郭漸強(qiáng)　彭璐

摘 要：重大行政決策方案合法化是行政決策程序不可缺少的重要環(huán)節(jié)，是依法行政的重要體現(xiàn)，是決策能夠順利執(zhí)行的前提條件，是增強(qiáng)重大行政決策方案合法性的重要保障。通過(guò)分析我國(guó)重大行政決策方案合法化過(guò)程的現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題，提出加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)，健全對(duì)重大行政決策方案合法化的監(jiān)督機(jī)制，完善并嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策方案合法化程序等對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：重大行政決策；方案；合法化

作者簡(jiǎn)介：郭漸強(qiáng)，湖南大學(xué)法學(xué)院教授（湖南 長(zhǎng)沙 410028）彭 璐，湖南大學(xué)法學(xué)院碩士研究生（湖南 長(zhǎng)沙 410028）

一、重大行政決策方案合法化的價(jià)值

行政決策是指國(guó)家行政組織為了實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，依據(jù)既定法律和政策，對(duì)面臨要解決的問(wèn)題，擬定并選擇活動(dòng)方案的行為過(guò)程。{1}重大行政決策方案合法化是指重大行政決策主體通過(guò)相關(guān)行政行為使重大行政決策方案能夠被公眾認(rèn)可、接受并得以順利實(shí)施的過(guò)程。目前對(duì)于“重大”這一詞并沒(méi)有一個(gè)明確統(tǒng)一的定義，中央和各級(jí)地方政府對(duì)于重大行政決策的界定都有所不同。如《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第四章第十八條表述為：“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、國(guó)家預(yù)算、宏觀調(diào)控和改革開(kāi)放的政策措施、國(guó)家和社會(huì)管理事務(wù)、法律議案和行政法規(guī)、有關(guān)國(guó)家投資建設(shè)等重大決策，由國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論和決定。”{2}《湖南省行政程序規(guī)定》第三十一條，對(duì)重大行政決策則有如下定義：“本規(guī)定所稱的重大行政決策是指縣級(jí)以上人民政府作出的涉及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)、與人民群眾利益密切相關(guān)的行政決策事項(xiàng)?！眥3}一般來(lái)說(shuō)，重大行政決策是有關(guān)該政府管轄地區(qū)內(nèi)全局性的、根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問(wèn)題，關(guān)系到大部分公民的切身利益。重大行政決策影響重大，一旦決策失誤，可能會(huì)導(dǎo)致人民群眾權(quán)益受損、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到阻礙等嚴(yán)重后果。所以，對(duì)重大行政決策方案進(jìn)行合法化的必要性顯得更加突出，重大行政決策方案合法化的價(jià)值主要體現(xiàn)在以下幾方面：

1. 依法行政的重要體現(xiàn)

2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”。{4}黨的十八大報(bào)告中也明確提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)法治政府的目標(biāo)。依法行政是依法治國(guó)的根本要求，是我國(guó)建設(shè)和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀需求。依法行政強(qiáng)調(diào)行政主體在行使行政權(quán)力時(shí)必須依據(jù)法律、符合法律，不得與法律相抵觸。依法決策是依法行政的內(nèi)在要求。在重大行政決策方案合法化過(guò)程中，對(duì)決策內(nèi)容、程序是否與法律相沖突進(jìn)行嚴(yán)格審查，確保重大行政決策方案于法有據(jù)，充分體現(xiàn)了依法行政的要求，是我國(guó)政府依法行政的重要體現(xiàn)。

