喻少如

【摘要】決策責(zé)任終身制的實(shí)質(zhì)就是責(zé)任的追責(zé)時(shí)效問題。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負(fù)責(zé)，有助于強(qiáng)化責(zé)任政府理念，完善決策失誤糾錯(cuò)和責(zé)任追究制度。我國正在探索的行政決策追責(zé)終身制尚不成熟。在行政決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任的四種類型中，道義責(zé)任、政治責(zé)任以及內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效可以實(shí)行“終身制”，而刑事責(zé)任、外部行政責(zé)任的追訴時(shí)效必須服從于法律的規(guī)定。黨規(guī)可以設(shè)定嚴(yán)厲的決策責(zé)任終身制。在法治框架下，行政決策責(zé)任終身制的“頂層設(shè)計(jì)”必須重點(diǎn)解決終身制的適用范圍、歸責(zé)原則和問責(zé)機(jī)制等問題，從而實(shí)現(xiàn)制度問責(zé)、法定問責(zé)和多向問責(zé)的目標(biāo)。

【關(guān)鍵詞】行政決策 決策責(zé)任 終身制 行政法 法治政府

【中圖分類號(hào)】 DF3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

“終身負(fù)責(zé)制”曾是建筑工程領(lǐng)域確保工程質(zhì)量、履行商業(yè)承諾的一種有效追責(zé)制度?，F(xiàn)代政治中，“終身負(fù)責(zé)制”被引入到公務(wù)領(lǐng)域。行政決策領(lǐng)域?qū)嵭薪K身負(fù)責(zé)，必將有助于對(duì)行政決策權(quán)的監(jiān)督和制約，進(jìn)一步強(qiáng)化“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的責(zé)任政府理念，無疑是對(duì)決策失誤糾錯(cuò)和責(zé)任追究制度的探索和創(chuàng)新。然而，此種決策責(zé)任的終身制究竟有著怎樣的法理依據(jù)？黨內(nèi)法規(guī)和國家法律與這個(gè)特定制度的關(guān)系是怎樣的？制度的實(shí)行對(duì)整個(gè)行政體制改革有何意義？這些問題應(yīng)當(dāng)在理論上得到解釋和說明?；谘芯恐既?，筆者嘗試在行政法學(xué)的視野下對(duì)這些問題展開思考。

行政決策責(zé)任終身制的現(xiàn)實(shí)觀察

在責(zé)任政府的理念中，行政決策作為一種重要的權(quán)力活動(dòng)，必須承擔(dān)其應(yīng)有的政治責(zé)任、法律責(zé)任以及道義責(zé)任。也就是說，行政決策失誤必須追責(zé)，應(yīng)是民主政治的題中應(yīng)有之義。在我國，長期以來，由于行政決策被屏蔽在依法行政的視野以外，對(duì)于行政決策失誤責(zé)任追究問題認(rèn)識(shí)十分模糊，以致很長一段時(shí)間依法決策、決策責(zé)任觀念淡薄。有些人甚至認(rèn)為，行政決策失誤既不是政治問題，也不是道德問題，更不是法律問題，而僅僅是一般的工作問題。實(shí)踐中，相對(duì)于行政執(zhí)法責(zé)任追究制度，行政決策責(zé)任追究制度不夠完善，決策責(zé)任追究的制度化水平偏低。決策失誤即便給國家和人民造成了難以彌補(bǔ)的損失，也常常在“交學(xué)費(fèi)論”、“好心辦壞事論”等名義下回避了對(duì)責(zé)任人的問責(zé)問題。

改革開放之后，特別是2003年“非典”以來，政府建立決策失誤責(zé)任追究制度的步伐明顯加快，成績有目共睹。究其動(dòng)因，可以說是執(zhí)政黨、政府、民眾多方合力推動(dòng)的結(jié)果。概言之，從背景上看，決策失誤追責(zé)終身制是在以下幾個(gè)因素的推動(dòng)下漸進(jìn)發(fā)展起來的。

行政決策權(quán)與公民監(jiān)督權(quán)的互動(dòng)形成的“倒逼機(jī)制”。不管行政決策的內(nèi)容如何復(fù)雜，就其本質(zhì)而言，與行政執(zhí)法一樣，都是一種源于公民權(quán)利的國家權(quán)力。從其性質(zhì)上來看，行政決策權(quán)必須從屬于、服務(wù)于并受制于公民權(quán)利。一旦行政決策權(quán)濫用、失誤乃至懈怠，公共利益必然受損，最終將損害公民權(quán)利。正是因?yàn)槎咝萜菹嚓P(guān)，公民權(quán)利也會(huì)反作用于國家權(quán)力，監(jiān)督、制約和引導(dǎo)決策權(quán)力正確行使。所以，每當(dāng)重大投資、重大項(xiàng)目、重要決策失誤的事件頻頻曝光之后，社會(huì)就會(huì)有一股強(qiáng)烈要求追究領(lǐng)導(dǎo)決策失誤責(zé)任的呼聲。對(duì)于決策者而言，公民社會(huì)的力量 “倒逼”行政決策權(quán)力必須自我反思和革新。例如，2007年的兩會(huì)期間，針對(duì)一些地區(qū)官員決策失誤造成的損失巨大，而因官員已經(jīng)離任，造成責(zé)任難以追究的情況，連建偉等十多名全國政協(xié)委員聯(lián)名提交提案，建議在全國實(shí)行官員重大決策終身負(fù)責(zé)制。①

