劉峰+張國玉

【摘要】決策責(zé)任終身制是旨在把決策權(quán)關(guān)進制度籠子里的有益努力，更加注重決策責(zé)任追究的全面性、根本性和長遠性，更加有利于推動政府治理現(xiàn)代化。決策責(zé)任終身制既要約束決策權(quán)，更要激勵決策者用好決策權(quán)，公共投資決策責(zé)任終身制是特別值得嘗試的突破口。用好決策權(quán)，重在激勵決策者增強進取意識、機遇意識和責(zé)任意識，既要勇于擔當，又要善于決斷。用好決策權(quán)既要決策責(zé)任終身制的內(nèi)在約束，又要通過完善決策機制體制，建立決策之前的決策失誤防范機制和決策之后的監(jiān)督評價、糾錯救濟機制。

【關(guān)鍵詞】決策責(zé)任終身制 決策體制 政府治理

【中圖分類號】D630.3 【文獻標識碼】A

黨的十八屆三中全會強調(diào)，要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，重在用制度管住決策和用人兩件大事，管住決策權(quán)和用人權(quán)這兩個重點。自黨的十八大以來，中央著力解決用人中的腐敗問題，目前已初見成效，特別是今年《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《關(guān)于加強干部選拔任用工作監(jiān)督的意見》的頒布，昭示著把用人權(quán)關(guān)進制度籠子已邁出了實實在在的步伐。當前，建立和完善領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任終身制則是旨在把決策權(quán)關(guān)進制度籠子里的有益嘗試，這其中又特別強調(diào)決策失誤責(zé)任要終身追究，更加注重政府治理的有效性和長期性，更加注重推動政府治理現(xiàn)代化。

決策失誤是最大的失誤

近些年來，媒體頻頻報道許多地方反復(fù)出現(xiàn)決策失誤的現(xiàn)象。2009年，某市耗費上千萬元的14個快速公交系統(tǒng)站點建好后，又決定不予開通，成為城市主干道上的擺設(shè)。某個只有13萬人口的貧困小縣，全縣財政收入僅有3000萬元左右，只因1998年某領(lǐng)導(dǎo)一句“這里山路崎嶇、交通不便，妨礙經(jīng)濟發(fā)展，不如選一個地理位置稍微好點兒的地方建新區(qū)”，縣里就匆匆忙忙做了一個耗費61億元巨資的縣城搬遷計劃。1998年至2008年，由于資金不能到位，搬遷計劃未能審批通過，浪費了10年的寶貴時間和上億元的資金，留下了一大批違規(guī)建筑。①如此報道，比比皆是，不一而足。

這些決策失誤的現(xiàn)象，常常被冠以“短命建筑”、“馬路拉鏈”、“面子工程”、“政績工程”和“敗家工程”等名號，其共同特點是一次性財政投入巨大但留下來的多是不同形式的爛攤子。據(jù)世界銀行的估計，在“七五”至“九五”期間，中國的投資決策失誤率在30%左右，由決策失誤造成的資金浪費約4000億到5000億元。按照全社會投資成功率70%計，每年因決策失誤而造成的損失在1200億元。另據(jù)媒體透露，2004年在對10家央企原領(lǐng)導(dǎo)人任期經(jīng)濟責(zé)任審計報告中，有兩個對比數(shù)字耐人尋味：經(jīng)濟犯罪涉及金額共16億元，決策失誤和管理不善造成的損失為145億元。對比之下，決策性失誤所造成的經(jīng)濟損失，往往比腐敗嚴重得多。②但社會普遍對經(jīng)濟犯罪和貪污腐敗問題的關(guān)注有余，而對決策失誤關(guān)注遠遠不夠。實際上，與貪污腐敗相比，決策失誤是最大的失誤，如果說貪污腐敗污染的是河水，那決策失誤污染的則是源頭。之所以說決策失誤是最大的失誤，主要是因為決策失誤的影響有如下三個特點：