2. 行政決策程序建設(shè)的基本內(nèi)容

“重實(shí)體，輕程序”的觀念在我國(guó)一直存在。人們普遍只重視決策的實(shí)體內(nèi)容是否合法，而忽略程序合法的重要性。行政決策程序合法性是行政決策合法性的重要組成部分，僅從實(shí)體內(nèi)容的合法性來(lái)對(duì)決策進(jìn)行評(píng)判是不合理的。最近幾年，我國(guó)已經(jīng)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到程序之于決策的重要性，并逐漸開(kāi)始加強(qiáng)對(duì)行政決策程序的建設(shè)。2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確指出要“完善行政決策程序，重大行政決策在決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證?！眥5}許多地方政府也制定了相關(guān)法規(guī)來(lái)規(guī)范行政決策程序，并明確規(guī)定重大行政決策方案需要進(jìn)行合法化這一環(huán)節(jié)。如《湖南省行政程序規(guī)定》，共十章178條，第三章行政決策程序從第29條至53條共25條，對(duì)重大行政決策行為和制定規(guī)范性文件的行為予以程序規(guī)定，其中就包含第三十九條“重大行政決策方案草案經(jīng)政府分管負(fù)責(zé)人審核后，由行政首長(zhǎng)決定提交政府常務(wù)會(huì)議或者政府全體會(huì)議討論。政府常務(wù)會(huì)議或者政府全體會(huì)議審議重大行政決策方案草案，應(yīng)遵循以下程序：（1）決策承辦單位作決策方案草案說(shuō)明；（2）政府法制部門作合法性審查或者論證說(shuō)明”以及第四十二條“由行政機(jī)關(guān)作出決定的重大行政決策，決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出決定之日起20日內(nèi)，向社會(huì)公布重大行政決策結(jié)果”等合法化程序的規(guī)定。{6}行政決策合法化程序是重大行政決策程序的組成部分，它是行政決策程序的最后一個(gè)步驟更是不可或缺的一步。

3. 決策能夠順利執(zhí)行的前提條件

重大行政決策的最終方案是否具有合法性，是否能夠得到社會(huì)的贊同和有效的實(shí)施，需要合法化這一過(guò)程使行政決策獲得合法性地位，使重大行政決策方案轉(zhuǎn)變?yōu)檎降木哂袡?quán)威性的公共政策。只有經(jīng)過(guò)合法化這一過(guò)程的重大行政決策方案才能具有執(zhí)行的效力。未經(jīng)過(guò)合法化的重大行政決策方案本身不具有合法性，同時(shí)也缺乏權(quán)威性，較難獲得公眾的贊同和配合，決策的執(zhí)行就會(huì)受到來(lái)自目標(biāo)群體的阻力，最終使得整個(gè)決策失敗。重大行政決策方案合法化起著承上啟下的作用，聯(lián)結(jié)著重大行政決策方案的制定以及重大行政決策的執(zhí)行兩方面，是重大行政決策能夠順利執(zhí)行的前提條件。

4. 增強(qiáng)重大行政決策方案合法性的重要保障

重大行政決策與一般行政決策相比，它涉及面廣，影響力大，決策對(duì)象是具有全局性、戰(zhàn)略性和基礎(chǔ)性的公共問(wèn)題，是行政決策的重中之重。因此，它需要比一般行政決策具有更充足的合法性才能被廣泛的認(rèn)同和支持，才能克服在執(zhí)行過(guò)程中所遇到的更大的阻力和困難。地方各級(jí)人民政府的重大行政決策是對(duì)中央和上級(jí)政府的法律法規(guī)、政策的貫徹實(shí)施。很多時(shí)候，中央和上級(jí)政府的相關(guān)政策較為抽象，地方政府在進(jìn)行決策時(shí)可以也必須充分發(fā)揮其自主性，因地制宜制定與中央和上級(jí)政府的政策精神相一致的行政決策。但與此同時(shí)，在進(jìn)行決策時(shí)，地方各級(jí)政府可能由于主觀偏好、理解偏差和利益驅(qū)動(dòng)等原因，出現(xiàn)所制定的重大行政決策方案與法律相沖突，與中央政策精神相違背的情況，從而造成重大行政決策方案合法性的不足或合法性的流失。因此，迫切需要通過(guò)加強(qiáng)和完善重大行政決策方案合法化這一環(huán)節(jié)來(lái)保障其合法性。

二、我國(guó)重大行政決策方案合法化的現(xiàn)狀

伴隨法治政府建設(shè)的進(jìn)程，我國(guó)政府強(qiáng)調(diào)依法決策，按程序決策，重大行政決策方案合法化取得了一些初步成就。

首先，有關(guān)重大行政決策方案合法化的相關(guān)法規(guī)政策不斷出臺(tái)

