王繼堂 周超 馬強(qiáng) 陳美

(1.山東黃河?xùn)|平湖工程局,山東泰安 271000;2.山東黃河?xùn)|平湖管理局東平管理局,山東東平 271500)

我國水資源流域管理的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢淺析

王繼堂1周超2馬強(qiáng)2陳美1

(1.山東黃河?xùn)|平湖工程局,山東泰安 271000;2.山東黃河?xùn)|平湖管理局東平管理局,山東東平 271500)

現(xiàn)代水資源管理的發(fā)展方向是流域管理。本文在描述流域管理的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上分析我國流域水資源管理中存在的一些問題,同時(shí),通過對國外水資源管理成功經(jīng)驗(yàn)的介紹結(jié)合我國水資源管理的實(shí)踐發(fā)展,探討我國流域水資源管理的發(fā)展。我國水資源質(zhì)量現(xiàn)狀表明,只有從流域管理現(xiàn)狀出發(fā),把流域管理作為水資源利用與保護(hù)的主要途徑,才能做到水資源的可持續(xù)發(fā)展,形成覆蓋取水總量控制、用水過程控制和排水必要性需求控制的全過程的水資源需求管理模式。

水資源 流域 現(xiàn)狀 發(fā)展趨勢

1 引言

水資源作為21世紀(jì)最重要的資源，不斷地滿足人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的需要。只有掌握水資源的客觀規(guī)律，認(rèn)識其自然特性，才能做到系統(tǒng)有效的管理，流域管理就是在此思想基礎(chǔ)之上的管理。以流域?yàn)榛A(chǔ)管理水資源在環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益上具有顯著的優(yōu)勢，目前越來越多的國家水資源部門采用了流域管理模式，以期更有效地管理水資源。

2 流域管理的發(fā)展歷程

2.1 流域管理的特點(diǎn)

20世紀(jì)40年代，美國著名森林水文與流域管理學(xué)專家Brooks教授指出，流域是一個(gè)地形的概念，指河系(河溝)的集水面積[1]。流域是一個(gè)水文單位，同時(shí)也是一個(gè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)。流域管理已不是單純的對水資源的利用，而是對流域內(nèi)的水土資源及其相關(guān)資源的開發(fā)、利用和保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃與協(xié)調(diào)。流域管理從流域整體出發(fā)，從科學(xué)角度更為有效地使水資源管理達(dá)到了一個(gè)更高的層次。在流域內(nèi)人口相對集中，經(jīng)濟(jì)文化活動頻繁，應(yīng)當(dāng)重視公眾參與對管理的促進(jìn)作用。通過參與，加強(qiáng)公眾的資源保護(hù)意識和團(tuán)體意識，通過協(xié)調(diào)消除各團(tuán)體間的矛盾，以便更順利地達(dá)到管理目標(biāo)。

2.2 流域管理的發(fā)展歷程

1930年美國建立了全球第一個(gè)流域管理機(jī)構(gòu)，即著名的田納西流域管理局(TVA)。它由國家通過立法賦予其統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)、利用和保護(hù)流域內(nèi)各種自然資源的廣泛權(quán)限，法令還賦予它為高度自治、財(cái)務(wù)獨(dú)立的法人機(jī)構(gòu)[2]。二次世界大戰(zhàn)后，許多發(fā)展中國家采用了TVA的管理模式以改善流域經(jīng)濟(jì)。但是流域管理局的權(quán)利過于集中，與地方政府、有關(guān)部門的利益難以協(xié)調(diào)，發(fā)展中國家采用這種做法的未見取得成功的例子，目前已逐漸淘汰這種機(jī)構(gòu)設(shè)置。流域協(xié)調(diào)委員會是另一種流域管理的組織類型，它的主要職能是對流域的水資源開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)劃協(xié)調(diào)，其功能較為狹窄和單一[3]。1974年出現(xiàn)了綜合流域管理機(jī)構(gòu)，即英國的泰晤士河水務(wù)局。至今在歐共體各國及東歐一些國家已普遍實(shí)行了這種綜合管理模式。這種管理模式具有廣泛的水管理職責(zé)，既可以統(tǒng)一規(guī)劃、管理地表水與地下水，水量與水質(zhì)，還具有控制水污染和管理水生態(tài)環(huán)境的職能[3]?，F(xiàn)在這種管理機(jī)構(gòu)已得到了廣泛的認(rèn)同，并逐漸得到了實(shí)施。

