重要的應(yīng)該不僅僅是這些表現(xiàn)在形式上的程序，而應(yīng)該重視實質(zhì)意義上的權(quán)利實現(xiàn)與保障，即注重行政決策過程中有效實現(xiàn)政府與民眾良性互動機制的建設(shè)，尤其是要實現(xiàn)和保障民眾參與行政決策的高效性。在這里，有必要借助于一些必要的支撐條件，即借助于“電子化咨詢手段，政府公布網(wǎng)址，公民自由上網(wǎng)就決策議題發(fā)表意見；更多地運用行政聽證這種透明程度更高的形式。我國政府在改革中，也應(yīng)建立規(guī)范的重大行政決策公開咨詢機制，特別是引入行政聽證制度，以提高行政決策的科學(xué)化、民主化程度”。也就是說，在具體的行政決策過程中應(yīng)充分保障民眾順暢地享有知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。有鑒于此，最好的方式就是把競爭機制和協(xié)商機制引入到行政決策中。所謂行政決策競爭機制就是在行政決策過程中鼓勵多元的競爭主體參與決策，通過政府、非營利性組織、專家學(xué)者、公眾等多維的博弈和權(quán)衡，最終使公共利益達到最大程度的實現(xiàn)。也就是說，“競爭性的參與實際上處于多元主義公共利益觀念的指導(dǎo)之下。行政機關(guān)之外的利益相關(guān)方并不需要形成一個公共利益概念。他們競相影響行政機關(guān)，期望行政機關(guān)的決策能更多地體現(xiàn)他們自身的利益。如同市場這只‘看不見的手’將私人利益神奇地合成公共利益一樣，公共利益也在這樣的私人利益的競爭中得到實現(xiàn)。行政機關(guān)扮演中立的仲裁者角色，保證各方利益得到公平的代表和表達”。所謂的行政決策協(xié)商機制就是在行政決策過程中，各個主體之間的關(guān)系不是對立的，而是以對話和合作來凝聚共識，最終達成諒解和形成決策方案的過程，“它以參與者的理性有限假設(shè)為前提，主張漸進式的民主決策。探討協(xié)商合作民主決策體制的建立健全，對于科學(xué)化、民主化決策體制的發(fā)展完善具有重要的政治價值和實踐指導(dǎo)意義?！?/p>

2.健全行政決策責(zé)任追究制度。

在我國，行政決策責(zé)任追究往往采取運動性的“一陣風(fēng)”的方式，這雖然能夠在一定程度上整肅吏治，威懾權(quán)力，防止行政決策的違法與失當(dāng)行為。但不可否認的是，在運動性的責(zé)任追究過程中充斥著人治的氣息，往往容易弱化法治的作用。長此以往，“不但助長了決策失誤責(zé)任追究的選擇性和隨意性，也容易使人們對責(zé)任追究的效果和信用產(chǎn)生懷疑”。為此，必須建立起有效的行政決策責(zé)任追究制度，主要從以下兩方面著手：一是明晰和框定行政決策主體，保障決策主體的多元化。政府雖是社會實現(xiàn)善治的重要主導(dǎo)因素，但并不是唯一因素，尤其是在現(xiàn)代社會，行政決策所面臨的環(huán)境和問題復(fù)雜而多變，政府要做到清晰明了的認知是非常困難的。在這種情況下，如果仍是由政府進行單一決策，勢必會增加和放大決策低效或失誤的幾率。為此，社會組織、企業(yè)、民眾等諸多主體參與行政決策的過程應(yīng)當(dāng)制度化，真實地保障行政決策主體的多元化。二是注重層級和細節(jié)的謀劃，完善行政決策責(zé)任法治化建設(shè)?！靶姓Q策法治化是行政決策體現(xiàn)多數(shù)人意志、保障和實現(xiàn)多數(shù)人利益并使之規(guī)范化的過程，這個過程包括確定目標(biāo)、收集信息、擬訂方案、作出決定、規(guī)范監(jiān)督、責(zé)任追究等”。就行政決策的法治化建設(shè)而言，應(yīng)主要從靜態(tài)的行政決策法治化和動態(tài)的行政決策法治化來開展和布局。所謂靜態(tài)的行政決策法治化，就是注重決策法制的規(guī)范與建設(shè)，使追究行政決策責(zé)任有章可循，有據(jù)可依，在制度層面上防止決策權(quán)力的濫用。明晰責(zé)任和懲戒力度，把決策內(nèi)容和決策后果——具體的黨紀(jì)、政績、法律聯(lián)系起來，環(huán)環(huán)相扣、層層節(jié)制，明確責(zé)任追究的等級，為行政決策責(zé)任追究奠定制度框架。所謂的動態(tài)的行政決策法治化，就是在靜態(tài)法治化的基礎(chǔ)上把人民當(dāng)家作主、程序正義、權(quán)責(zé)一致內(nèi)容貫穿于行政決策過程中，實現(xiàn)有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