我國(guó)中央政府從之前對(duì)重大行政決策合法化環(huán)節(jié)的忽視轉(zhuǎn)為重視，陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策對(duì)重大行政決策方案的合法化進(jìn)行明確規(guī)定。如2004年國(guó)務(wù)院頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中提出“重大行政決策過(guò)程中要進(jìn)行合法性論證?！眥7}2008年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》中，對(duì)重大行政決策合法化的具體程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，其中第九條規(guī)定：“建立重大行政決策的合法性審查制度，市縣政府及其部門作出重大行政決策前要交由法制機(jī)構(gòu)或者組織有關(guān)專家進(jìn)行合法性審查，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得做出決策?！钡谑畻l提出：“要堅(jiān)持重大行政決策集體決定制度，市縣政府及部門重大行政決策應(yīng)當(dāng)在深入調(diào)查研究，廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)和充分論證的基礎(chǔ)上，經(jīng)政府及部門負(fù)責(zé)人集體討論決定，杜絕擅權(quán)專斷，濫用權(quán)力。”{8}在國(guó)家引導(dǎo)下，地方各級(jí)政府加快對(duì)重大行政決策方案合法化環(huán)節(jié)進(jìn)行規(guī)范，相繼出臺(tái)相關(guān)規(guī)定、制度。自2008年起，許多地方政府針對(duì)重大行政決策程序制定相關(guān)政策法規(guī)，其中都對(duì)重大行政決策方案合法化提出了要求。如《湖南省行政程序規(guī)定》（2008）第三十三條指出：“決策承辦單位應(yīng)當(dāng)對(duì)重大行政決策方案草案進(jìn)行合法性論證”；第四十條明確：“重大行政決策在集體審議的基礎(chǔ)上由行政首長(zhǎng)做出決定。”{9}近兩年一些省市出臺(tái)的重大行政決策程序規(guī)范單獨(dú)列出了章節(jié)對(duì)合法性審查以及審議決定相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)定，如廣州市（第19～28條）、東莞市（第21～29條）以及南京市（第19～26條）。與此同時(shí)，許多地區(qū)高度重視重大行政決策方案合法化過(guò)程中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)——合法性審查，針對(duì)性地出臺(tái)了一些政策規(guī)定。如沈陽(yáng)市《重大行政決策合法性審查制度》（2008）、貴陽(yáng)市《政府重大行政決策合法性審查規(guī)定》（2010）、合肥市廬陽(yáng)區(qū)《政府重大行政決策合法性審查制度》（2011）。

其次，各級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)在重大行政決策方案合法化過(guò)程中作用逐步加強(qiáng)

在政府進(jìn)行重大行政決策的過(guò)程中，對(duì)決策方案進(jìn)行合法化的一個(gè)重要主體是政府法制工作機(jī)構(gòu)。隨著我國(guó)依法行政的不斷推進(jìn)，對(duì)法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)的重視也相應(yīng)加強(qiáng)。政府法制工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展經(jīng)歷了從無(wú)到有、由小到大的漸進(jìn)過(guò)程，機(jī)構(gòu)建設(shè)包括行政編制、內(nèi)設(shè)處室以及規(guī)模都得到了不斷加強(qiáng)、擴(kuò)大，同時(shí)法制工作機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性以及其工作職能也在發(fā)展過(guò)程中逐漸增強(qiáng)?，F(xiàn)階段，除港澳臺(tái)地區(qū)，我國(guó)31個(gè)省均設(shè)有法制工作機(jī)構(gòu)。部分地方法制工作機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)組織建設(shè)，機(jī)構(gòu)工作能力不斷提升，在現(xiàn)實(shí)政府決策中起到了不可忽視的作用。以湖南省法制辦為例，湖南省人民政府法制辦公室按職能其下設(shè)8個(gè)處室，分別為：秘書(shū)處（人事處）、依法行政指導(dǎo)處、經(jīng)濟(jì)立法處、社會(huì)立法處、規(guī)范性文件管理處、行政執(zhí)法監(jiān)督處、行政復(fù)議立案處以及行政復(fù)議辦案處。{10}根據(jù)2009年《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖南省人民政府法制辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，湖南省人民政府法制辦公室現(xiàn)有行政編制共44名，其中主任1名，副主任3名，紀(jì)檢組長(zhǎng)1名，正處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)10名（含機(jī)關(guān)黨委專職副書(shū)記、紀(jì)檢監(jiān)察負(fù)責(zé)人各1名），副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)7名，機(jī)關(guān)后勤服務(wù)全額撥款事業(yè)編制3名。{11}據(jù)報(bào)道，自2003年到2005年，全國(guó)省級(jí)人民政府共收到報(bào)送備案的規(guī)范性文件9 745件，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在違反上位法規(guī)定的623件，按照備案審查程序已經(jīng)糾正424件。{12}