執(zhí)政黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)強(qiáng)化對(duì)社會(huì)的“回應(yīng)性責(zé)任”。中國政府產(chǎn)生和運(yùn)作機(jī)制與西方不同，但在人民與政府之間同樣存在一個(gè)隱形的社會(huì)契約：政府必須對(duì)人民的要求承擔(dān)回應(yīng)性責(zé)任。從近三十年來看，執(zhí)政黨不斷自我完善，積極構(gòu)建我國的民主決策機(jī)制?？梢哉f，我國的民主決策機(jī)制形成與執(zhí)政黨是密不可分的。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其民主與科學(xué)的決策思想直接影響了我國行政決策民主機(jī)制的形成。通過對(duì)執(zhí)政黨若干重要?dú)v史文獻(xiàn)的學(xué)習(xí)可以看出，中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(huì)決議和鄧小平理論為我國行政決策民主機(jī)制的形成提供了思想武器，而且“中國共產(chǎn)黨的會(huì)議報(bào)告和決定直接影響了行政決策民主機(jī)制的進(jìn)程和內(nèi)涵”。②例如，面對(duì)生態(tài)日益嚴(yán)峻的局面，2013年5月24日，中共中央總書記習(xí)近平在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)指出，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對(duì)那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。③在此背景下，我國正在搭建終身追究的環(huán)保執(zhí)法體系。

各地黨政部門對(duì)決策失誤追責(zé)制的“制度創(chuàng)新”。一般認(rèn)為，2003年“非典”疫情是我國行政問責(zé)制度展開的重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)。2004年2月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督和問責(zé)制?？偠灾壳拔覈h政領(lǐng)導(dǎo)干部行政決策責(zé)任追究制度得以初步確立，基本形成了“以黨內(nèi)責(zé)任追究和地方責(zé)任追究法規(guī)為主，責(zé)任追究的法律規(guī)范為輔的責(zé)任追究體系格局”。④值得注意的是，此種責(zé)任制規(guī)定似乎有向問責(zé)愈來愈嚴(yán)苛化方向發(fā)展的趨勢(shì)，一些地方嘗試推行領(lǐng)導(dǎo)行為責(zé)任追究終身制，以防止領(lǐng)導(dǎo)干部決策失誤“一走了之”。例如，據(jù)安徽網(wǎng)報(bào)道，合肥市委辦公廳、市政府辦公廳印發(fā)《合肥市關(guān)于對(duì)違反黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制行為實(shí)行責(zé)任追究若干規(guī)定（暫行）》，規(guī)定8種領(lǐng)導(dǎo)行為必須追責(zé)，并且是“終身追責(zé)”，以這8種情形發(fā)生的時(shí)間來確定被追究的責(zé)任主體，不因領(lǐng)導(dǎo)干部工作崗位或者職務(wù)的變動(dòng)而免予追究。對(duì)于已退休但按照該規(guī)定應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的，仍須進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。

如果從文本上來考察，我國正在探索的行政決策追責(zé)終身制尚不成熟，其規(guī)范依據(jù)、責(zé)任范圍和責(zé)任體系還有相當(dāng)大的完善空間。

其一，從制度淵源上看比較分散，黨規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及各類規(guī)范性文件均有決策終身制的規(guī)定，其中又以地方為主、中央為輔。在黨內(nèi)文件中，為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出 “探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”。2013年12月，珠海市人大常委會(huì)通過了《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)生態(tài)文明建設(shè)促進(jìn)條例》，條例規(guī)定建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。另據(jù)媒體報(bào)道，從今年開始，四川省將推行“三重一大”決策終身負(fù)責(zé)制。凡重大問題決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用都必須實(shí)行集體決策，凡涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，凡損害群眾利益的做法都要堅(jiān)決糾正和問責(zé)。⑤