一是決策失誤影響的間接性，容易為社會所寬容。在實際工作中，因為決策失誤大多影響具有間接性，比如，媒體紛紛報道的“短命建筑”問題，一般不會對社會大眾的利益造成直接影響，因而既容易為社會所寬容，又容易為相關(guān)上級部門所理解?！案母锫?！總是要交學(xué)費的，這位同志的出發(fā)點還是好的，就是考慮不夠周全?！比绻悄承┢髽I(yè)特別是外資企業(yè)的原因?qū)е聸Q策失誤，還可能借“階級敵人過于狡猾”之名逃避責(zé)任。二是決策失誤影響的隱蔽性，容易為社會所忽略。因為決策失誤帶來的損失和成本通常是通過財政支出來承擔，雖然財政收入是社會大眾納稅而來的，這就使得決策失誤的影響更為隱蔽，不容易為大家所察覺?；蛘呒词共煊X，但由于集體行動邏輯的原因，即決策失誤成本由社會大眾分散來承擔，從而導(dǎo)致難以形成集體行動追究決策失誤的責(zé)任。三是決策失誤影響的根本性，事關(guān)政府公信力和國家發(fā)展。從短期來說，公共政策事關(guān)社會大眾接受公共服務(wù)的便利程度，如城市交通、社會保障等；從長期來說，公共政策往往事關(guān)一個地區(qū)的長遠發(fā)展和戰(zhàn)略利益，決策失誤導(dǎo)致的不僅僅是直接的經(jīng)濟損失，更是發(fā)展機遇的喪失和政府公信力的下降，損害了黨和政府的形象。一些地方干部在關(guān)于決策失誤的調(diào)查中表示：“在地區(qū)發(fā)展中選擇有?？茖W(xué)發(fā)展的模式，不僅給地方埋下生態(tài)環(huán)境和粗放發(fā)展的禍根，損害人民群眾身心健康，還使地方喪失寶貴的發(fā)展機遇?！雹?/p>

決策責(zé)任終身制凸顯政府治理三大特點

強調(diào)決策責(zé)任更為凸顯政府治理制度層面的現(xiàn)代化，強調(diào)決策責(zé)任終身制更為凸顯政府治理制度的長效化。推動決策領(lǐng)域的責(zé)任終身制，意味著政府治理現(xiàn)代化進入到制度層面的探索和嘗試，凸顯了政府治理的三大特點：

一是從技術(shù)責(zé)任轉(zhuǎn)向決策責(zé)任。實際上，近年來關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量、工程質(zhì)量等領(lǐng)域的責(zé)任追究制度頻見媒體。如山東等地近年來推行的保障性住房質(zhì)量責(zé)任終身制，一旦發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題，依法追究相關(guān)責(zé)任。從本質(zhì)上來說，這些責(zé)任制體現(xiàn)了國家在推進器物層面、技術(shù)層面現(xiàn)代化的努力。對政府治理現(xiàn)代化來說，技術(shù)層面的責(zé)任制有必要，但相比較制度層面的責(zé)任制只是標而非本，政府治理現(xiàn)代化既要治標更要治本。因此，決策責(zé)任終身制就是要在治本上下功夫，就是旨在推動制度層面現(xiàn)代化的探索，從制度源頭遏制決策失誤，遏制“敗家工程”、“短命建筑”等不正確的政績工程。

二是從執(zhí)行責(zé)任轉(zhuǎn)向決策責(zé)任。近年來，在媒體報道暴力執(zhí)法、胡亂執(zhí)法、打人罵人、公車私用、雷人雷語等諸多社會亂象之后，相關(guān)部門的一致回應(yīng)是“這是臨時工干的”。掌摑菜農(nóng)的城管是臨時工，上班打牌的機關(guān)人員是臨時工，抄襲文稿的秘書是臨時工，跟轄區(qū)居民發(fā)飆的民警是臨時工，打砸私家車的是臨時工……那些風(fēng)口浪尖的事件追責(zé)結(jié)果，總是能追到臨時工的頭上。這些層出不窮的“臨時工”事件說明在政府治理中，追究的只是執(zhí)行責(zé)任而非決策責(zé)任，只是追究下級的責(zé)任而不是上級的責(zé)任。正是因為承擔責(zé)任主體的錯位才導(dǎo)致一直都有“上級生病，下級吃藥”的事情頻頻發(fā)生。政府治理現(xiàn)代化強調(diào)權(quán)力責(zé)任的一致性，有多大的權(quán)就要擔多大的責(zé)，執(zhí)行失誤要追究執(zhí)行者的責(zé)任，決策失誤則要追究決策者的責(zé)任，不能以執(zhí)行者承擔替代決策者承擔責(zé)任，真正把權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來。在用人方面，中央強調(diào)既要打老虎又要打蒼蠅，更要打大老虎。同樣，在決策方面，也要從對執(zhí)行責(zé)任的追究走向?qū)Q策責(zé)任的追究。endprint

