□ 文/高新民

從社會(huì)需求看治理現(xiàn)代化

□ 文/高新民

治理問(wèn)題在當(dāng)代中國(guó)的緣起，從傳統(tǒng)的行政管理到現(xiàn)代治理的轉(zhuǎn)變，與社會(huì)轉(zhuǎn)型的大背景緊密相關(guān)……

國(guó)家管理形態(tài)向高級(jí)形式發(fā)展的必經(jīng)階段。社會(huì)轉(zhuǎn)型是一個(gè)多方面多層級(jí)的變化，既包含有農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)化、信息化社會(huì)的轉(zhuǎn)變，也包含有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，同時(shí)蘊(yùn)含著基于社會(huì)基礎(chǔ)變化而導(dǎo)致的國(guó)家管理形態(tài)轉(zhuǎn)變。說(shuō)到國(guó)家，歷來(lái)就是與社會(huì)相對(duì)應(yīng)的概念。關(guān)于國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，長(zhǎng)期存在國(guó)家高于社會(huì)還是社會(huì)高于國(guó)家之爭(zhēng)。但無(wú)論如何爭(zhēng)議，國(guó)家的產(chǎn)生是一個(gè)歷史過(guò)程，“國(guó)家是社會(huì)發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是表示：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突維持在‘秩序’的范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生又自居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)脫離的力量，就是國(guó)家”。這是馬克思主義國(guó)家觀，對(duì)于今天的中國(guó)至少有幾點(diǎn)啟示：一是國(guó)家是社會(huì)的產(chǎn)物；二是維系社會(huì)秩序是公共權(quán)力的天職；三是這個(gè)權(quán)力具有脫離社會(huì)的傾向。因此，截至馬克思、恩格斯生存年代，他們把以往國(guó)家視為“國(guó)家發(fā)展的低級(jí)階段”，這既包含有政治統(tǒng)治的低級(jí)階段，也包含有國(guó)家管理形式的低級(jí)之意。

中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政多年，一方面，國(guó)家政治統(tǒng)治的職能依然存在，但已經(jīng)不是以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的年代了，黨和國(guó)家政治生活的中心、工作重心早已轉(zhuǎn)變到現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)；另一方面，隨著社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾、維系社會(huì)秩序、維護(hù)國(guó)家和民族利益的管理職能也隨著時(shí)代的變化而發(fā)展、強(qiáng)化，并伴隨著人類政治的進(jìn)步、各類社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜化而使管理職能呈現(xiàn)出分化、專業(yè)化、精細(xì)化特點(diǎn)。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于生產(chǎn)力基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)成分單一，分配方式大致上相對(duì)“平均”，導(dǎo)致社會(huì)階層差距相對(duì)較小，結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單。在此基礎(chǔ)上架構(gòu)的國(guó)家管理體制，其特色之一是政府控制全部社會(huì)資源，如農(nóng)村人民公社既是經(jīng)濟(jì)組織，又是社會(huì)管理單位，同時(shí)還是一級(jí)政權(quán)，屬于黨、政、社合一；城市中無(wú)論企業(yè)還是學(xué)校等事業(yè)單位，也都兼具社會(huì)管理功能。即使城市沒(méi)有工作的家庭主婦也被組織在街道管轄之內(nèi)，形成了依賴行政權(quán)力、橫向到邊、縱向到底的政治統(tǒng)治體系和社會(huì)管理體系，二者相互滲透。這在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)、以階級(jí)斗爭(zhēng)為工作重心的年代是易于通行的。但是，隨著人民公社解體，大量國(guó)有企業(yè)改制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)崛起，多種經(jīng)濟(jì)成分共存，眾多公民從原有體制內(nèi)剝離出來(lái)，游走于不同體制之間，從“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”。無(wú)論農(nóng)村村民自治還是城市社區(qū)自治，又彰顯出與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相應(yīng)的基層社會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性，這使得社會(huì)治理出現(xiàn)了前所未有的新格局。執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、依法治理，體現(xiàn)出治理主體的多元性及相互關(guān)系。在治理方式上，原有的更多體現(xiàn)為政治控制功能的社會(huì)管理方式，已經(jīng)不適應(yīng)新的社會(huì)變化。執(zhí)政黨運(yùn)用公共權(quán)力的空間，也隨著政府與市場(chǎng)關(guān)系的變化而同步變化。執(zhí)政黨的部分功能、政府的權(quán)力邊界，都在或多或少、或隱或現(xiàn)地發(fā)生轉(zhuǎn)變。

對(duì)執(zhí)政黨來(lái)說(shuō)，科學(xué)、民主、依法執(zhí)政是順應(yīng)社會(huì)變化轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式執(zhí)政方式問(wèn)題；對(duì)國(guó)家來(lái)講，對(duì)社會(huì)的管理，更多地體現(xiàn)為以法治方式保護(hù)公民權(quán)利、調(diào)節(jié)社會(huì)秩序，并把服務(wù)寓于管理之中。說(shuō)到底，就是國(guó)家管理形態(tài)從“低級(jí)”到高級(jí)的上升、發(fā)展問(wèn)題，治理概念所包含的最深刻的意義由此產(chǎn)生。當(dāng)然，所謂治理體系“現(xiàn)代化”是一個(gè)永無(wú)止境的過(guò)程，很難在全世界用同一指標(biāo)衡量，只要能夠順應(yīng)時(shí)代潮流與時(shí)俱進(jìn)，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人民福祉，就是走向現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