其二，從決策終身制的責(zé)任范圍來看，各地寬嚴(yán)不一。如上所述，四川省實(shí)行重大決策追責(zé)終身制。2006年山東省青島市政府為約束違法批地或不負(fù)責(zé)任批地行為，建立土地項(xiàng)目管理領(lǐng)導(dǎo)終身責(zé)任追究制。2012年陜西省十一屆人大常委會(huì)通過的《陜西省重大建設(shè)項(xiàng)目稽查條例》第十二條第三項(xiàng)規(guī)定“稽查特派員對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目稽查結(jié)論的公正性、真實(shí)性、合法性承擔(dān)終身責(zé)任”。2012年深圳市發(fā)布《關(guān)于廉潔城市創(chuàng)建中誠信建設(shè)若干問題的決定（征求意見稿）》，擬規(guī)定公務(wù)行為實(shí)行終身負(fù)責(zé)制。凡公務(wù)行為出現(xiàn)過錯(cuò)的，責(zé)任的追究不因職務(wù)變動(dòng)、崗位調(diào)整而免予追究。由上可知，決策追究終身制的責(zé)任范圍不明確，也就是說哪些領(lǐng)域或事項(xiàng)可以或必須實(shí)行責(zé)任終身制尚不確定。

其三，從決策終身制的責(zé)任構(gòu)造來說，責(zé)任主體、責(zé)任類型以及責(zé)任形式尚處于混沌狀態(tài)。目前，在規(guī)定決策終身制的制度文本中，無論是地方法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)，都只是籠統(tǒng)規(guī)定決策終身制，沒有建立行政決策責(zé)任的分類追究制。導(dǎo)致行政決策失誤的原因復(fù)雜，應(yīng)該按照實(shí)事求是的原則具體問題具體分析。對(duì)于客觀原因造成的決策失誤，如果不問主觀過錯(cuò)一律追責(zé)，可能導(dǎo)致客觀歸責(zé)；而對(duì)于主觀原因造成的行政決策失誤，不考慮客觀后果、行為性質(zhì)和情節(jié)輕重，也可能導(dǎo)致主觀追責(zé)。不論主觀歸責(zé)還是客觀歸責(zé)，都可能使問責(zé)制扭曲，異化為權(quán)力問責(zé)、選擇性問責(zé)等人治形態(tài)。至于責(zé)任形式，一般認(rèn)為行政決策必須承擔(dān)政治責(zé)任、道義責(zé)任和法律責(zé)任，其中法律責(zé)任又可細(xì)分為刑事責(zé)任、民事責(zé)任和行政責(zé)任?；\統(tǒng)地說決策失誤追責(zé)終身制，既不符合決策科學(xué)的規(guī)律，也有違法治原則。與決策一樣，決策終身制的頂層設(shè)計(jì)也必須在科學(xué)、民主與法治的框架下進(jìn)行。

行政決策責(zé)任終身制的法理分析

作為一項(xiàng)制度創(chuàng)新，決策終身制從提出就一直伴隨著爭論。歸納起來，主要有支持論和懷疑論兩大觀點(diǎn)。支持者的論據(jù)主要有：首先，終身追責(zé)可以根除“三拍干部”，減少隨意決策、不當(dāng)決策以及濫用決策權(quán)的短期行為；其次，只有建立責(zé)權(quán)清晰、長久生效的追責(zé)制度，才能對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部決策發(fā)揮頭懸“達(dá)摩克利斯之劍”的震懾作用；再次，有助于規(guī)范行政決策程序，提升政府決策法治化水平；最后，更加注重保障人民群眾的權(quán)益。懷疑論的理由大致有：第一，公務(wù)行為的刑事和民事責(zé)任受到時(shí)效限制，不可能“終身負(fù)責(zé)”；第二，責(zé)任追究必須立足當(dāng)下。在當(dāng)今中國的政務(wù)環(huán)境下，一些公務(wù)并不是個(gè)人行為，而是集體決策。絕大多數(shù)公務(wù)行為往往是在上級(jí)官員 “部署”下進(jìn)行的，出了問題責(zé)任難以界定；⑥第三，隨著外部約束條件的變化，這種依據(jù)若干年后的實(shí)際情況來評(píng)判當(dāng)年的決策的做法，并非上策；第四，預(yù)防比懲治更重要，根本的辦法不是決策者的“終身負(fù)責(zé)制”，而是決策的民主化。⑦