三是從職務(wù)責(zé)任走向終身責(zé)任。早在十幾年前，一些地方政府就提出要強化領(lǐng)導(dǎo)干部的決策責(zé)任。比如，2004年11月，長沙市政府就出臺了《關(guān)于投資體制改革的若干意見》，表示將建立投資決策責(zé)任追究制度，將在政府公共投資決策形成的各個環(huán)節(jié)上建立和完善決策問責(zé)制。對承擔政府公共投資項目工程咨詢、決策、設(shè)計、施工、監(jiān)理等職能的部門或單位，因不遵守法律、法規(guī)或失職失責(zé)導(dǎo)致違反建設(shè)規(guī)劃、嚴重超出預(yù)算成本、發(fā)生重大安全事故、污染環(huán)境等，造成重大損失的，依法追究有關(guān)責(zé)任人的行政和法律責(zé)任。總結(jié)一些地方政府追究領(lǐng)導(dǎo)干部決策責(zé)任的做法發(fā)現(xiàn)，主要強調(diào)對職務(wù)責(zé)任的追究，即領(lǐng)導(dǎo)干部只有在任職期間發(fā)生與崗位責(zé)任相關(guān)的事件才承擔有限的責(zé)任，根本來說追究的只是一時的責(zé)任而不是終身的責(zé)任。但由于各種原因，時過境遷導(dǎo)致決策責(zé)任追究難以落到實處。因此，推進政府治理現(xiàn)代化更強調(diào)決策責(zé)任的終身制，更強調(diào)制度的長效化。比如，2012年3月18日，深圳市發(fā)布《關(guān)于廉潔城市創(chuàng)建中誠信建設(shè)若干問題的決定》（征求意見稿），規(guī)定公務(wù)行為將實行終身負責(zé)制，公務(wù)行為出現(xiàn)過錯的，責(zé)任的追究不因行為主體的職務(wù)變動、崗位調(diào)整而分離；2014年2月20日，河北省召開的省委干部考核領(lǐng)導(dǎo)小組第一次（擴大）會議暨2013年度干部考核培訓(xùn)視頻會議提出，要不斷創(chuàng)新和完善干部綜合考核評價機制，以新的考核評價機制激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性；要突出從嚴考核，實行領(lǐng)導(dǎo)決策終身責(zé)任追究制。

既要管住決策權(quán)更要用好決策權(quán)

之所以頻頻出現(xiàn)決策失誤現(xiàn)象，根本原因是由于決策者的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)力太大而責(zé)任太小，決策者幾乎不用為決策失誤付出任何成本。制度更具有根本性、穩(wěn)定性和長期性。決策責(zé)任終身制是把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里的有益嘗試，把決策權(quán)和決策責(zé)任長遠統(tǒng)一起來，使決策者明白權(quán)力的邊界同時也是責(zé)任的范圍。決策責(zé)任終身制是高懸在決策者頭上的一把利劍，讓決策者充分認識到?jīng)Q策既是一種權(quán)力更是一份責(zé)任，只要決策出現(xiàn)失誤或失敗，即使決策者調(diào)整了崗位，變換了地方，甚至退休了離開崗位，都要為決策的失誤承擔法律規(guī)定的責(zé)任。決策責(zé)任終身制重在強化對決策者的終身監(jiān)督，是切實管住決策者權(quán)力的鐵規(guī)，要管住決策權(quán)就必須讓鐵規(guī)發(fā)力，讓決策者慎重用權(quán)，嚴用職權(quán)。

決策責(zé)任終身制有助于推進“簡政放權(quán)”。中高層決策者對某些決策事項擁有決策權(quán)但不掌握決策信息，不了解地方的實際情況和當?shù)厝罕姷囊庠?，即使決策者擁有善治的意愿也未必有善治的能力。這種情況下，必須通過“簡政放權(quán)”，把權(quán)力下放給地方，讓地方去決策。當前，“簡政放權(quán)”的改革仍然存在一些明放暗不放、“換湯不換藥”的情況，許多部門不愿意下放權(quán)力的主要原因一方面是因為有權(quán)力就意味著有利益，另一方面因為有權(quán)力而不承擔責(zé)任。建立決策責(zé)任終身制就要把決策權(quán)力和決策責(zé)任通過法治的方式、通過制度的要求把二者統(tǒng)一起來，有多大權(quán)力就承擔多大責(zé)任，有多少權(quán)力就承擔多少責(zé)任。對理性的決策者來說，“兩害相權(quán)取其輕”，權(quán)力的一頭是利益，一頭是責(zé)任，究竟孰輕孰重，歸根結(jié)底在于利益和責(zé)任在天平兩頭的輕重，通過落實決策責(zé)任終身制加大責(zé)任這頭的砝碼來倒逼決策者下放權(quán)力，這必然有助于進一步推進“簡政放權(quán)”，把適合地方?jīng)Q策的決策權(quán)下放給地方。

