張?zhí)炜?/p>

“改進(jìn)預(yù)算管理制度，實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，加強(qiáng)對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，這是黨的十八大以來，中央對各級人大加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督提出的新要求?？h區(qū)人大作為地方權(quán)力機(jī)關(guān)，如何發(fā)揮人大職能，切實(shí)加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)決算的有效監(jiān)督，尤其是替人民掌管好“錢袋子”，把有限的財(cái)力用在“刀刃”上，確保公共財(cái)政在陽光下運(yùn)行，是擺在我們面前值得深入思考和研究的重要課題。結(jié)合多年財(cái)政監(jiān)督的工作實(shí)踐，筆者談一點(diǎn)粗淺認(rèn)識。

一、應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對政府財(cái)政預(yù)算績效管理

目前，我國政府預(yù)算管理的基本格局由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算組成。公共財(cái)政預(yù)算指的是一般預(yù)算，它是財(cái)政部門最常見的預(yù)算形式，劃分為中央政府預(yù)算和地方政府預(yù)算；政府性基金預(yù)算是各級人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)規(guī)定，為了支持某項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金；國有資本經(jīng)營預(yù)算，是國家以所有者身份對國有資本實(shí)行存量調(diào)整和增量分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算；社會保障預(yù)算是指國家為保證社會成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)給，以便實(shí)現(xiàn)國家社會保障職能、建立社會保障制度而編制的預(yù)算。這四大預(yù)算有機(jī)銜接組成完整的政府預(yù)算體系。所謂“全口徑”，指的是全口徑財(cái)政收入和全口徑財(cái)政支出，它包括預(yù)算內(nèi)收支與預(yù)算外收支。而“全口徑預(yù)算決算”，即監(jiān)督主體通過一系列方法和措施將政府所有的財(cái)政收入和支出均納入預(yù)算和決算的法制化運(yùn)行機(jī)制。全口徑預(yù)算決算是財(cái)政預(yù)算管理的一種模式，預(yù)算管理的范圍不僅包括預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的監(jiān)管，而且包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的監(jiān)管，是防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要措施。這里說的全口徑預(yù)決算，就是在預(yù)算決算管理上不能有例外，該納入財(cái)政預(yù)決算的收支項(xiàng)目都應(yīng)納入，不能讓一些政府公共財(cái)政資金游離于預(yù)決算之外，搞“體外循環(huán)”，不受監(jiān)督。也就是說，按照“全口徑監(jiān)督”的原則，政府各項(xiàng)收入和支出預(yù)算全部納入部門預(yù)算，預(yù)算外資金以及預(yù)算超收收入的支配也應(yīng)納入預(yù)算范疇。包括黨政機(jī)關(guān)依法取得的罰沒收入、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國有資產(chǎn)收益和處置等非稅收入，必須按規(guī)定及時(shí)足額上繳國庫，納入預(yù)算。以往由于相關(guān)制度不完備、體系不健全，加之編制手段、技術(shù)以及條件的限制，在地方政府預(yù)決算管理中，一些預(yù)算外收入、非稅收入、債務(wù)收入、國有資本經(jīng)營收入、國有企業(yè)利稅減免未能全額納入預(yù)算，一些重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)資金仍在預(yù)算外循環(huán)。突出反映是數(shù)量較大的土地出讓金、政府性基金等財(cái)政收支，均沒有納入全口徑預(yù)算決算管理，預(yù)算編制不夠完整、精準(zhǔn)度不高，預(yù)算執(zhí)行約束力不強(qiáng)，項(xiàng)目支出缺乏追蹤問效和績效評價(jià)，公共財(cái)政的職能作用未能充分發(fā)揮。針對這些問題：

一要建立全口徑預(yù)算體系，規(guī)范預(yù)算編制。政府應(yīng)建立以部門為反映主體的預(yù)算科目體系，以此為基礎(chǔ)完善政府收支科目，建立按部門、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和功能為衡量標(biāo)準(zhǔn)的政府收支指標(biāo)體系，逐步縮小未納入預(yù)算的政府性收支項(xiàng)目，合理界定公共財(cái)政事權(quán)范圍，形成包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算以及社會保險(xiǎn)基金預(yù)算完整的政府預(yù)算體系，推動(dòng)財(cái)政性資金全部納入政府預(yù)算管理，促進(jìn)政府預(yù)算的統(tǒng)一和完整。

二要完善預(yù)算管理制度，實(shí)行全口徑預(yù)算。進(jìn)一步完善預(yù)算編制內(nèi)容，細(xì)化部門預(yù)算科目，擴(kuò)大編制范圍，力爭將全部政府收入和支出都納入預(yù)算管理，做到“橫向到邊”和“縱向到底”，橫向到邊即同一級政府所有部門的收支都要納入預(yù)算管理；縱向到底即實(shí)行一級政府一級預(yù)算，要把所有政府資金分別納入到各個(gè)預(yù)算來管理，并按收入性質(zhì)建立各類預(yù)算，明確功能定位，劃分收支范圍，加大征管力度，將政府預(yù)算管理覆蓋到政府全部公共服務(wù)活動(dòng)。