任何一項(xiàng)創(chuàng)新舉措的推出，都不可能是盡善盡美的。從主權(quán)在民、責(zé)任政府、權(quán)責(zé)一致的政治學(xué)原理出發(fā)，決策失誤應(yīng)該負(fù)責(zé)、當(dāng)受追究，這一點(diǎn)毋庸置疑。在這個(gè)意義上說，決策責(zé)任終身制是具有民主正當(dāng)性的。作為民主政治的一種基本價(jià)值理念和制度安排，它要求領(lǐng)導(dǎo)人員必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律嚴(yán)謹(jǐn)決策，并對(duì)社會(huì)和民眾的基本需求做出及時(shí)回應(yīng)，積極地履行其社會(huì)義務(wù)和職責(zé)，否則必須承擔(dān)道義上的、政治上的和法律上的責(zé)任。再從當(dāng)下權(quán)力過分集中和決策輕率浮躁的現(xiàn)實(shí)來講，嚴(yán)苛的責(zé)任對(duì)應(yīng)過度集中的權(quán)力，無疑又具有歷史合理性和現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。問題的關(guān)鍵在于如何理解終身責(zé)任。在推進(jìn)法治國家的進(jìn)程中，必須在法治的范疇下對(duì)“終身責(zé)任”作出合理的闡釋和界定。唯有如此，決策責(zé)任終身制才能通過民主正當(dāng)性和法治正義性的雙重檢驗(yàn)，否則就會(huì)使這項(xiàng)值得社會(huì)期許的制度探索走入困境。

以法理的視角觀之，決策責(zé)任終身制的實(shí)質(zhì)指涉一個(gè)責(zé)任的追究時(shí)效問題。一般而言，行政決策失誤應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任大致有四種類型：刑事責(zé)任、行政責(zé)任、政治責(zé)任和道義責(zé)任。其中，道義責(zé)任的追究是沒有時(shí)效限制的。道義責(zé)任本質(zhì)上是一種主觀責(zé)任，它不會(huì)“事過境遷”，也不會(huì)“人走茶涼”。決策失誤，作為行政決策者理應(yīng)負(fù)起道德責(zé)任，受到輿論的譴責(zé)，負(fù)責(zé)任行為的本身就顯示了個(gè)體的道德品質(zhì)。道義責(zé)任不僅是一種主動(dòng)性責(zé)任，而且也是一種“間接責(zé)任”。即不僅要為自己的行為負(fù)責(zé)，而且也要為其下級(jí)的行為負(fù)責(zé)。即只要你管轄的范圍內(nèi)的工作有失誤或惡劣社會(huì)影響，不管是否由你直接拍板決定，都認(rèn)定你負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)明智地選擇引咎辭職。

政治責(zé)任則是權(quán)力行使者對(duì)于權(quán)力授予者基于授權(quán)契約所應(yīng)承擔(dān)的一種責(zé)任。政治責(zé)任的追責(zé)時(shí)效則要視這種授權(quán)關(guān)系的性質(zhì)而定。但不論這種關(guān)系屬性如何，當(dāng)權(quán)力行使者不能履行或背棄其責(zé)任，都會(huì)受到權(quán)力授予者的追究。尤其必須強(qiáng)調(diào)指出的是，“如果政府決策失誤或行政行為有損于國家與人民利益，雖則不一定違法（甚至有時(shí)是依其自訂之不合理的法規(guī)、規(guī)章辦事的），不受法律追究，卻要承擔(dān)政治責(zé)任”。⑧政治責(zé)任的一個(gè)鮮明特點(diǎn)即具有連帶性，如西方國家的通過不信任案、彈劾案、辭職、集體辭職等，我國人民代表大會(huì)的質(zhì)詢、彈劾、罷免等。需要說明的是，在許多民主法治國家，道義責(zé)任與政治責(zé)任并無區(qū)分，兩者含義是互通的，道義責(zé)任甚至可以視為是一種積極意義上的政治責(zé)任。如 “引咎辭職”既是官員承擔(dān)政治責(zé)任最常見的一種方式，同時(shí)也是一種道義責(zé)任。我國《公務(wù)員法》第82條第三款規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會(huì)影響的，或者對(duì)重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)?！庇纱丝梢姡I(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)對(duì)自己的行政決策失誤造成的后果，不僅應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反省和悔過，自動(dòng)“引咎辭職”，否則可能“責(zé)令辭職”。

根據(jù)《中華人民共和國刑法》規(guī)定，刑事責(zé)任的追責(zé)時(shí)效一般是5年到20年不等。法定最高刑為死刑、無期徒刑的，追訴時(shí)效為20年。經(jīng)過20年認(rèn)為需要追訴的，須報(bào)請(qǐng)最高人民檢察院核準(zhǔn)。行政責(zé)任一般分為外部行政法律責(zé)任和內(nèi)部行政法律責(zé)任。其中，外部行政責(zé)任的時(shí)效已有相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定，行政處罰追罰時(shí)效一般為2年，特殊情況則少于或多于2年。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，行政訴訟時(shí)效一般為2年至20年不等。而有關(guān)內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效，相關(guān)法律并未明確?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》僅對(duì)公務(wù)員處分的辦案期限作出了明確規(guī)定，而并未規(guī)定對(duì)公務(wù)員違法違紀(jì)行為的追究時(shí)效?！豆珓?wù)員法》第55條規(guī)定：“公務(wù)員因違法違紀(jì)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)紀(jì)律責(zé)任的，依照本法給予處分；違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)批評(píng)教育后改正的，可以免予處分?！备鶕?jù)該條的立法精神，再結(jié)合原國家人事部人發(fā)[1996]82號(hào)文的規(guī)定，是否給予違法違紀(jì)的國家公務(wù)員行政處分，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其錯(cuò)誤性質(zhì)、情節(jié)輕重、危害大小，區(qū)別情況作出處理。也就是說，內(nèi)部行政責(zé)任的追究并無期限，可以“終身制”，只有違紀(jì)行為情節(jié)輕微且未造成不良后果的，給予批評(píng)教育，免予行政處分。