決策責(zé)任終身制不僅僅是為了管住決策權(quán)，更是為了用好決策權(quán)。決策責(zé)任終身制的根本目的就是讓決策者為決策失誤付出實實在在的代價、承擔起應(yīng)該承擔的責(zé)任，才能保證決策者減少、杜絕決策行為的短期化，在決策時才不會唯GDP論英雄，而要考慮取得經(jīng)得起歷史、實踐和群眾檢驗的政績。決策責(zé)任終身制的建立有助于防止決策的失誤，使得決策者就某個政策問題進行決斷時要更加慎重。這就要求決策者更加注重民主決策、科學(xué)決策和法治決策，真正把已經(jīng)制定出來被束之高閣的民主決策制度、科學(xué)制度和法治決策制度都落到實處，真正推動那些還沒有建立民主決策制度、科學(xué)決策制度和法治決策制度的地方盡快建立這些有助于用好決策權(quán)的制度。

決策責(zé)任終身制必將推動政府治理現(xiàn)代化

十八屆三中全會《決定》指出，要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國家治理體系包括規(guī)范行政行為、市場行為和社會行為的一系列制度和程序，政府治理、市場治理和社會治理是現(xiàn)代國家治理體系中三個最重要的次級體系。④這就是說，國家治理現(xiàn)代化包括政府治理、社會治理和市場治理等多個領(lǐng)域的治理現(xiàn)代化，核心是政府治理的現(xiàn)代化。有效的政府治理就是要推動責(zé)任政府、廉潔政府和法治政府建設(shè)，有效的政府治理必然首先是有限的政府治理，只有有限的政府才可能是責(zé)任政府、廉潔政府和法治政府。有限政府的實質(zhì)是合理厘清政府職能和政府權(quán)力的邊界，以及各級政府間權(quán)力的劃分問題。決策責(zé)任終身制就是對決策權(quán)——政府治理中最重要的權(quán)力的限制和約束，重在約束決策者管住決策權(quán)，重在激勵決策者用好決策權(quán)。

決策責(zé)任終身制能夠推動創(chuàng)新政府建設(shè)。2013年3月17日，李克強總理在中外記者招待會上強調(diào)，實現(xiàn)三項任務(wù)需要有三大保障，首先就是建設(shè)創(chuàng)新政府，依靠改革開放使經(jīng)濟社會充滿活力。中國30多年的改革開放，極大地解放和發(fā)展了生產(chǎn)力，激發(fā)了社會和市場主體的活力和動力。當前，財稅、土地、戶籍、金融等諸多領(lǐng)域仍然存在一些深層次的因素束縛著社會活力的進一步激發(fā)，這既關(guān)系到切實的民生問題，又關(guān)系到經(jīng)濟社會發(fā)展的大局。在改革已經(jīng)進入深水區(qū)和攻堅期的今天，如何攻堅克難，需要政府發(fā)揮創(chuàng)造性，需要每一個干部發(fā)揮創(chuàng)造性，作出創(chuàng)造性的改革決策，用簡便管用的制度創(chuàng)新推動發(fā)展。決策責(zé)任終身制的根本目的是通過責(zé)任制度建設(shè)推動決策者創(chuàng)新決策，創(chuàng)造性地深化改革，創(chuàng)造性地簡政放權(quán)，創(chuàng)造性地推進治理現(xiàn)代化，既要有敢啃“硬骨頭”的決心和勇氣，更需要善于啃“硬骨頭”的智慧和路徑。

決策責(zé)任終身制能夠推動責(zé)任政府建設(shè)。責(zé)任政府重在服務(wù)，重在回應(yīng)，重在承擔起為民服務(wù)、人人享有出彩機會的責(zé)任，這就要求政府治理必須切實轉(zhuǎn)變理念，從以自身為中心轉(zhuǎn)變到以百姓為中心。政府管理時代，政府以自己為中心，覺得百姓需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)，覺得百姓什么時候需要服務(wù)就提供什么服務(wù)，覺得百姓喜歡什么方式接受服務(wù)就以什么方式提供服務(wù)，所以導(dǎo)致許多決策行為的短期化、自我化。政府治理新時期，政府就不能以自己為中心，而要以百姓為中心，百姓需要什么服務(wù)就提供什么服務(wù)，百姓什么時候需要服務(wù)就什么時候提供，百姓喜歡什么方式就用什么方式提供服務(wù)。政府治理現(xiàn)代化要求決策者在做任何決策前都要問需于民、問策于民、問計于民，與相關(guān)群體進行決策協(xié)商，注重民主決策，尋求最大公約數(shù)，以群眾滿意為根本導(dǎo)向，從注重自我感覺好轉(zhuǎn)變到讓百姓感覺好，切實承擔起責(zé)任。endprint