中國在明清時(shí)期就有了流域管理的雛形，即河道總督。民國時(shí)期，成立了長江、黃河、導(dǎo)淮水利委員會。新中國成立后至70年代，相繼成立、恢復(fù)了七大流域機(jī)構(gòu)。這些流域機(jī)構(gòu)是水利部的派出機(jī)構(gòu)，在流域內(nèi)行使部分水行政管理職能。近年來又提出了流域經(jīng)營模式，以求實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的可持續(xù)經(jīng)營，既發(fā)展流域經(jīng)濟(jì)又保護(hù)流域土地資源和其他自然資源。

縱觀世界各國，最初的流域管理主要著眼于水資源的多功能特性，強(qiáng)調(diào)水資源的綜合開發(fā)和利用。隨著流域管理的不斷發(fā)展，人們逐漸認(rèn)識到一個(gè)流域水環(huán)境容量的有限性和各種資源相互依存的整體性。于是，各國相繼調(diào)整了水資源政策，逐漸由開發(fā)轉(zhuǎn)向管理。都在不同程度上開展了流域管理，深入程度不盡相同，但管理思想的精髓已普遍地得到了世界的認(rèn)同與采納。

3 我國流域管理出現(xiàn)的問題

3.1 水資源質(zhì)量堪虞

目前，我國七大水系、湖泊、水庫，部分地區(qū)地下水和部分近岸海域受到不同程度的污染。水資源缺乏和水域污染已成為我國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的制約因素。據(jù)中國環(huán)境狀況公報(bào)報(bào)道，2012年全國地表水國控?cái)嗝婵傮w為輕度污染。長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河、浙閩片河流、西北諸河和西南諸河等十大流域的國控?cái)嗝嬷?，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面比例分別為68.9%、20.9%和10.2%。主要污染指標(biāo)為化學(xué)需氧量、五日生化需氧量和高錳酸鹽指數(shù)。滇池、巢湖、太湖的富營養(yǎng)化問題依然突出。如何合理利用水資源，控制水域污染，應(yīng)用流域管理的方法指導(dǎo)水資源管理迫在眉睫。

3.2 流域管理的指導(dǎo)思想不明晰

如今，我國還未把握好流域管理的主導(dǎo)思想。在行政上一個(gè)完整的流域被人為的分開，行動上無法做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)，違背了流域管理以自然流域?yàn)閱卧M(jìn)行統(tǒng)一管理的思想。各主管部門從自身利益出發(fā)，無法做到對流域的統(tǒng)籌規(guī)劃和管理，導(dǎo)致水資源效益較差。

3.3 缺乏公眾參與

缺乏公眾參與是造成我國流域管理不善的一大原因。從外國的成功經(jīng)驗(yàn)可知，公眾參與是保證流域管理效率和效果的重要支柱。只有將普通老百姓、公眾團(tuán)體一并納入到整個(gè)規(guī)劃管理的過程，充分考慮居民的利益，使政府和公眾協(xié)力合作才能起到最佳的效果。

3.4 流域管理法制尚待完善

在流域管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行管理工作的時(shí)候，需要相關(guān)部門的合作和支持，由于各個(gè)部門的職責(zé)權(quán)限不同，在合作過程中難免出現(xiàn)問題。在立法上若能對各個(gè)部門在流域管理中應(yīng)擔(dān)負(fù)的職責(zé)給予更為具體的說明，就能在更大程度上避免此類問題的出現(xiàn)。