在這樣的時(shí)效制度下，要推行行政決策責(zé)任終身制，尤其是涉及到刑事責(zé)任問題，是注定要陷入兩難境地的：要么因超過追訴時(shí)效而免于追究，但這樣就會(huì)使追責(zé)終身制大打折扣；要么就無視法定時(shí)效制度而堅(jiān)決追責(zé)，但這樣一來又會(huì)破壞法律的統(tǒng)一和損害法律的尊嚴(yán)?；诖?，有學(xué)者提出，通過修訂刑法或制定專門的特別法兩種途徑來解除各種時(shí)效對(duì)公務(wù)行為責(zé)任追究的限制。⑨筆者認(rèn)為，要突破決策責(zé)任終身制的法律困局，不可通過設(shè)定決策責(zé)任中的刑事責(zé)任特別追訴時(shí)效來解決，而只有通過加重領(lǐng)導(dǎo)決策的道義責(zé)任、政治責(zé)任和內(nèi)部行政責(zé)任來完成懲戒和教育的功能。單獨(dú)為領(lǐng)導(dǎo)決策行為設(shè)定特別的刑事責(zé)任追訴時(shí)效，一則不符合罪責(zé)刑相符合的原理，二則違反了“刑法面前人人平等”的原則，二者都是對(duì)正義的拋棄，對(duì)法治的破壞，矯枉而過正，會(huì)得不償失。

也許有人會(huì)提出質(zhì)疑，為什么行政處分等內(nèi)部行政法律責(zé)任沒有時(shí)效限制呢？時(shí)效制度的設(shè)立，其實(shí)質(zhì)是為了實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目的：穩(wěn)定追訴行為所引起的法律關(guān)系；表示主權(quán)者對(duì)被追訴行為的寬宥，以達(dá)到懲戒與教育相結(jié)合的目的。追責(zé)本身是為了法秩序本身的恢復(fù)，但如果經(jīng)過數(shù)年后，已形成了新的法律秩序，再作追責(zé)，其引起的一系列后果也許不符合比例原則。刑罰的設(shè)置，一方面要維護(hù)刑事被害者的人權(quán)，一方面要限制主權(quán)者的權(quán)力的任意運(yùn)用。設(shè)定無限期的刑事追罰時(shí)效，以及無限期的外部行政法律責(zé)任（如行政處罰），表明主權(quán)者的追訴權(quán)力處于隨時(shí)啟動(dòng)的狀態(tài)，這樣一種不受法律制約的任意權(quán)力是難以達(dá)到人權(quán)保障宗旨的。但是，行政處分不同于刑罰和行政處罰，因?yàn)樗菍ｉT的僅限于主權(quán)者內(nèi)部的一種特殊上下級(jí)關(guān)系的懲戒問題。公務(wù)員和國家之間的關(guān)系性質(zhì)比較復(fù)雜，一方面公務(wù)員也是公民，具有公民和國家一樣的基礎(chǔ)法律關(guān)系，同樣需要得到國家法律平等的保障；另一方面公務(wù)員和國家具有特別的管理性關(guān)系，這種特別權(quán)力關(guān)系要求公務(wù)員具有比普通人更高的道德水準(zhǔn)，承擔(dān)比普通公民更多的義務(wù)，由此擔(dān)負(fù)更多的責(zé)任。在一個(gè)官僚體制內(nèi)，其著眼點(diǎn)不是公務(wù)員的人權(quán)保障，而是保證科層制內(nèi)的下級(jí)對(duì)上級(jí)服從及工作效率，以及作為一個(gè)整體，能夠有效服務(wù)于公民及其它服務(wù)對(duì)象。因此，時(shí)效制度的設(shè)定，具體來說，行政處分究竟選擇定期或終身責(zé)任追究時(shí)效，主要在于是否有違上述要求，或有助于上述目的的實(shí)現(xiàn)。比如說，它有助于公務(wù)員用于改革敢于改革，激發(fā)其創(chuàng)造力。由此可見，行政處分等內(nèi)部行政責(zé)任追究的“終身制”，不僅不是《公務(wù)員法》等法律的疏漏，反而是立法者深思熟慮充分論證的結(jié)果。