盡管我國(guó)在重大行政決策方案合法化方面取得了一些成就，但是，由于我國(guó)傳統(tǒng)觀念的存在，合法化意識(shí)不足，合法化程序建設(shè)處于剛起步的階段，在政府進(jìn)行重大行政決策時(shí)仍舊存在許多因?yàn)楹戏ɑ蛔慊蛉笔Ф鴮?dǎo)致重大行政決策失敗的案例。所以，我們應(yīng)該正視重大行政決策方案合法化中存在的問(wèn)題。

1. 重大行政決策方案合法性審查機(jī)構(gòu)建設(shè)有待加強(qiáng)

日常進(jìn)行重大行政決策的多是各級(jí)人民政府。中央人民政府的重大行政決策大多關(guān)乎全國(guó)性的、整體性的決策，對(duì)其重大行政決策方案進(jìn)行合法性審查的是國(guó)務(wù)院法制辦公室。地方人民政府更多的是從地方實(shí)際出發(fā)，進(jìn)行重大行政決策來(lái)解決管轄區(qū)域內(nèi)產(chǎn)生的問(wèn)題以及貫徹實(shí)施上級(jí)以及中央的法律法規(guī)，其合法性審查主體是政府內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)。作為重大行政決策方案的合法化主體，我國(guó)的法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)相對(duì)薄弱，影響了合法過(guò)程的順利進(jìn)行。

首先，我國(guó)法制工作機(jī)構(gòu)的地位相對(duì)較低。地方各級(jí)法制工作機(jī)構(gòu)基本上都隸屬于同級(jí)人民政府，作為政府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而存在，所屬政府為其提供機(jī)構(gòu)運(yùn)行所需的經(jīng)費(fèi)、辦公條件等，所以法制工作機(jī)構(gòu)在進(jìn)行合法化的過(guò)程當(dāng)中，缺乏獨(dú)立性，審查容易受到所屬政府機(jī)關(guān)的影響，其結(jié)果往往有所偏頗。其次，法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)發(fā)展不平衡。自2004年《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確提出：“各級(jí)人民政府和政府各部門要充分發(fā)揮政府法制機(jī)構(gòu)在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問(wèn)作用。”{13}一些省市開(kāi)始不斷加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)，如湖南省、湖北省、河北省等，法制工作機(jī)構(gòu)受忽視的情況大大改善，但是仍然有很多地區(qū)，特別是縣級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)建設(shè)存在諸多問(wèn)題。部分法制工作機(jī)構(gòu)只是空設(shè)，相關(guān)工作完全聽(tīng)由本級(jí)或上級(jí)政府安排，沒(méi)有盡到應(yīng)盡的職責(zé)；而有一些地區(qū)則是連專門的法制工作機(jī)構(gòu)都未設(shè)立，法制工作完全無(wú)法得到應(yīng)有的保障。再次，法制工作機(jī)構(gòu)人員設(shè)置不到位。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，政府進(jìn)行重大行政決策時(shí)面對(duì)的問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜，再加上我國(guó)法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，法制工作機(jī)構(gòu)的工作任務(wù)的難度和數(shù)量都在不斷增加，要保證法制工作的順利進(jìn)行，法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員能力顯得尤為重要。現(xiàn)今，作為法制工作機(jī)構(gòu)人員，不單只需掌握專業(yè)法學(xué)知識(shí)，熟悉法律法規(guī)，還要了解現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)政策和相關(guān)制度。但是從我國(guó)法制工作機(jī)構(gòu)人事情況來(lái)看，工作人員大多是政府內(nèi)部調(diào)配的行政人員，還有大量的兼職人員，專業(yè)性人才嚴(yán)重欠缺，影響著機(jī)構(gòu)工作成果和效率。這種情況在縣級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)尤為明顯，許多縣級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)專職人員極少，基本以兼職人員構(gòu)成。