決策責(zé)任終身制能夠推動廉潔政府建設(shè)。廉潔政府必然是有限政府，權(quán)力的范圍要有限，權(quán)力的使用也要有限，“絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗”，權(quán)力越大越集中廉潔的可能性就越小，權(quán)力行使沒有約束的地方廉潔的可能也越小。具體來說，一方面，決策責(zé)任終身制有利于推動決策者簡政放權(quán)，減少政府的權(quán)力，減少政府的職能，激活社會、市場、地方的活力與動力；另一方面，決策責(zé)任制有利于管住決策權(quán)、用好決策權(quán)。管住決策權(quán)就要約束決策者，發(fā)現(xiàn)決策失誤能夠隨時啟動問責(zé)機制；用好決策權(quán)就要激勵決策者，激活決策者做好決策的動力和能力，從而切實做到權(quán)為民所用，利為民所謀。

決策責(zé)任終身制能夠推動法治政府建設(shè)。法治政府意味著權(quán)力的行使和運用要依法，依法治理，依法行政，依法決策，注重運用法治思維和法治方式進行決策。同樣，任何改革都要“于法有據(jù)”，通過法治方式推動改革，也就是意味著先立法后實施。決策責(zé)任終身制就是要通過頂層設(shè)計的方式，通過汲取已經(jīng)探索決策責(zé)任終身制的地方政府的有益經(jīng)驗，上升為法律的層面，對決策責(zé)任終身制的適應(yīng)范圍、問責(zé)的主體、問責(zé)的標準、問責(zé)的程序途徑、問責(zé)的啟動機制以及問責(zé)的責(zé)任形式都要明確規(guī)定，形成具有可操作性的、簡便管用的問責(zé)制度。

決策責(zé)任終身制的突破口和需要解決的難點問題

一些地方政府早已于10多年前就提出決策責(zé)任制了，比如，長沙市2004年就提出要實行投資決策責(zé)任制。2013年2月27日，長沙市依法行政工作會議召開，會議又提出要建立健全決策問責(zé)和糾錯制度，有效避免“有人決策、無人負責(zé)”現(xiàn)象的發(fā)生。推動決策責(zé)任終身制要從當前決策領(lǐng)域中最薄弱的環(huán)節(jié)抓起，從群眾最關(guān)注的環(huán)節(jié)開始，從治理現(xiàn)代化最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)抓起，把最薄弱的環(huán)節(jié)、最受關(guān)注的環(huán)節(jié)和最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)三者的交叉領(lǐng)域作為推行決策責(zé)任終身制的突破口。從諸多決策領(lǐng)域來看，公共投資領(lǐng)域的投資決策責(zé)任終身制就是一個很好的突破口，可把推進投資決策責(zé)任終身制作為撬動決策責(zé)任終身制的制度杠桿。通過推動投資決策責(zé)任終身制的落實，明確投資決策在地方債務(wù)、環(huán)保污染和社會穩(wěn)定等相關(guān)領(lǐng)域的綜合責(zé)任問題，可以一攬子緩解和解決一些事關(guān)發(fā)展全局的關(guān)鍵問題。

首先，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方債務(wù)問題。《人民日報》曾刊登《快出政績靠借錢只鋪攤子不管還地方政府債多為何“一身輕”》一文，文章認為地方巨額債務(wù)的根源之一就在于決策者不必為任何投資決策承擔任何責(zé)任，既透支未來又不擔責(zé)，所以才“債多了不愁，債多了還一身輕”。其次，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方環(huán)境污染問題?；靵y的投資決策失誤一方面導(dǎo)致地方巨額債務(wù)，另一方面帶來環(huán)境污染。投資決策責(zé)任制務(wù)必要建立起投資決策與環(huán)境污染之間的剛性責(zé)任關(guān)聯(lián)，以投資決策責(zé)任制遏制投資決策導(dǎo)致的環(huán)境污染問題。正如習(xí)近平總書記2013年5月24日在主持中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時指出的，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，“要建立責(zé)任追究制度，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的人，必須追究其責(zé)任，而且應(yīng)該終身追究”。最后，投資決策責(zé)任制有利于緩解地方社會穩(wěn)定問題。投資決策的一個重要表現(xiàn)就是城市拆遷問題，據(jù)報道，許多群體性事件都是因為拆遷問題引起的。因此，投資決策責(zé)任制要明確投資決策對社會穩(wěn)定影響的責(zé)任機制，在投資決策前應(yīng)該評估該決策對社會穩(wěn)定風(fēng)險的影響程度，根據(jù)影響社會穩(wěn)定的程度來決定是否投資。