市場(chǎng)與政府都需要良性運(yùn)轉(zhuǎn)。十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中起決定性作用，是重大發(fā)展變化。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變中，也曾出現(xiàn)諸多問(wèn)題，市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象同時(shí)存在。比如，食品安全問(wèn)題，一再引起社會(huì)議論卻難以從根本上解決。一方面，問(wèn)題的發(fā)生與政府監(jiān)管不到位相關(guān)，很多農(nóng)產(chǎn)品從田間地頭到加工制作、運(yùn)輸進(jìn)入超市或集貿(mào)市場(chǎng)，再到人們的餐桌，要經(jīng)過(guò)多個(gè)部門管理，有利可圖時(shí)多個(gè)部門插手，無(wú)利可圖時(shí)相互推諉，“九龍治水”，甚至難以找到被問(wèn)責(zé)主體；另一方面，市場(chǎng)發(fā)育不規(guī)范，法律不健全，缺少良好的行業(yè)自律、市場(chǎng)誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信，建構(gòu)一個(gè)健全的市場(chǎng)體系還需要艱苦的努力。這就是典型的治理問(wèn)題。再如，環(huán)境安全問(wèn)題，十多年來(lái)，從一個(gè)城市“集體散步”抵制PX項(xiàng)目，發(fā)展到多個(gè)地方抵制PX、垃圾焚燒場(chǎng)以及某些重金屬項(xiàng)目，表明民眾的環(huán)境意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，而政府在項(xiàng)目決策中，依據(jù)傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部決策方式，缺少信息公開(kāi)、公眾參與討論、依法決策等環(huán)節(jié)，政府與民眾的溝通、對(duì)話協(xié)商還沒(méi)有制度化常態(tài)化。作為上述對(duì)缺陷的彌補(bǔ)，就是民眾參與需成為社會(huì)公共事務(wù)決策的必要環(huán)節(jié)。這既是群眾路線的發(fā)展，也是社會(huì)治理的組成部分。

民眾不斷增長(zhǎng)的訴求與政府能力不完全適應(yīng)這種訴求的必然產(chǎn)物。改革開(kāi)放以來(lái)，人們的生活方式、工作方式、社會(huì)財(cái)富分配方式與改革開(kāi)放前相比不可同日而語(yǔ)，帶來(lái)的是社會(huì)階層結(jié)構(gòu)和人們觀念形態(tài)的重大變化。比如人們的人權(quán)意識(shí)、民主意識(shí)、法治意識(shí)和對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督意識(shí)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于改革開(kāi)放前。

這里有三個(gè)問(wèn)題需要注重：一是人們要求參與到與自己利益相關(guān)的事務(wù)中，如全國(guó)人大物權(quán)法、勞動(dòng)法、個(gè)稅起征點(diǎn)等法律的立法，教育和醫(yī)療衛(wèi)生制度改革方案，都有眾多公民自愿參與討論，但在某些地方事務(wù)中卻沒(méi)有這種通道或平臺(tái)讓民眾參與到?jīng)Q策過(guò)程中來(lái)，就全國(guó)而言這種制度化的民主參與討論還是限于少數(shù)個(gè)案。二是民眾對(duì)自己的權(quán)利、利益訴求越來(lái)越高，從工資、就業(yè)，到教育醫(yī)療，再到各種社會(huì)保障，無(wú)一不予以討論，在微博、微信、論壇、貼吧中，均可看到各種意見(jiàn)，有理性分析，也有情緒化發(fā)泄，但都反映出社會(huì)越來(lái)越高的期待和要求。但是，執(zhí)政黨和政府是否有能力滿足民眾全部要求？有的要求合理合法，應(yīng)當(dāng)滿足；有的合理，但當(dāng)下不具備滿足條件；有的要求，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下其實(shí)應(yīng)由市場(chǎng)決定，這又反映出民眾自身對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性問(wèn)題，這都是典型的治理問(wèn)題。三是人們對(duì)社會(huì)財(cái)富的分配，利益關(guān)系的調(diào)節(jié)，同樣期待越來(lái)越高。對(duì)社會(huì)各利益群體間利益關(guān)系的協(xié)調(diào)和處置能力，對(duì)利益相關(guān)方不同訴求的整合能力，都是對(duì)執(zhí)政能力、政治智慧的考驗(yàn)。近年來(lái)不時(shí)發(fā)生的群體性事件，雖然導(dǎo)火索有所不同，但大多與多年來(lái)積累的社會(huì)問(wèn)題緊密相關(guān)。雖然黨和政府一直在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，但與社會(huì)的需求仍有一定差距。如果這種社會(huì)需求過(guò)于強(qiáng)烈和迫切，而以政府為主要代表的公共權(quán)力自身、特別是處理政策問(wèn)題的能力不能順應(yīng)這種需求，就會(huì)產(chǎn)生治理能力問(wèn)題。

一言以蔽之，社會(huì)的需求、人民群眾的訴求與執(zhí)政黨、政府能否滿足、如何滿足這種訴求的關(guān)系，是治理問(wèn)題的本源。由此，產(chǎn)生了中國(guó)共產(chǎn)黨傳統(tǒng)的群眾路線與國(guó)家治理現(xiàn)代化的關(guān)系。