2. 重大行政決策方案合法化的監(jiān)督力度嚴(yán)重不足

現(xiàn)階段，我國(guó)的重大行政決策方案合法化過(guò)程中基本實(shí)行自我監(jiān)督以及上級(jí)監(jiān)督，缺乏外部監(jiān)督。重大行政決策方案合法化這一環(huán)節(jié)，是一個(gè)監(jiān)督的過(guò)程，通過(guò)對(duì)方案的審查以及決策者進(jìn)行決策的行為的審查，以保障所做決策合情合法。但是對(duì)于合法化主體的這一監(jiān)督行為，卻缺乏有效的監(jiān)督。雖然國(guó)家已出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，所有行政決策必須經(jīng)過(guò)合法化這一環(huán)節(jié)才能成為有效的決策以供執(zhí)行，但是在現(xiàn)實(shí)生活中，“講話決策”、“批條決策”仍然大量存在，合法化這一環(huán)節(jié)形同虛設(shè)，只是決策者為決策有效性而走的過(guò)場(chǎng)，以至于時(shí)有通過(guò)合法化環(huán)節(jié)的決策方案仍存在問(wèn)題，不被公眾接受，無(wú)法執(zhí)行的現(xiàn)象發(fā)生。

首先，人大監(jiān)督權(quán)限不明確，監(jiān)督職能缺乏有效依據(jù)。人大作為我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)我國(guó)行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法享有監(jiān)督權(quán)。相較政府內(nèi)部自我監(jiān)督，人大行使的監(jiān)督權(quán)代表全國(guó)人民，是民意的保證，具有一定的獨(dú)立性，監(jiān)督行為不受其他機(jī)關(guān)影響，更為公正。但是我國(guó)除憲法、監(jiān)督法等相關(guān)法律對(duì)人大監(jiān)督權(quán)限有所規(guī)定以外，并未出臺(tái)有關(guān)人大對(duì)重大行政決策方案合法化監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)。而正是由于缺乏可操作的針對(duì)性法律法規(guī)的制度保障，人大在合法化環(huán)節(jié)中的監(jiān)督職能無(wú)法有效實(shí)行。

其次，社會(huì)監(jiān)督不受重視，公眾監(jiān)督較為缺乏?！罢孕枰邮芄娰|(zhì)疑，之所以要接受公民的公共監(jiān)督，這不僅是因?yàn)檎茩?quán)者的不完善性所致，而且也因?yàn)楣彩聞?wù)本身的復(fù)雜性所致?！眥14}由于重大行政決策關(guān)系到?jīng)Q策主體所轄區(qū)域范圍內(nèi)的所有公民，或者是數(shù)量眾多的公民的利益，直接關(guān)系到人民群眾的根本利益，重大行政決策方案合法化是否公正合法，更是與公民切身利益息息相關(guān)。而作為利益相關(guān)者，公眾的監(jiān)督無(wú)疑是最具實(shí)效的。但是大多數(shù)政府認(rèn)為合法化環(huán)節(jié)只是使方案符合法律規(guī)定的一個(gè)簡(jiǎn)單步驟，經(jīng)由合法化主體審查決定即可，在合法化過(guò)程中并未提供公眾監(jiān)督的渠道。

3. 重大行政決策方案合法化程序不夠完善甚至流于形式

重大行政決策方案的合法化程序包括：法制工作機(jī)構(gòu)的審查；領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議討論決定；行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布政策等環(huán)節(jié)。但是一些政府并不重視合法化程序，仍舊領(lǐng)導(dǎo)決策、拍案決策。例如，廣州市政府于2010年亞運(yùn)會(huì)之前耗資4 920萬(wàn)元將市內(nèi)16座高架橋路面漆成黑漆路，但是黑漆在廣州試用效果不佳，出現(xiàn)路面打滑、掉漆等現(xiàn)象，廣州市政府只能于2012年8月16日宣布這次試驗(yàn)失敗，停止黑漆的使用。在廣州市政府這一次試用黑漆路決策過(guò)程中，對(duì)項(xiàng)目方案的審查、批準(zhǔn)工作缺乏透明度，方案合法化程序不全，最終導(dǎo)致決策失誤，造成巨大的損失。{15}