在中國當(dāng)下語境中，黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的政黨紀(jì)律責(zé)任，能否規(guī)定責(zé)任追究終身制，尤其需要討論。從我國政治體制的特點(diǎn)來看，尤其是中國共產(chǎn)黨作為唯一的執(zhí)政黨，其黨內(nèi)的制度當(dāng)然構(gòu)成我國基本政治制度的重要組成部分。將黨紀(jì)責(zé)任納入行政決策責(zé)任范疇，既是對(duì)其性質(zhì)的客觀反映，也是為了更有利于問責(zé)制的健全和完善。從政黨自律的角度出發(fā)，“黨規(guī)”設(shè)定比“國法”更加嚴(yán)厲的責(zé)任條款，在法理上也是可以成立的。事實(shí)上，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》和《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等黨規(guī)上規(guī)定的很多紀(jì)律責(zé)任類型已經(jīng)被《公務(wù)員法》等法律、法規(guī)和規(guī)章吸收采納。當(dāng)然，在法治國家時(shí)代，黨章和憲法都明確宣告，黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)。因此，政黨自律原則也必須從屬于法治原則，黨內(nèi)法規(guī)可以設(shè)定決策責(zé)任，但其追責(zé)時(shí)效等條款，不能違背法治精神，更不能因而破壞法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

綜上，就決策責(zé)任而言，道義責(zé)任、政治責(zé)任以及內(nèi)部行政責(zé)任的追究時(shí)效可以實(shí)行“終身制”，而刑事責(zé)任、外部行政法律責(zé)任（如行政處罰）的追訴時(shí)效必須服從于法律的規(guī)定。黨規(guī)設(shè)定嚴(yán)厲的決策責(zé)任終身制，表達(dá)了執(zhí)政黨執(zhí)政為民的崇高理想和從嚴(yán)治黨的先進(jìn)理念；同理，國家法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)計(jì)嚴(yán)厲的決策責(zé)任終身制，體現(xiàn)法治政府、服務(wù)型政府和責(zé)任政府的精神。也許有人還會(huì)提出質(zhì)疑，此種嚴(yán)苛的行政決策責(zé)任終身制，是否會(huì)挫傷領(lǐng)導(dǎo)人決策的創(chuàng)新熱情，而使決策者變得更加謹(jǐn)小慎微而不敢、不愿大膽決策？誠然，這種擔(dān)憂不無道理，但如同行政執(zhí)法問責(zé)制和違法審判行為終身追責(zé)制一樣，只要在法治的框架下“頂層設(shè)計(jì)”，不出現(xiàn)肆意追責(zé)、專橫追責(zé)和法外追責(zé)的情形，就不會(huì)束縛領(lǐng)導(dǎo)人員決策的手腳，也不會(huì)禁錮領(lǐng)導(dǎo)決策的創(chuàng)新活動(dòng)。

行政決策責(zé)任終身制的合理構(gòu)造

在法治的視野下考察，我國行政決策失誤問責(zé)制的目標(biāo)和思路越來越清晰，進(jìn)步是有目共睹的。但不可諱言，行政決策失誤責(zé)任追究制度尚處于探索與初創(chuàng)階段，離實(shí)際需求和法治要求仍有差距。

其一是責(zé)任體系問題。道義責(zé)任和政治責(zé)任的不確定性，無法為決策行為后果提供一個(gè)確定的責(zé)任目錄；法律責(zé)任尤其是內(nèi)部行政責(zé)任種類尚未固化；行政決策的歸責(zé)原則尚不確定。其二是立法層面問題?，F(xiàn)行法律法規(guī)關(guān)于行政決策責(zé)任具體規(guī)定，不僅責(zé)任主體、責(zé)任形式不明確，而且責(zé)任追究的主體模糊或缺位，導(dǎo)致無法啟動(dòng)實(shí)質(zhì)性問責(zé)。官員“引咎辭職”之后多長時(shí)間“復(fù)出”也沒有規(guī)定，導(dǎo)致問責(zé)流于形式。其三是執(zhí)行層面問題，單一問責(zé)較多，異體問責(zé)較少；問責(zé)程序隨意、缺乏透明度。顯然，沒有一個(gè)合理的行政決策責(zé)任體系和富有執(zhí)行力的問責(zé)機(jī)制，行政決策責(zé)任終身制是難以到達(dá)制度設(shè)計(jì)的目的和初衷的。為此，行政決策責(zé)任終身制的“頂層設(shè)計(jì)”必須重點(diǎn)解決終身制的適用范圍、歸責(zé)原則和問責(zé)機(jī)制等問題，從而實(shí)現(xiàn)制度問責(zé)、法定問責(zé)和多向問責(zé)的規(guī)劃目標(biāo)。

