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加快社會保障相關(guān)制度協(xié)調(diào)性改革推進農(nóng)民工人力資源戰(zhàn)略開發(fā)

張?zhí)?/p>

農(nóng)民工的社會保障問題實際上是在農(nóng)村富余勞動力向城市轉(zhuǎn)移過程中，如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)的土地保障向現(xiàn)代化社會保障制度轉(zhuǎn)換的問題。完善的農(nóng)民工社會保障制度有助于推進農(nóng)民工市民化進程，而完善的農(nóng)民工社會保障制度本身也是人力資源質(zhì)量提高戰(zhàn)略和人力資源市場化戰(zhàn)略的重要組成部分。當前，社會保障基本公共服務(wù)供給與農(nóng)民工保障需求非均衡性問題依然存在，社會保障相關(guān)制度安排存在一定的不協(xié)調(diào)性，因此，本文嘗試從社會保障相關(guān)制度協(xié)調(diào)性改革這一角度進行對策探討。

農(nóng)民工；社會保障；人力資源開發(fā)

一、構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)民工社會保障財政投入制度

構(gòu)建科學(xué)的農(nóng)民工社會保障財政投入機制是避免輸入地政府對農(nóng)民工社會保障財政責(zé)任缺位的重要舉措。由于農(nóng)民工多不是本地居民，地方政府大多不愿意承擔(dān)其社會保障責(zé)任。從一些地方政策實踐來看，地方政府不僅沒有承擔(dān)對農(nóng)民工社會保險的補助和兜底責(zé)任，相反，甚至還從農(nóng)民工有限的社會保險繳費中獲得收益。有些地區(qū)雖未將農(nóng)民工社會保險打入另冊，但在政策中允許退保，實際上不僅沒有為農(nóng)民工社會保險承擔(dān)財政責(zé)任，反倒侵占了農(nóng)民工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險的社會統(tǒng)籌權(quán)益。加大財政對農(nóng)民工工作專項資金的投入力度，逐步提高社會保障支出占財政支出的比重。推進公共服務(wù)均等化，促進農(nóng)民工在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)。將農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)體系，積極推進基本公共服務(wù)均等化，逐步使農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)居民同等待遇。采取有效措施，因地制宜，分步推進，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。對暫不具備落戶條件的農(nóng)民工，從制度上逐步解決他們在勞動報酬、子女就學(xué)、公共衛(wèi)生、住房租購、社會保障等方面的實際問題，使他們逐漸融入城市生活，實現(xiàn)由農(nóng)民向市民的嬗變。

二、消除勞動用工的制度性歧視

社會公平是以社會成員收益分配和生活狀況的公平性為標志，是社會保障發(fā)展的重要內(nèi)容。社會公平包括起點公平、過程公平（機會公平）和結(jié)果公平。

首先，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、平等競爭的勞動力市場，逐步消除農(nóng)民工就業(yè)歧視，改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境，這是保障農(nóng)民工的“起點公平”，使其具有公平的生存與發(fā)展權(quán)利，并能夠消除貧困、疾病、災(zāi)禍帶來的社會不公平的前提和基礎(chǔ)。鑒于農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)的主體內(nèi)容是與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老保險、工傷保險、失業(yè)保險、住房保障等項目，因此，完善農(nóng)民工社會保障制度、改變農(nóng)民工社會保障權(quán)益缺失的現(xiàn)狀，最為關(guān)鍵和基礎(chǔ)性的應(yīng)對之策在于：要樹立就業(yè)優(yōu)先的原則，徹底改變重城鎮(zhèn)、輕農(nóng)村，重市民、輕農(nóng)民的就業(yè)觀念和相關(guān)政策，把農(nóng)業(yè)內(nèi)部、農(nóng)村區(qū)域和農(nóng)民進城就業(yè)一并納入國家就業(yè)計劃，分類實施。

其次，農(nóng)民工社會保障項目的實施要有助于農(nóng)民工及子女人力資本積累和提升，要有助于轉(zhuǎn)移就業(yè)能力的增強，要有助于提高農(nóng)民工自身素質(zhì)，加快農(nóng)民工市民化進程。農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)過程中的權(quán)益保障缺失是農(nóng)村勞動力實現(xiàn)永久性鄉(xiāng)城遷移問題的癥結(jié)所在。因此，為了實現(xiàn)社會保障過程公平、降低農(nóng)民工市民化成本，要進一步清理和廢止對農(nóng)民工的各項歧視和限制政策，堅決制止向農(nóng)民工的收費和變相收費。盡快出臺保護農(nóng)民工權(quán)益的政策，重點解決農(nóng)民工最低生活保障制度、廉租房安排、子女在城市公立學(xué)校的平等入學(xué)權(quán)利等問題。