隨著相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，國(guó)家越來(lái)越重視合法化程序，要求各級(jí)政府嚴(yán)格遵守合法化程序。我國(guó)現(xiàn)在正大力規(guī)范行政程序并有所成就，但是就已出臺(tái)的行政程序規(guī)定來(lái)看，對(duì)于重大行政決策方案合法化環(huán)節(jié)的規(guī)定要求還不夠細(xì)化、準(zhǔn)確，特別是針對(duì)合法性審查這一步驟，大多省級(jí)行政程序規(guī)定中未做具體詳盡說(shuō)明。因此，在實(shí)際合法化過(guò)程中，不嚴(yán)格按照程序進(jìn)行的合法化行為仍然存在。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府習(xí)慣于自行決策，進(jìn)行內(nèi)部決策，對(duì)合法性審查的認(rèn)識(shí)不足，將合法性審查僅作為賦予決策方案權(quán)威性的工作，所需的只是合法性審查的一紙報(bào)告以證明決策的合法性，而忽視了合法性審查過(guò)程中對(duì)決策方案的完善以及對(duì)決策行為的監(jiān)督作用。由于行政法制機(jī)構(gòu)接受政府機(jī)關(guān)的管理，法制工作機(jī)構(gòu)的合法性審查就很難發(fā)揮實(shí)效。除此之外，對(duì)于重大行政決策的范圍，全國(guó)目前并沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)定，各地操作也不一，這給重大行政決策方案的合法性審查帶來(lái)了難題。在審查過(guò)程中，無(wú)法明確主體是否具有權(quán)力進(jìn)行某類重大行政決策，是否存在越權(quán)行為。這樣一來(lái)，對(duì)重大行政決策方案的把關(guān)難度加大，很有可能出現(xiàn)合法化之后的重大行政決策方案其合法性仍舊存在問(wèn)題的情況。在領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議討論決定這一環(huán)節(jié)，我國(guó)各級(jí)人民政府實(shí)行的是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，即重大問(wèn)題都必須經(jīng)過(guò)政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論，在集體研究的基礎(chǔ)上，由行政首長(zhǎng)做出最終的決定。行政首長(zhǎng)對(duì)會(huì)議討論的結(jié)果和應(yīng)該做出的決定擁有最后的決定權(quán)。但是許多行政首長(zhǎng)法治觀念不強(qiáng)，“官本位”思想嚴(yán)重，在決策過(guò)程中過(guò)多強(qiáng)調(diào)自身的權(quán)力，忽略集體討論的作用，僅憑自己的觀點(diǎn)來(lái)作決定。集體討論會(huì)議也就成了走過(guò)場(chǎng)，只是為了讓決策程序符合有關(guān)規(guī)定。由于有限理性的存在，行政首長(zhǎng)一個(gè)人的認(rèn)識(shí)能力、預(yù)測(cè)能力、信息處理能力都是有限的，同時(shí)還受到不可避免的自利傾向的影響，“共公部門和政府工作人員有公共活動(dòng)和私人活動(dòng)的雙重屬性，若私人利益介入公共活動(dòng)，政府的公共性就會(huì)被自利性所侵蝕?！眥16}所以這樣不經(jīng)討論，忽視集體討論意見(jiàn)，由行政首長(zhǎng)個(gè)人所做的“拍腦袋”決策，極易造成決策失誤。

三、完善我國(guó)重大行政決策方案合法化的對(duì)策建議

1. 加強(qiáng)法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)