三要加強(qiáng)預(yù)算績效考評，推進(jìn)預(yù)決算公開?？冃ьA(yù)算，是指政府部門先確定需要履行的以及為履行職能需要消耗的資源、資金，在此基礎(chǔ)上制定績效目標(biāo)，并用量化的指標(biāo)來衡量每項(xiàng)計(jì)劃在實(shí)施過程中取得的成績和完成的情況，核心目標(biāo)是通過建立績效預(yù)算評價(jià)體系，通過推行績效預(yù)算，有效控制行政成本、節(jié)約財(cái)政資金、提高財(cái)政資金使用效益，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從“注重投入”轉(zhuǎn)向“注重效果”的管理。這種新的預(yù)算理念要求政府在編制預(yù)算時(shí)先明確追求的“結(jié)果”，根據(jù)“結(jié)果”來編制預(yù)算，投入資金。同時(shí)要建立規(guī)范的政府財(cái)政報(bào)告體系，全面反映政府各部門的財(cái)政狀況和收支活動(dòng)結(jié)果，全方位披露政府部門的資金收支活動(dòng)信息。公開不僅要把經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算、決算向社會公開，而且要貫穿于預(yù)算編制到預(yù)算執(zhí)行的全過程。

二、各級人大要替人民看好“錢袋子”

人大是國家和地方的權(quán)力機(jī)關(guān)，其擁有立法、監(jiān)督、決定、任免等法定職權(quán)。財(cái)政監(jiān)督可以說既是政府監(jiān)督的重要內(nèi)容，又是監(jiān)督政府的重要方式。對政府預(yù)算決算的審查和監(jiān)督，是人大及其常委會監(jiān)督尤其重要的方面。全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，要求各級人大及其常委會按照憲法和法律規(guī)定，對本級政府財(cái)政預(yù)算及其調(diào)整方案、決算進(jìn)行審查、批準(zhǔn)，對預(yù)算執(zhí)行全過程進(jìn)行監(jiān)督，是讓政府的每一分錢都要納入人大審查監(jiān)督的范圍。因此，加強(qiáng)全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，必須替人民看好“錢袋子”。

一要嚴(yán)把收入口徑。全口徑收入是全口徑預(yù)算的基礎(chǔ)。地方人大常委會審查預(yù)算，關(guān)鍵要看政府編制預(yù)算收入時(shí)是否“全口徑”納入，重點(diǎn)是要審查財(cái)政收入中稅收收入、社會保險(xiǎn)基金收入、非稅收入、貸款轉(zhuǎn)貸回收本金收入、債務(wù)收入、轉(zhuǎn)移性收入等各類收入，尤其是在監(jiān)督部門預(yù)算編制過程中，重點(diǎn)審查部門財(cái)政撥款收入、預(yù)算外資金收入、政府性基金收入和其他收入等不同渠道取得的各種收入是否納入預(yù)算管理，實(shí)行綜合預(yù)算。

二要嚴(yán)管預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算執(zhí)行貫穿于整個(gè)預(yù)算年度始終，涉及每個(gè)預(yù)算管理和執(zhí)行部門及每一筆預(yù)算收支活動(dòng)，地方人大及其常委會要圍繞政府實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而實(shí)施的組織收入、保證支出方面的收支運(yùn)行活動(dòng)進(jìn)行全程監(jiān)督。在收入預(yù)算的執(zhí)行方面，重點(diǎn)是要了解收入繳庫情況、退庫情況和收入的劃分、報(bào)解情況以及國庫現(xiàn)金管理情況；支出預(yù)算的執(zhí)行方面，重點(diǎn)是要掌握預(yù)算撥款遵循的原則、資金支付程序、預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整和預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度情況以及各級政府財(cái)政部門對各部門及其所屬各單位的預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查情況。endprint

三要嚴(yán)查政府債務(wù)。人大及其常委會要重視地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督工作，把政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)決算的“全口徑”的主要內(nèi)容，加強(qiáng)對政府債務(wù)管理使用情況的監(jiān)督，定期不定期地聽取政府債務(wù)管理使用情況專題報(bào)告，為人大及其常委會行使好預(yù)決算審查批準(zhǔn)權(quán)，做好基礎(chǔ)性工作。

四要嚴(yán)格決算審查。地方人大常委會審查政府決算，除重點(diǎn)審查預(yù)算收支平衡情況、重點(diǎn)支出的安排和資金到位情況、預(yù)算超收收入的安排和使用情況、向下級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況和本級人大批準(zhǔn)預(yù)算的決議的執(zhí)行情況外，還應(yīng)當(dāng)對上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金使用情況、預(yù)算外資金收入和使用情況以及預(yù)算結(jié)余、結(jié)轉(zhuǎn)情況進(jìn)行重點(diǎn)審查，同時(shí)要加強(qiáng)對部門決算的審查，重點(diǎn)審查部門決算在執(zhí)行法律法規(guī)和人大決議的情況、執(zhí)行中追加減少的情況和執(zhí)行的公平公正合理性等方面的情況，以便全面了解政府決算是否客觀、真實(shí)反映財(cái)政收支情況，這樣才能做到人大常委會對政府決算內(nèi)容的審查基本做到“全口徑”。