三、深化城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革

城鄉(xiāng)二元戶籍制度與農(nóng)村土地制度改革滯后為我國農(nóng)民工實現(xiàn)永久性鄉(xiāng)城遷移設(shè)置了諸多障礙，把城鄉(xiāng)人口進行制度性分割的戶籍制度形成于我國的計劃經(jīng)濟時期，盡管改革開放30多年以來的制度變遷，特別是2002年以來的二元經(jīng)濟體制的深化改革，城鄉(xiāng)分割的戶籍制度有所松動，但戶籍制度改革在我國二元經(jīng)濟體制變革中仍屬于薄弱環(huán)節(jié)，至今仍處于政策的局部調(diào)整與修改階段，依附于戶籍制度上的勞動就業(yè)、社會保障、居住權(quán)利、子女教育等城鄉(xiāng)福利差異還嚴重存在，因此，上述由于戶籍制度的存在而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)福利差異使農(nóng)民工的遷移成本上升，降低了遷移的預(yù)期收益，在一定程度上對農(nóng)民工參保產(chǎn)生了負激勵，延緩了社會保障制度一元化進程。

改革戶籍制度必須首先剝離戶口附加利益。要打破城鄉(xiāng)身份、戶籍限制，消除城鄉(xiāng)不同戶籍在就業(yè)、教育、社保等方面的權(quán)利差異，走城鄉(xiāng)一體的城鎮(zhèn)化道路。一方面，在制定政策時不能再把它和戶籍制度捆綁在一起；另一方面，對已經(jīng)捆綁在一起的制度中，應(yīng)該想辦法把它從戶籍制度中分離出來，讓戶籍制度僅僅承擔(dān)一個人口管理的職能，而不讓它承擔(dān)更多的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的享受。

加快建立居住證制度，為暫時不具備落戶條件的農(nóng)民工提供基本公共服務(wù)和方便。與擺脫貧窮為根本動因的第一代農(nóng)民工相比，20世紀80年代出生的第二代農(nóng)民工到城市務(wù)工經(jīng)商的目的，是為改變生活方式和尋求更好的發(fā)展機會，是為了融入城市的主流社會。因此在城鎮(zhèn)化的進程中，要充分考慮在城鎮(zhèn)長期居住的農(nóng)村流動人口，特別是新生代農(nóng)民工的需求，促進農(nóng)村居民有序進城落戶，積極探索戶籍、土地、就業(yè)、住房、社會保障聯(lián)動的改革措施。近些年來，盡管戶籍制度改革的呼聲很高，實際上立刻并徹底廢除戶籍制度是不可行的，只能用漸進的方式逐步完善這個制度。建議逐步在大中城市建立全國統(tǒng)一的“流動人口居住證”制度，對流入城市的農(nóng)村居民給定一個居住時間限定，如在城市居住達到規(guī)定年限后，流動人口取得“流動人口居住證”視為城鎮(zhèn)居民。給予他們與城鎮(zhèn)居民相同的基本權(quán)利，同時保留流出地農(nóng)村居民的一部分權(quán)利，主要是對土地的權(quán)利，為流動人口保障消除身份上的障礙。取得“流動人口居住證”的農(nóng)村居民不論流動到哪個城市工作，都可以參加城鎮(zhèn)社會保障，時間累加計算。即便是中斷工作期間，也視為城鎮(zhèn)居民一樣，可以自行繳費，達到一定的退休年齡，即可以拿到養(yǎng)老保障金。

四、加強農(nóng)民工社會保障的法制建設(shè)

立法滯后是制約農(nóng)民工社會保障權(quán)益實現(xiàn)的重要原因之一。目前，《社會保險法》已經(jīng)實施，盡管該法首次以人大立法形式確立了社會保險制度的總體框架，并對城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)和生育等保險項目作出了詳細的規(guī)定，但涉及農(nóng)民工社會保障權(quán)益的內(nèi)容僅僅是原則性的規(guī)定，這些內(nèi)容對各地區(qū)農(nóng)民工社會保障工作的指導(dǎo)作用不強。在推進農(nóng)民工社會保障法制建設(shè)的過程中，要特別注意與國家層面其他法律法規(guī)的銜接，以農(nóng)民工社會保障法制建設(shè)為契機，構(gòu)建比較完善的人力資源和社會保障法律法規(guī)體系。要繼續(xù)全面貫徹實施勞動法、勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法、社會保險法，制訂與社會保險法配套的農(nóng)民工社會保障法律法規(guī)，特別是要制定農(nóng)民工人力資源開發(fā)促進等方面的法律；各地區(qū)要著手制訂或完善農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)和鑒定條例、集體協(xié)商和集體合同條例、企業(yè)工資條例、失業(yè)保險條例（修訂）、基本醫(yī)療保險條例、社會保險基金監(jiān)督管理條例等行政法規(guī)。建立和完善農(nóng)民工社會保障行政執(zhí)法責(zé)任制和評議考核制度，強化行政監(jiān)督和問責(zé)制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，不斷提高依法行政意識和能力。

課題名稱：

本文是遼寧省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃基金項目“轉(zhuǎn)型期遼寧人力資源開發(fā)戰(zhàn)略創(chuàng)新體系研究”（編號：L11BRK004）、遼寧省財政科研基金項目“支持遼寧養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的財政政策研究”（編號：2011D008）的成果。

（作者單位：沈陽大學(xué)、沈陽城市學(xué)院）