行政決策責(zé)任終身制的適用范圍。確定行政決策責(zé)任追究的事項(xiàng)范圍是行政決策責(zé)任終身制有效運(yùn)行的前提之一。行政決策的內(nèi)容具有廣泛性，牽涉經(jīng)濟(jì)社會(huì)的宏觀和微觀領(lǐng)域。從廣義上來說，作為行政過程中的“一般性制度”，行政決策是作出任何行政決定必經(jīng)的程序階段。但行政決策畢竟不同于行政執(zhí)行，具有相對(duì)獨(dú)立性。所以一般而言的行政決策常常從狹義上界定，特指法定權(quán)限主體提出問題、確立目標(biāo)、設(shè)計(jì)和選擇方案的過程和活動(dòng)。即使從狹義來看，行政決策范圍也是十分廣泛的，例如僅就公共政策的制定來說，具體可分為行政立法決策、重大事項(xiàng)決策、管理規(guī)劃決策等。從依法行政的要求來看，作為行政活動(dòng)的所有決策行為都必須合法，違法決策應(yīng)當(dāng)受到追究。但是，“考慮行政決策立法的社會(huì)客觀條件和環(huán)境、制度創(chuàng)新的資源供給、制度設(shè)計(jì)與社會(huì)政治生活實(shí)踐要求的契合程度，尤其是制度所指向?qū)ο蟊旧淼奶卣骱托再|(zhì)等因素，行政決策法治化范圍應(yīng)界定為重大行政決策?！雹夤P者認(rèn)為，將行政決策責(zé)任終身制的適用范圍界定為“重大行政決策”，不僅是出于減少制度推行阻力的現(xiàn)實(shí)性考量，也可以理清行政執(zhí)法責(zé)任制和行政決策責(zé)任制的適用范圍，一般性行政決策都可以納入行政執(zhí)法責(zé)任制的適用范圍。

然而，由于“重大行政決策”是一個(gè)典型的不確定法律概念，究竟哪些事項(xiàng)屬于重大行政決策責(zé)任終身制的追究范圍，如何區(qū)分一般性行政決策和重大行政決策？這不僅在理論難以提供一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)踐中也缺乏清晰的操作標(biāo)準(zhǔn)，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》就沒有對(duì)“重大行政決策”作出解釋。

從理論上說，重大行政決策是指一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的全局性、根本性和長遠(yuǎn)性的事項(xiàng)，關(guān)聯(lián)到重大公共利益，涉及到價(jià)值判斷和事實(shí)認(rèn)定問題。所以不同主體在不同區(qū)域、不同時(shí)間對(duì)于重大行政決策的認(rèn)知肯定有所差異。經(jīng)驗(yàn)表明，“良性的制度設(shè)計(jì)和制度供給對(duì)于整個(gè)公共行政體系來說，只是一個(gè)抽象的、最為基本的和作為‘平均線而存在的框架，它解決不了制度運(yùn)行中的全部問題?！币虼耍尚修k法就是在立法技術(shù)上采用“概括+列舉+兜底”的復(fù)合式表述方式。如《山東省行政程序規(guī)定》第24條、《廣東省重大行政決策專家咨詢論證辦法（試行）》第3條、《重慶市政府重大決策程序規(guī)定》第3條就提供了較好的范例。

行政決策責(zé)任終身制的歸責(zé)原則。行政決策失誤行為表現(xiàn)多種多樣，決定了行政決策責(zé)任必須是一個(gè)復(fù)雜的體系，包括道義責(zé)任、政治責(zé)任、刑事責(zé)任和行政責(zé)任。行政決策失誤行為的多樣性也導(dǎo)致決策責(zé)任的承擔(dān)形式具有多樣性，如行為責(zé)任和精神責(zé)任、財(cái)產(chǎn)責(zé)任和人身責(zé)任。在這樣一種復(fù)雜的責(zé)任體系之下，很有必要建立行政決策失誤責(zé)任的分類追究制。即不僅要從行政決策失誤的后果，也要根據(jù)行政決策行為的性質(zhì)來追究，兩者結(jié)合綜合判斷。對(duì)于客觀原因造成的決策失誤主要追究決策者的行政法律責(zé)任，而對(duì)于主觀原因造成的行政決策失誤則可用政治責(zé)任和法律責(zé)任來予以追究。