4 國外水資源流域管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

4.1 流域統(tǒng)一管理

重視河流的綜合開發(fā)和利用，按流域統(tǒng)一管理，將水資源管理和水污染防治統(tǒng)歸流域管理機(jī)構(gòu)，并使之公司化。英國政府1963年、1973年和1989年根據(jù)《水(資源)法》幾次調(diào)整流域管理，最后把英格蘭和威爾士劃分為10個(gè)區(qū)域，綜合管理轄區(qū)內(nèi)的供水、排污、污染控制、漁業(yè)、洪水防護(hù)與控制、水土恢復(fù)與保持、水體娛樂等[4]，改變了在水資源管理和水污染控制上的相互交叉和推諉的混亂局面，取得顯著成效，被稱為英國水管理的“現(xiàn)代革命”[5]。

4.2 嚴(yán)格的立法保證和法律權(quán)威保障的廣泛的管理權(quán)力

目前，流域開發(fā)與管理呈現(xiàn)出與水土保持、工業(yè)布局、農(nóng)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、區(qū)域綜合開發(fā)等融為一體的趨勢[6]。這就需要通過立法給予流域管理機(jī)構(gòu)廣泛的管理權(quán)及實(shí)施保障。如美國田納西流域綜合治理的途徑就是通過《田納西河流域管理局法》建立了既具有鼓勵(lì)協(xié)調(diào)性，又具有建設(shè)實(shí)體性的流域管理機(jī)構(gòu)田納西河流域管理局，對流域機(jī)構(gòu)在立法上給予長久、穩(wěn)定的開發(fā)保證；并且田納西流域管理局經(jīng)濟(jì)上完全自主，“負(fù)責(zé)全面規(guī)劃田納西流域及有關(guān)地區(qū)自然資源的保護(hù)、開發(fā)和合理利用[7]”，其任務(wù)大大超越了水資源本身，成為國家的獨(dú)立機(jī)構(gòu)[6～7]。英國通過撤銷國家水理事會使得各河流水管理局的獨(dú)立工作權(quán)限得到加強(qiáng)，其中的泰晤士河成為世界上實(shí)行流域管理最為成功的例子。日本更是以《水資源開發(fā)促進(jìn)法》為龍頭，制定了一系列非常詳盡的法律，使得流域內(nèi)的事項(xiàng)均有法可依。

4.3 流域管理的科學(xué)論證

許多國家在制定流域開發(fā)規(guī)劃和確定工程項(xiàng)目時(shí)，重視“智囊團(tuán)”的作用，使工程建立在科學(xué)基礎(chǔ)上。如美國在發(fā)密西西比河過程中，就十分注意有關(guān)高等院校、科研機(jī)構(gòu)和企業(yè)集團(tuán)的科研力量進(jìn)行合作，并建立了科學(xué)實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)。在流域管理中應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)手段是保證管理的有效性與實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的基礎(chǔ)，美國在流域管理中采用了許多現(xiàn)代化的手段，主要有地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)、全球定位系統(tǒng)以及計(jì)算機(jī)的普及應(yīng)用[8]。

4.4 公眾參與

由于流域管理的廣泛性和社會性，國外還相當(dāng)重視公眾參與，并將其作為流域管理的關(guān)鍵因素。流域管理參加者有專屬流域機(jī)構(gòu)、政府、流域內(nèi)擁有土地的集體和居民及其他代表。如法國的流域委員會中，國家和專家代表、選民代表和用戶代表各占1/3，被稱為“水務(wù)議會”[9]。