法制工作機(jī)構(gòu)作為重大行政決策方案的 “把關(guān)者”，政府應(yīng)重視其在重大行政決策方案合法化過(guò)程中的主導(dǎo)地位和指導(dǎo)作用。首先，應(yīng)正視法制工作機(jī)構(gòu)的職能，確保法制工作機(jī)構(gòu)的地位與職能相稱。政府可以通過(guò)各種方式宣傳法制工作機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容及其重要性，從思想上改變政府內(nèi)部對(duì)法制工作機(jī)構(gòu)的忽視，使其工作獲得認(rèn)同與重視。與此同時(shí)加快相關(guān)制度規(guī)定的建立，為法制工作機(jī)構(gòu)工作提供有效的制度保障，做到有法可依，有規(guī)可循。其次，完善法制工作機(jī)構(gòu)的工作人員結(jié)構(gòu)。加大經(jīng)費(fèi)的投入，為現(xiàn)有工作人員提供學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，培養(yǎng)其專業(yè)知識(shí)，提高其綜合素質(zhì)以應(yīng)對(duì)法制工作的高要求。與此同時(shí)，加強(qiáng)人員配備，大力吸收專業(yè)知識(shí)強(qiáng)、綜合能力高的人才，一定程度上擴(kuò)大法制工作機(jī)構(gòu)人員規(guī)模，提高工作效率。再次，進(jìn)一步重視基層政府法制工作機(jī)構(gòu)的建設(shè)。雖然自2008年國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》后，我國(guó)基層法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)有很大程度的提高，但是就現(xiàn)階段而言，基層政府法制工作機(jī)構(gòu)建設(shè)得不到重視，甚至在一些縣級(jí)政府法制工作機(jī)構(gòu)還沒(méi)有設(shè)置?；鶎诱请x老百姓最近的一層，其所做決策與老百姓日常生活更是息息相關(guān)。所以，必須保障基層法制工作機(jī)構(gòu)的順利運(yùn)行。

2. 健全對(duì)重大行政決策方案合法化過(guò)程的監(jiān)督機(jī)制

首先，在重大行政決策方案合法化過(guò)程中加入人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。基于我國(guó)現(xiàn)階段合法化主體主要是人民政府內(nèi)部的法制工作機(jī)構(gòu)，較為單一，合法性審查工作很容易受到各種因素的影響，其監(jiān)督作用難以發(fā)揮，通過(guò)合法化環(huán)節(jié)以后的重大行政決策方案合法性仍舊得不到保證。所以在合法化過(guò)程中增加人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，可以在一定程度上避免法制工作機(jī)構(gòu)在合法性審查過(guò)程中的違法行為，減少其工作的隨意性。加強(qiáng)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督能力，第一，應(yīng)加強(qiáng)制度建設(shè)，加快制定相關(guān)政策，明確人大及其常委會(huì)在合法化過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)限，規(guī)范其監(jiān)督方式，為人大及其常委會(huì)監(jiān)督政府合法化行為提供有效的依據(jù)；第二，人大及其常委會(huì)應(yīng)加強(qiáng)自身監(jiān)督能力。深入進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)查，加強(qiáng)信訪工作，綜合運(yùn)用多種監(jiān)督手段，適當(dāng)采取剛性手段，避免“虛監(jiān)”、“弱監(jiān)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

其次，在重大行政決策方案合法化過(guò)程中應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。公民自身應(yīng)自覺(jué)樹(shù)立監(jiān)督意識(shí)，主動(dòng)對(duì)政府合法化行為實(shí)行其監(jiān)督權(quán)。與此同時(shí)政府應(yīng)該使整個(gè)合法化環(huán)節(jié)公開(kāi)透明化，在整個(gè)過(guò)程中利用各種途徑及時(shí)將相關(guān)信息予以公開(kāi)，為公眾監(jiān)督提供條件；要通過(guò)法律明確公眾的監(jiān)督權(quán)及監(jiān)督方式，為公眾的監(jiān)督提供法律保護(hù)。媒體是政府和公眾之間信息溝通的橋梁和紐帶，媒體的監(jiān)督有利于政府提高執(zhí)政能力，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，也有利于政府和群眾的聯(lián)系溝通。{17}新聞媒體，能充分反映群眾的意見(jiàn)，能為群眾監(jiān)督提供更及時(shí)的信息，能發(fā)揮新聞?shì)浾摰膶?dǎo)向作用。所以要發(fā)揮好媒體在社會(huì)監(jiān)督中的重要作用，通過(guò)立法途徑對(duì)于其監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行明確的界定，減少政府的行政干預(yù)，充分發(fā)揮媒體對(duì)重大行政決策方案合法化過(guò)程的監(jiān)督作用。