純粹法學(xué)派代表人物凱爾森認(rèn)為，“歸責(zé)的概念指的是不法行為與制裁之間的特種關(guān)系”。這意味著在確定決策行為的法律責(zé)任甚至政治責(zé)任的判斷時(shí)，要在考慮行為者的動(dòng)作、手段、結(jié)果、行為所處的客觀條件的同時(shí)，要考慮行為人的主觀方面，即故意或過失。因此，如張文顯教授所提出的，法律歸責(zé)必須堅(jiān)持因果聯(lián)系原則、自由與必然統(tǒng)一原則、責(zé)任法定原則、法律責(zé)任與道德原則相適應(yīng)的原則、公正原則。毫無疑問，在決策失誤問責(zé)過程中，這些底線性原則必須得到遵守。

盡管對(duì)于行政決策責(zé)任的歸責(zé)原則，我國學(xué)術(shù)界尚有爭論，但主流觀點(diǎn)認(rèn)為，行政決策的歸責(zé)體系以過錯(cuò)責(zé)任（包括推定過錯(cuò)）為主，以違法責(zé)任、公平責(zé)任為補(bǔ)充。具體來說，對(duì)決策失誤行為性質(zhì)的認(rèn)定必須綜合考慮多方面因素：一是根據(jù)決策失誤造成的后果危害程度；二是認(rèn)定決策失誤造成的原因；三是認(rèn)定其決策程序是否合法。在行政決策過程中，公務(wù)人員只有在主觀上存在故意或過失，并已造成一定的后果，才應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。即使行政決策行為被認(rèn)定為失誤，只要決策者主觀上不存在故意，就可以減輕或免除其行政法律責(zé)任。決策者若不按照法定程序進(jìn)行行政決策，屬于決策程序違法，即使決策沒有造成一定的后果，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的違法責(zé)任；對(duì)依照法定程序做出的行政決策，如果決策者主觀上不存在過錯(cuò)，即使造成一定的損害后果，亦可減輕或者免除其責(zé)任。

行政決策責(zé)任終身制的問責(zé)機(jī)制。行政執(zhí)法責(zé)任制的實(shí)踐表明，一個(gè)良好的問責(zé)機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)問責(zé)的多重目標(biāo)。相對(duì)于行政執(zhí)法問責(zé)制，行政決策問責(zé)制的責(zé)任承擔(dān)主體不明、責(zé)任形式不規(guī)范、追責(zé)程序不健全以及救濟(jì)機(jī)制不完善。行政決策責(zé)任終身制的制度設(shè)計(jì)，旨在強(qiáng)化決策問責(zé)力度，彌補(bǔ)制度剛性不足的缺失。但若沒有與之匹配的問責(zé)機(jī)制和配套政策的有效運(yùn)行，恐怕無法實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)的初衷。

在行政決策的問責(zé)機(jī)制方面，明晰行政決策責(zé)任主體尤其關(guān)鍵，特別是要厘清集體決策責(zé)任和個(gè)人決策責(zé)任的界限，實(shí)質(zhì)上要處理好民主集中制與首長負(fù)責(zé)制的關(guān)系。區(qū)分形式上的集體決策和實(shí)質(zhì)上的集體決策的情形，對(duì)于依照法定的要求和程序，由行政機(jī)關(guān)的集體決策而定的情形，參與集體決策的所有人員均須承擔(dān)連帶責(zé)任。但通過會(huì)議記錄等材料能夠充分證明，已提出正確意見而未被會(huì)議采納的，可以免責(zé)。而對(duì)于形式上的集體決策，根據(jù)“誰決策、誰負(fù)責(zé)”原則，應(yīng)當(dāng)由實(shí)質(zhì)行使決策權(quán)的行政首長承擔(dān)責(zé)任。

在行政決策的配套政策方面，亟需建立不當(dāng)決策行為預(yù)防機(jī)制。眾所周知，事后追責(zé)雖有必要，但畢竟屬于“亡羊補(bǔ)牢”。最高人民法院在前幾年推行錯(cuò)案追責(zé)制的基礎(chǔ)上，逐步完善實(shí)行違法審判行為追責(zé)制，有些地方法院甚至實(shí)行終身追責(zé)。為配合違法審判行為追責(zé)制運(yùn)行，最高法院實(shí)行不當(dāng)和違法審判行為確認(rèn)制度，一則有利于事先預(yù)防，二則有助于事后認(rèn)定責(zé)任。應(yīng)當(dāng)在干部考核制度中，盡早建立不當(dāng)不法決策行為風(fēng)險(xiǎn)提示和預(yù)防機(jī)制，畢竟，嚴(yán)厲的懲戒并非行政決策責(zé)任終身制的本質(zhì)所在。當(dāng)然，制度的支點(diǎn)不能完全寄希望于官員的道德自律，最終依靠的只能是人民，即公眾對(duì)行政決策的事前、事中和事后的真正的實(shí)質(zhì)性參與力量。

注釋

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責(zé) 編/楊昀赟