決策責(zé)任終身制要以法治思維和法治方式來推動，以推動決策責(zé)任終身制在國家層面的立法為抓手，重點解決難點問題強化制度的執(zhí)行力。具體來說，第一，推動決策責(zé)任終身制的立法工作，可以先推動國家層面對公共投資決策責(zé)任終身制的立法，以國家法律形式確立決策責(zé)任終身制，明確決策者的責(zé)任；第二，構(gòu)建黨委主導(dǎo)、多方主體有效參與的多元問責(zé)體系，重點發(fā)揮紀委監(jiān)察、人大、司法和社會等主體的問責(zé)作用；第三，明確責(zé)任主體，有研究認為，目前我國實行的集體負責(zé)制導(dǎo)致責(zé)任主體不好明確，實際上是集體負責(zé)就等于沒有人負責(zé)，決策責(zé)任應(yīng)該明確到?jīng)Q策者特別是一把手身上，清晰界定決策者應(yīng)當承擔責(zé)任的邊界，不要再區(qū)分是直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任還是重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；第四，明確決策追責(zé)的范圍，既包括違法決策行為又包括不當決策行為；第五，明確衡量決策失誤的標準，行政決策失誤應(yīng)該從決策執(zhí)行的結(jié)果來衡量，只要政策執(zhí)行后損害了公共利益，就屬于公共決策失誤，具體來說，既要看決策的成本收益情況又要看群眾的滿意度，既要看短期的成效又要看長遠的效果，堅持辯證法和系統(tǒng)思維；第六，明確決策追責(zé)的啟動機制、追責(zé)程序和責(zé)任承擔方式；第七，明確對追責(zé)主體的救濟渠道，特別建議讓決策者在決策前明確決策責(zé)任人和承擔決策責(zé)任的具體方式。

決策者要勇于擔當

之所以特別強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)干部要敢于擔當，是因為決策責(zé)任終身制必將導(dǎo)致一部分領(lǐng)導(dǎo)干部由于不敢承擔責(zé)任而選擇當老好人，當“好好先生”，當“太平官”。決策責(zé)任終身制既是權(quán)力制度的創(chuàng)新，又是干部人事制度的創(chuàng)新，既是對權(quán)力本身的約束，又是對權(quán)力主體的激勵。領(lǐng)導(dǎo)決策從來都是與變化和改革密切聯(lián)系的，在全面深化改革的背景下，領(lǐng)導(dǎo)決策更強調(diào)變化和變革，變革和變革總是與不確定性相連，因此，領(lǐng)導(dǎo)決策總是伴隨風(fēng)險，這需要決策者要勇于擔當風(fēng)險和責(zé)任，這需要決策的勇氣和魄力。

敢于擔當既需要領(lǐng)導(dǎo)干部堅定理想信念又需要增強機遇意識。堅定的理想信念是擔當精神的指引，強烈的機遇意識是擔當精神的載體。堅定的理想信念就是前進的方向，就是為人民服務(wù)，就是為老百姓謀取更大的福利，這也是與公共政策的本質(zhì)特征是一致的。公共政策追求的是公共利益，追求的是公共利益的最大化，實質(zhì)就是追求實現(xiàn)最廣大群眾的利益。公共利益的最大化意味著公共政策要不斷優(yōu)化，這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部切實堅定理想信念，增強進取意識，通過優(yōu)化公共政策推動改革要讓更多的老百姓過上更好的生活，讓更多的老百姓都有人生出彩的機會。增強機遇意識的實質(zhì)是實事求是，是一切從實際出發(fā)，堅持黨性和人民性的統(tǒng)一，堅持原則性和靈活性的統(tǒng)一，堅持領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力的統(tǒng)一。抓住發(fā)展機遇就要把中央的方針、路線和政策與地方的實際情況和群眾地意愿有機地結(jié)合起來，既要吃透上情又要吃透下情。吃透上情就要深刻領(lǐng)會中央和上級的施政理念、方針和政策，理解世界和國家發(fā)展的大勢，把握住發(fā)展的方向和戰(zhàn)略，一定要堅定，要毫不動搖。因此，要堅定方向和原則就要求領(lǐng)導(dǎo)干部對上一定要有執(zhí)行力，堅決按照中央和上級的精神實質(zhì)貫徹執(zhí)行，務(wù)必取得人民滿意的實效。吃透下情就要了解本地區(qū)、本部門的實際情況，有什么優(yōu)勢，有什么劣勢，有什么機會，有什么挑戰(zhàn)，要注重靈活性，要適應(yīng)，要學(xué)會變化，關(guān)鍵在取得人民群眾滿意的實效。endprint