3. 完善并嚴(yán)格執(zhí)行重大行政決策方案合法化程序

由于合法化主體是體制內(nèi)主體，所以合法化過(guò)程存在隱蔽性，許多重大行政決策透明度不高，多為內(nèi)部決策，所以不可避免地存在因趨利性導(dǎo)致合法化主體在合法化過(guò)程中不嚴(yán)格遵守程序規(guī)定的現(xiàn)象，這樣容易使人民群眾對(duì)決策方案缺乏信任，削弱其合法性。所以通過(guò)法律法規(guī)對(duì)合法化程序進(jìn)行統(tǒng)一完善的規(guī)定是必不可少的。近幾年，一些市縣，如長(zhǎng)沙縣、廣州市出臺(tái)的行政程序規(guī)定明確了對(duì)重大行政決策方案合法化環(huán)節(jié)的細(xì)化規(guī)定，詳細(xì)規(guī)定了合法性審查的過(guò)程及要求，應(yīng)為其他市縣，特別是省一級(jí)政府的行政程序法規(guī)的建設(shè)和完善所借鑒。要加快程序法規(guī)的建設(shè)，規(guī)范、細(xì)化合法化程序，有效防止合法化主體隨意變更、增減合法化步驟，并要對(duì)違規(guī)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲的懲處，從而有利于增強(qiáng)重大行政決策方案合法化過(guò)程的權(quán)威性，有利于保證重大行政決策方案因獲得合法地位而轉(zhuǎn)變?yōu)檎降墓舱摺?/p>

注 釋：

{1}劉莘：《法治政府與行政決策、行政立法》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第77頁(yè)。

{2}《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》國(guó)發(fā)[2013]16號(hào)。

{3}{6}{9}《湖南省行政程序規(guī)定》湖南省人民政府令第222號(hào)，2008年4月17日。

{4}{5}{7}{13}《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》國(guó)發(fā)[1999]23號(hào)。

{8}《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》國(guó)發(fā)[2008]17號(hào)。

{10}湖南省政府法制辦處室介紹，湖南省人民政府法制網(wǎng)，http：//www.hnsfzb.gov.cn/Item/1302.aspx，2014年1月22日。

{11}《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)湖南省人民政府法制辦公室主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》湘政辦發(fā)[2009]101號(hào)。

{12}秦佩華：《從源頭把關(guān)“紅頭文件”（見(jiàn)證）》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年11月4日第17版。

{14}曾永英：《公共領(lǐng)域的建構(gòu)與大眾傳媒的公共責(zé)任——關(guān)于公共領(lǐng)域的構(gòu)建過(guò)程中大眾傳媒公共責(zé)任的理論論證》，《蘭州學(xué)刊》2008年第3期。

{15}魏凱：《亞運(yùn)前花4920萬(wàn)建黑漆路 廣州市建委宣布試驗(yàn)終結(jié)》，《南方都市報(bào)》2012年8月17日AA19版。

{16}郭漸強(qiáng)、劉薇：《實(shí)現(xiàn)政府公共性的倫理思考》，《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。

{17}李明德、楊靜宇：《論政府、媒體、公眾輿論引導(dǎo)新格局的建立及其互交影響向措施創(chuàng)新》，《甘肅社會(huì)科學(xué)》2013年第4期。

Abstract：The legalization of major administrative decision-making project is an indispensable part of the administrative decision-making process. It embodies the spirit of administration according to law，and it is a prerequisite for the smooth implementation. Besides，we cannot ignore the legalization because of characteristics of major administration decision-making. This paper analyses the status quo of legalization of major administrative decision-making project in China. And aiming at the subsistent problems，the paper puts forward some countermeasures and advice. For example，to strengthen the organization construction，to perfect the supervision mechanism of the legalization of major administrative decision-making project，to improve and strictly enforce procedures.

Key words：major administrative decision-making；project；legalization

（責(zé)任編校：文 一）