4.5 經(jīng)濟(jì)和政策上扶持并與扶貧、區(qū)域開發(fā)等相結(jié)合

最明顯的例子是田納西流域管理局[2]。田納西流域綜合治理開發(fā)的成功，首要的條件是國家在法律上給予有力保證和經(jīng)濟(jì)上大力扶植。其途徑是以國家力量扶植貧困地區(qū)的開發(fā)，通過流域綜合治理開發(fā)，帶動全流域經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展。同時(shí)，國家以優(yōu)惠經(jīng)濟(jì)條件和政策扶植田納西流域管理局，并通過管理局扶植地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如田納西流域管理局事業(yè)管理費(fèi)，由聯(lián)邦政府撥款；電力等的投資，實(shí)行優(yōu)惠政策。

5 我國實(shí)施流域管理的構(gòu)想

5.1 流域管理機(jī)構(gòu)

我國水管理中的條塊分割較為嚴(yán)重，極不利于我國水資源與水環(huán)境的綜合利用和治理，而且流域機(jī)構(gòu)對規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督管理無法可依。為了把水的開發(fā)利用與能源、原材料的開發(fā)利用、環(huán)境保護(hù)、維持生態(tài)平衡等結(jié)合起來，應(yīng)由目前條塊分割的管理方式，逐步過渡到集開發(fā)、利用和保護(hù)于一體的管理體制，建立和完善以流域?yàn)閱卧慕y(tǒng)一的水管理機(jī)制，把行政區(qū)劃分塊管理轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗(yàn)閱卧木C合防治和管理，并建立流域的水資源利用和水污染防治統(tǒng)一的權(quán)威管理機(jī)構(gòu)[13]。流域機(jī)構(gòu)應(yīng)是一個(gè)擁有行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)，它對經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展具有廣泛的權(quán)力，在流域管理方面具有高度自主權(quán)，在財(cái)政上有專門的經(jīng)費(fèi)，并具有強(qiáng)大的協(xié)調(diào)職能。

5.2 流域管理法律框架

長期以來，我國流域機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織編制流域綜合利用規(guī)劃和有關(guān)專業(yè)規(guī)劃的任務(wù)而對其規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督管理的權(quán)限則無明確規(guī)定。由于沒有明確的法律保障，職責(zé)不明，流域機(jī)構(gòu)在履行其職責(zé)時(shí)往往得不到其他部門的認(rèn)可和支持，與其應(yīng)發(fā)揮的作用相差甚遠(yuǎn)[10]。此，我國流域管理機(jī)構(gòu)必須以法律的形式明確其職責(zé)、任務(wù)，使其在我國的水資源與水環(huán)境的一體化管理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，由于流域法規(guī)是根據(jù)流域的實(shí)際情況和社會經(jīng)濟(jì)背景專門為流域制定的，因此流域法規(guī)必須體現(xiàn)流域特點(diǎn)。專門流域機(jī)構(gòu)的立法可屬于環(huán)境與資源基本法通過立法，來確立流域機(jī)構(gòu)的法人地位、管理職責(zé)、行政職責(zé)及其他權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也可以通過修改《水法》和《水污染防治法》來實(shí)現(xiàn)。此外，有了流域法規(guī)還必須嚴(yán)格執(zhí)法。

5.3 流域管理制度

5.3.1 流域管理委員會(局)的職能

我國水管理機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)以流域?yàn)榛A(chǔ)，以水資源管理和水污染控制一體化為目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的流域管理機(jī)構(gòu)賦予更廣泛的權(quán)力。該機(jī)構(gòu)可由相關(guān)各部委、各流域管理委員會(局)、專家代表以及用水者代表等參加，其職能可以是領(lǐng)導(dǎo)性的，也可以是指導(dǎo)性。領(lǐng)導(dǎo)性質(zhì)的流域管理委員會(局)及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)是一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)，又是一個(gè)管理機(jī)構(gòu)，具有以下管理權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任：取水、防洪、發(fā)電、水質(zhì)保護(hù)、水土保持與恢復(fù)、制定流域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)合理布局、漁業(yè)、水資源規(guī)劃、廢水入河、航運(yùn)、制定流域內(nèi)的各種水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、頒發(fā)排污許可證、建設(shè)新的水利項(xiàng)目，并征收取水費(fèi)(包括監(jiān)測費(fèi)用)、防洪和排水費(fèi)以及排污費(fèi)及廢水入河的罰款等。此外，汛期時(shí)的水量調(diào)節(jié)應(yīng)服從國家防汛總指揮部的統(tǒng)一指導(dǎo)。