敢于擔當需要領(lǐng)導(dǎo)干部要處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和敢于負責(zé)的關(guān)系。習(xí)近平總書記強調(diào)，隨著改革開放不斷深入，面臨的任務(wù)愈來愈繁重，情況也愈來愈復(fù)雜，光憑領(lǐng)導(dǎo)者個人的知識和能力是不能解決所有問題的。這就要集中大家的智慧，群策群力，搞好工作，也就要求領(lǐng)導(dǎo)干部認真堅持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度，建立和實行科學(xué)的分工負責(zé)制，充分發(fā)揮每個班子成員的作用，防止個人說了算。同時，領(lǐng)導(dǎo)干部要有對黨和人民高度負責(zé)的精神，在需要決斷的關(guān)鍵時刻，要挺身而出，勇于承擔責(zé)任，敢于拍板。根本來說，處理好集體領(lǐng)導(dǎo)和敢于負責(zé)的關(guān)系就是處理好共同進步和個人發(fā)展的關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)干部之間要共同發(fā)展，班子成員之間要共同進步，既要萬馬奔騰，也要一馬當先。

決策者要提升能力

公共權(quán)力存在的根本目的在于通過制定公共政策解決公共問題，因此，建立決策責(zé)任終身制不僅僅在于管住決策者的決策權(quán)，更是為了推動決策者用好決策權(quán)。用好決策權(quán)既要民主決策、科學(xué)決策和法治決策，又要求決策者抓好決策環(huán)節(jié)，遵循決策程序，進而提高決策能力。

提升決策能力要求決策者制定決策時要優(yōu)化決策環(huán)節(jié)。既要充分發(fā)揮揮群眾、專家和相關(guān)群體的作用，要協(xié)商、要咨詢、要參與，又要發(fā)揮決策者自己的作用，敢于擔當、善于決斷。決策包括“策”和“決”兩個環(huán)節(jié)，“策”是出主意，是出謀劃策，“決”是選主意，是合主意。優(yōu)化決策環(huán)節(jié)第一要先“策”后“決”。在決策過程中既要“策”，又要“決”，但二者在決策過程中的參與順序是不同的。決策開始時要先調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)問題，構(gòu)建問題，擬定備選方案，然后決策者從備選方案中選擇決策方案、優(yōu)化備選方案，也就是說要先出主意，然后再選主意。需要注意的是，“策”的時候要有相對獨立性，要打開思維和選擇的空間，不能讓決策者先定調(diào)子、劃杠杠，然后去論證。如果先聽決策者的安排，那么就沒有出主意的必要了。很多決策之所以失敗，并不是沒有“策”的環(huán)節(jié)，而是因為決策者在“決”之后再去聽意見和看法，這實際上是先“決”后“策”了。其次是要多“策”少“決”。也就是說“策”的時候參與出主意的人要多，這方面要走群眾路線，就是要聽取方方面面的意見，通過“策”讓下級和群眾來補充，來完善，這樣制定出來的政策就有執(zhí)行力?！皼Q”的時候就要少，少意味著最后拿主意的人要少，花費的時間要少，就是要快，快意味著決斷時要抓住機遇，當機立斷，果斷行動，取得效果。另外，“決”的工作也不是說所有的事情都由自己去決。政府職能轉(zhuǎn)變重在領(lǐng)導(dǎo)職能轉(zhuǎn)變，領(lǐng)導(dǎo)可以把以前經(jīng)常由自己去“決”去“斷”的事情，“決”不好也“斷”不好的事情交給下級去斷、交給社會去斷、交給市場去斷，這就是當前行政體制改革的核心要義：簡政放權(quán)。

提高決策能力要求決策者制定決策時要遵循決策程序。制定決策方案一定要完整，它應(yīng)該包括目的、目標、途徑和對策等四個要素。決策應(yīng)先根據(jù)決策的目的來選擇目標，然后根據(jù)目標選擇途徑，最后根據(jù)途徑選擇對策。從邏輯上來看，目的決定目標，目標決定途徑，途徑?jīng)Q定對策；從反向來看，對策保證途徑，途徑保證目標，目標保證目的的實現(xiàn)。四個要素的相互支持和補充大大提高了決策的完整性、可行性和有效性。