三、必須強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)督

長期以來，政府預(yù)算編制不夠完整，人大審查監(jiān)督過于簡單，多停留在程序性監(jiān)督的層次上，結(jié)果只能是“政府報(bào)什么，人大就批什么”。至于財(cái)政預(yù)算是否科學(xué)合理，財(cái)稅收支是否全部納入了政府預(yù)算，預(yù)算決算資金使用“正確不正確”、錢花得“值得不值得”“效果好不好”？普遍缺乏綜合考評和績效評價(jià)。所以，如何把預(yù)算口徑由政府公共預(yù)算擴(kuò)展到包括政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算在內(nèi)的“復(fù)式預(yù)算體系”中，以優(yōu)化支出結(jié)果為導(dǎo)向，全面推行預(yù)算績效監(jiān)督，管好、用好財(cái)政資金，是全口徑預(yù)算決算管理所要解決的重要問題。針對地方政府在預(yù)算資金的籌集、分配、管理、使用過程中，存在的可用財(cái)力增長不快，支出增幅較大，預(yù)算約束力不強(qiáng)，債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，項(xiàng)目資金使用效益不高，違紀(jì)違規(guī)問題時(shí)有發(fā)生的問題，地方人大應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督主導(dǎo)作用。

一要順應(yīng)發(fā)展變化了的形勢發(fā)展的需要，盡快建立健全財(cái)政預(yù)算管理制度和預(yù)決算審查監(jiān)督實(shí)施辦法。從財(cái)政預(yù)決算編制、方案制定，到提交人大審查批準(zhǔn)、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和落實(shí)審查監(jiān)督責(zé)任、追蹤問效等方面，提出明確要求，規(guī)范預(yù)算行為，促使人大審查監(jiān)督財(cái)政預(yù)決算由程序性向?qū)嵸|(zhì)性、由秘密到公開、由不完整向全口徑轉(zhuǎn)變。

二要完善監(jiān)督機(jī)制，改進(jìn)地方人大審查監(jiān)督方式。財(cái)政預(yù)算政策性、專業(yè)性較強(qiáng)，目前地方人大預(yù)算審查缺少專業(yè)人員，與加強(qiáng)全口徑預(yù)算決算管理監(jiān)督的要求不相適應(yīng)。要改變這種現(xiàn)狀，建議設(shè)立人大常委會預(yù)算審查工作委員會，盡可能多地從社會中吸收一批具有非官方背景的財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的專業(yè)人士，還可以從離退休人員中聘請一些熟悉法律、精通財(cái)政工作的充實(shí)到專門工作委員會，不斷提高審查監(jiān)督能力；同時(shí)要借助審計(jì)部門力量和審計(jì)成果，加強(qiáng)對財(cái)政預(yù)決算的審查監(jiān)督。每年在審批財(cái)政決算前，責(zé)成審計(jì)部門對當(dāng)年本級財(cái)政預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行一次全面審計(jì)，并將審計(jì)結(jié)果向同級人大報(bào)告，人大依據(jù)審計(jì)結(jié)果和審計(jì)出的問題對財(cái)政預(yù)決算進(jìn)行審查監(jiān)督，以增強(qiáng)針對性和實(shí)效性。

三要切實(shí)推進(jìn)預(yù)算支出績效評價(jià)，探索建立績效評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制和有效的問責(zé)機(jī)制。加強(qiáng)全口徑預(yù)算的審查和監(jiān)督，應(yīng)從各個(gè)環(huán)節(jié)增強(qiáng)對政府收支的行政控制和立法控制，實(shí)現(xiàn)對政府的監(jiān)督和問責(zé)。事前由主管部門或?qū)I(yè)人士對政府各部門收支方案的合理性進(jìn)行評估；事中由財(cái)政部門和審查機(jī)關(guān)對預(yù)算有效控制，財(cái)政部門作為預(yù)算的初步審查單位，應(yīng)重視預(yù)算的績效評估，對部門申報(bào)項(xiàng)目的必要性、可行性、績效目標(biāo)、項(xiàng)目內(nèi)容等進(jìn)行研究論證，提高資金安排的科學(xué)合理性，推進(jìn)政府預(yù)算公開進(jìn)程，促進(jìn)科學(xué)民主決策；事后由審計(jì)部門和人大專門機(jī)構(gòu)對全口徑預(yù)算決算管理和效益情況進(jìn)行追蹤問效監(jiān)督，并將結(jié)果向社會公開，接受公眾的評判和監(jiān)督。同時(shí)還可通過聽證、調(diào)查、視察、檢查、聽審、詢問、質(zhì)詢、辯論、評議、測評等方式對政府預(yù)算進(jìn)行全程審查監(jiān)督，依法開展對違法預(yù)決算行為的監(jiān)督問責(zé)，適時(shí)糾錯(cuò)補(bǔ)偏，增強(qiáng)剛性約束力，以提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果，強(qiáng)化人大監(jiān)督的權(quán)威。

（作者系陜西省寶雞市金臺區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委主任）endprint