5.3.2 其他相關(guān)部門的職能

國家環(huán)境保護(hù)總局及地方環(huán)境保護(hù)局職責(zé)是通過立法形式充實(shí)和完善管理框架(制定環(huán)保政策、法令、標(biāo)準(zhǔn)等)；審批與水有關(guān)的法規(guī)；監(jiān)督排水公司；評估河流和沿海水質(zhì)；就污染治理方式為各級政府提供建議；管理并組織實(shí)施國家頒布的政策、法令、標(biāo)準(zhǔn)等；對環(huán)保治理提供技術(shù)和資金等。國家國土資源部及地方國土局職責(zé)是土地資源、礦產(chǎn)資源、海洋資源等自然資源的規(guī)劃、管理、保護(hù)與利用等。國家水利部及地方水利部門職責(zé)是監(jiān)督流域管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行的流域開發(fā)；審批取水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；開辟水資源保護(hù)區(qū)等。國家建設(shè)部及地方建設(shè)部門職責(zé)是調(diào)查影響飲用水水質(zhì)的各種事故；審查大型供水項(xiàng)目計(jì)劃；廢水的收集和處理(該機(jī)構(gòu)應(yīng)公司化)；城市給排水公司的技術(shù)監(jiān)督等。國家衛(wèi)生部及地方衛(wèi)生局職責(zé)是監(jiān)測飲用水質(zhì)及有關(guān)疾病的發(fā)生；環(huán)境與健康的研究等。

5.4 科學(xué)的運(yùn)用流域管理技術(shù)手段

分析流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的物流、能流和信息流的特點(diǎn)，對土地適宜性做出評價(jià)是合理規(guī)劃的前提，在此基礎(chǔ)上以流域的經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和環(huán)境效益為目標(biāo)，以景觀生態(tài)學(xué)、水文學(xué)、規(guī)劃學(xué)等相關(guān)學(xué)科為理論指導(dǎo)，以土壤流失方程、氮磷遷移規(guī)律等模型為計(jì)算依據(jù)，編制合理的規(guī)劃方案，優(yōu)選規(guī)劃方案，并在實(shí)施過程作出必要的補(bǔ)充和完善[11、12]。其次，利用GIS和RS技術(shù)相結(jié)合，對流域內(nèi)的土地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測是目前比較可行的研究方法，我國的黃河流域三角洲就是該方法的典范[13]。完善所擁有的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。建立國家級1∶5萬和省級1∶1萬數(shù)字空間數(shù)據(jù)庫以滿足“數(shù)字流域”工作的開展。建立基于GIS軟件(如ArcView)的流域信息管理系統(tǒng)，以將流域的氣象，土地利用和土地覆蓋，土壤類型等數(shù)據(jù)整合到其中。

6 結(jié)語

目前，流域管理的研究和應(yīng)用正處于逐步發(fā)展的階段，我國的流域管理在近年來也加大了步伐，雖然起點(diǎn)較低，但是有后發(fā)優(yōu)勢可以少走彎路，以比較高的起點(diǎn)開展研究和應(yīng)用。但流域管理的宣傳力度仍有待加大，適當(dāng)?shù)男麄鹘逃遣豢珊鲆暤?。其次，管理機(jī)構(gòu)應(yīng)本著“以流域?yàn)閱卧M(jìn)行管理”的基本思想，一切從流域的整體利益出發(fā)，并在此同時(shí)，完善流域管理的法制建設(shè)，加大法制力度，健全管理手段，使流域管理能以基本思想為核心，沿著法制軌道運(yùn)行。

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