任何決策都有一個修正和完善的過程，不可能一勞永逸地解決所有問題。修正決策的邏輯與制定決策的邏輯相反，要從對策開始修正，要從小到大，即對策→途徑→目標→目的。對策是保護途徑暢通的、保證目標達成的，是保障整個決策成功的。對策本身是柔性的，有著很大的靈活性。當決策遇到阻力，首先要反思的就應(yīng)該是對策?；蚴歉淖冊瓉淼膶Σ?，或者制定新的對策，從而使途徑暢通、目標達成。在修正決策的時候并不是要求每一個步驟都要完成。如果對策完善之后就能解決問題就沒有必要修正途徑，如果途徑修正之后能解決問題就沒有必要修正目標，如果目標修正之后就能解決問題，那就更沒有必要修正目的。因此，修正決策的邏輯順序是與制定決策的邏輯順序完全相反的。制定決策時先大后小，先戰(zhàn)略后戰(zhàn)術(shù)；而修正決策則是先小后大，先戰(zhàn)術(shù)后戰(zhàn)略。

政府治理現(xiàn)代化重在完善決策機制體制

推進政府治理現(xiàn)代化要以推進和完善決策責(zé)任終身制為切入點，完善決策機制體制。決策失誤之所以出現(xiàn)的根本原因在于決策者的權(quán)力過大，治理決策失誤就要約束決策權(quán)，既要有內(nèi)在的約束，決策責(zé)任終身制就是嘗試；又要有外在的約束，就要通過決策機制體制的完善來限制決策者的決策權(quán)，從而使得決策者最大程度用好決策權(quán)。十八屆三中全會《決定》指出：要健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告；以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中；要完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制，健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。這就為完善決策機制體制，推進政府治理現(xiàn)代化指明了方向。

具體來說，完善決策機制體制可以從決策前和決策后兩個環(huán)節(jié)著手。在決策前和決策中，要著力健全協(xié)商機制、咨詢機制和參與機制，保證決策者樹立三大決策理念。第一，協(xié)商于決策之前和決策之中的決策機制和不協(xié)商不決策的決策理念；第二，咨詢于決策之前和決策之中的決策機制和不咨詢不決策的決策理念；第三，參與于決策之前和決策之中的決策機制和無參與不決策的決策理念。專業(yè)的問題要咨詢專家，民生的問題要與群眾協(xié)商，利益問題要讓相關(guān)群體參與，通過健全協(xié)商機制、咨詢機制和參與機制，切實保障群眾當家作主的權(quán)利，切實把把民主決策、科學(xué)決策和法治決策有機地結(jié)合起來。

決策責(zé)任終身制既注重決策之前和決策之中的失誤防范，通過協(xié)商機制、咨詢機制和參與機制來最大可能避免決策失誤，又要通過決策后相關(guān)機制的完善來確保決策責(zé)任終身制能夠產(chǎn)生執(zhí)行力，這就需要在決策后健全監(jiān)督機制、反饋機制、評估機制、追究機制和救濟機制。在完善決策機制體制的過程中，應(yīng)當著力把制定公平正義的決策規(guī)則和議事規(guī)則作為推進政府治理現(xiàn)代化的重要舉措。

總而言之，政府治理現(xiàn)代化有兩方面的內(nèi)涵，即政府制度體系的現(xiàn)代化和政府能力的現(xiàn)代化。決策責(zé)任終身制作為一項制度建設(shè)，既有利于完善政府治理體系，推進政府制度的現(xiàn)代化，又有利于推動政府決策能力和決策者擔當精神的提升，推進政府治理能力的現(xiàn)代化。政府治理現(xiàn)代化要以決策責(zé)任終身制為突破口，著力健全決策機制體制，把民主決策、科學(xué)決策和法治決策的理念通過制度設(shè)計貫穿決策機制體制全過程和每個環(huán)節(jié)，既要確保群眾當家作主的地位，發(fā)揮群眾在社會治理中的作用，更要強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持為人民服務(wù)的方向，堅持社會主義核心價值觀，切實做到?jīng)Q策機制體制中黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

注釋

戴娟、文峰：《重大決策失誤應(yīng)追責(zé)》，《重慶日報》，2011年3月3日。

《從政府投資決策視角審視短命建筑》，《檢察日報》，2012年6月6日。

殷耀、黃豁、葉建平：《決策失誤的調(diào)查報告》，《檢察風(fēng)云》，2011年第9期，第26～29頁。

俞可平：《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標準》，《北京日報》，2013年12月9日。

[美]詹姆斯·E·安德森：《公共決策》，北京：華夏出版社，1990年，第44～45頁。

責(zé) 編/鄭韶武

劉峰，全國政協(xié)委員，國家行政學(xué)院中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心主任、教授。研究方向為政府治理、行政決策與行政管理、治理能力與領(lǐng)導(dǎo)力。主要著作有《中外決策體制比較》、《簡約領(lǐng)導(dǎo)》、《群眾路線與政治建設(shè)》和《管理創(chuàng)新與領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)》等。張國玉，國家行政學(xué)院中國領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)研究中心副秘書長、副教授。endprint