3.提升行政決策的科學(xué)化民主化水平和質(zhì)量。

行政決策的科學(xué)化和民主化是行政管理活動的現(xiàn)實需要，對于實現(xiàn)行政目標(biāo)具有重要意義。所謂行政決策科學(xué)化就是在行政決策過程中要依托于一定的原則，遵循決策邏輯，借助于現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和信息技術(shù)方法做出正確判斷。所謂行政決策民主化就是在行政決策過程中借助于法律、制度、程序等內(nèi)容來充分調(diào)動廣大民眾參與決策的熱情，在集中民智的基礎(chǔ)上提升決策質(zhì)量。行政決策科學(xué)化和民主化是相輔相成，相互促進和發(fā)展的，也是你中有我、我中有你的統(tǒng)一體。為此，提升行政決策科學(xué)化民主化的水平和質(zhì)量應(yīng)主要從以下幾方面入手：一是決策問題要立足于實際和廣大人民群眾的現(xiàn)實需要?？茖W(xué)決策、民主決策的前提和基礎(chǔ)就是要準(zhǔn)確把握涉關(guān)信息，進而能夠前瞻未來。二是要把集思廣益和提升決策者素質(zhì)結(jié)合起來。在行政決策過程中要注重有效的政治參與，“一個國家在政治制度化方面的落后狀態(tài)，會使對政府的要求很難——如果不是不可能——通過合法渠道得到表達，并在該國政治體系內(nèi)部得到緩解和集中。因此，政治參與劇增就會產(chǎn)生動亂”。為此，在強化公民政治參與的過程中需要強化決策聽證制度建設(shè)，了解民眾對決策的反應(yīng)情況，實現(xiàn)決策者與決策參與者的互動。當(dāng)然，在行政決策過程中，決策者的素質(zhì)具有核心作用，必須使決策主體始終牢固樹立公仆意識、科學(xué)意識、民主意識，夯實決策能力。三是借助現(xiàn)代決策技術(shù)。決策技術(shù)對決策質(zhì)量具有重要影響，應(yīng)當(dāng)把網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、模型技術(shù)、數(shù)學(xué)分析技術(shù)、思維引導(dǎo)技術(shù)、試驗分析技術(shù)應(yīng)用到?jīng)Q策過程中。四是不斷擴充公民政治參與的內(nèi)容。行政決策本質(zhì)上是一次群體性的事件和活動，在權(quán)利訴求日益生長的今天，民眾的參與意愿在不斷提高。誠然，公民政治參與的內(nèi)容對于維護和保障公民自身的權(quán)利具有重要意義?！白非蟆浦巍膶嵸|(zhì)就是公共生活領(lǐng)域由政府與公民進行合作治理。民主政治要求政府決策必須廣泛而深入地吸納公民政治參與，并讓公民的政治參與貫徹到政府決策的全過程”。就其主要內(nèi)容而言，就是行政決策的制定參與、行政決策的執(zhí)行參與、行政決策的跟蹤反饋參與、行政決策的終結(jié)參與等內(nèi)容。

4.引入行政決策評估機制。

評估作為一種戰(zhàn)略執(zhí)行工具已經(jīng)在國內(nèi)外被廣泛應(yīng)用于政府管理、公共工程、社會組織等各個領(lǐng)域。評估就是對行政決策進展成績和效果進行的評價。西方新公共管理運動的核心觀點之一就是為結(jié)果而管理，重視結(jié)果而不是努力去完成那些被期望做的事。我國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率評估問題，強調(diào)要通過抓住機構(gòu)改革和行政管理體制改革解決“活力、效率、積極性”的問題。行政決策體制改革中引入評估機制是行政決策得以有效實施的必然要求，同時也是提高行政決策執(zhí)行效率與質(zhì)量，監(jiān)督與制約行政決策行為的一條重要途徑。一是引入評估機制有利于“糾錯”?！坝破涔ぃ叵壤淦鳌?，“沒有評價就沒有改進”。行政決策在落實中不可避免地會遇到這樣或那樣的問題，甚至?xí)龅绞д`的情況。對行政決策進行及時、客觀、公正的評估，不僅能夠?qū)π姓Q策投入產(chǎn)出效率、效益、效果進行監(jiān)督，而且可以發(fā)現(xiàn)和診斷問題，并能夠及時查找原因，這為“糾錯”奠定了基礎(chǔ)。二是引入評估機制有利于“糾偏”。評估機制通過戰(zhàn)略分解、指標(biāo)體系的細化及階段性評估，可以有效規(guī)范推進行政決策實施的方向、過程和路徑，從而保障其按照既定方向循序執(zhí)行。三是引入評估機制有利于“溝通”。行政決策往往是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，縱向涉及多個層面，橫向覆蓋很多部門和單位，關(guān)乎層級間、行政區(qū)劃與區(qū)域治理間關(guān)系協(xié)調(diào)，為此信息準(zhǔn)確、及時、高效的傳遞成為行政決策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。引入評估機制的重要價值之一就是搭建這樣一個管理信息系統(tǒng)平臺，便于信息的獲取、傳遞和儲存分析，為提高行政決策執(zhí)行能力提供技術(shù)支持。四是引入評估機制有利于“問責(zé)”和“激勵”。管理的核心問題之一就是搞好激勵，而評估的目的在為“問責(zé)”提供客觀條件的基礎(chǔ)上，也是為了更好地激勵。我國許多地方也開始了對評估和激勵的實踐活動，比較公認的問題是：評估只注重階段性成果，缺乏持續(xù)性，片面強調(diào)經(jīng)濟指標(biāo)，將經(jīng)濟發(fā)展等同于政績，出現(xiàn)“數(shù)字政績”現(xiàn)象；評估指標(biāo)設(shè)計主體單一，體系不統(tǒng)一，各地差異較大，各地之間難以進行經(jīng)驗交流；評估主體單一，多以官方評估為主，缺乏社會公眾、中介組織和專業(yè)機構(gòu)的參與，在官方的評估中，多是由上級行政機關(guān)對下級的評估，缺乏地方政府的自我評估和公眾參與的評估。在行政決策體制改革中引入評估機制要注意以下幾點：一是在評估環(huán)境上，注意與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相結(jié)合。行政決策是在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的框架內(nèi)進一步回答在哪里發(fā)展、往哪里發(fā)展等問題。所以在行政決策機制改革中引入評估機制，特別是評估指標(biāo)體系的構(gòu)建不僅要充分反映行政決策主體定位、發(fā)展內(nèi)涵和發(fā)展方向，而且要反映區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的進展情況。二是在評估的重點上，注意與當(dāng)前面臨的主要問題和矛盾相結(jié)合。不同行政決策執(zhí)行的基礎(chǔ)和條件不同，面臨的矛盾和問題不同，有的是執(zhí)行中的方式、創(chuàng)新和提高質(zhì)量問題，有的是行政環(huán)境問題，等等。這些問題是行政決策執(zhí)行中的難點，直接關(guān)系著行政決策及其執(zhí)行的成敗，應(yīng)引起高度重視并納入評估指標(biāo)體系中統(tǒng)籌考慮。三是評估組織的架構(gòu)上，注意“去行政化”和“非固定化”。最大限度地克服“左手評估右手”、“左手監(jiān)督右手”的弊端。加大外部評估的力度，加強“責(zé)任型”評估，實現(xiàn)評估主體的多元化。四是評估結(jié)果的使用上，注意與現(xiàn)有制度的銜接和優(yōu)化相結(jié)合。應(yīng)考慮以下幾個方向：與預(yù)算制度相結(jié)合，將評估結(jié)果與預(yù)算安排相掛鉤，運用評估結(jié)果優(yōu)化財政支出預(yù)算；與人事制度安排相結(jié)合，優(yōu)化人力資源配置；與行政問責(zé)建立關(guān)系，加快構(gòu)建嚴(yán)密的評估責(zé)任制度。