□張濤

北太行南黃河，土地后備資源不足和用地空間狹小是焦作市的基本市情。焦作市人均耕地僅有0.8 畝，是全省人均擁有土地資源和耕地面積最少、土地供給能力最差的一個市。中原經(jīng)濟區(qū)核心示范區(qū)建設的需要和該市的資源稟賦都決定了資源約束將長期存在。如何拓展用地空間？統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展從哪里切入？焦作市圍繞新型農(nóng)村社區(qū)建設，積極研究新形勢、謀劃新對策、拓展新空間，通過開展土地綜合整治，有效解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化缺地、新型農(nóng)村社區(qū)建設缺錢、耕地保護缺動力、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌缺抓手等問題。

一、新型農(nóng)村社區(qū)建設政策保障情況

按照節(jié)約集約、優(yōu)化布局、改善民生、整體推進的要求，緊密結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)建設，該市完成了2011～2015年焦作市縣兩級土地整治規(guī)劃，著重對在規(guī)劃期內(nèi)的整治目標和任務、重點整治區(qū)域和重大項目以及整治資金投入方向、規(guī)劃實施的保障措施等進行了詳細規(guī)劃。緊緊抓住土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建設契機，與新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃緊密對接，按照“總量控制、封閉運行、定期考核、到期歸還”的原則，在規(guī)劃中對新型農(nóng)村社區(qū)建設示范點優(yōu)先安排，共為新型社區(qū)建設調(diào)出基本農(nóng)田2163.7 公頃，為新型農(nóng)村社區(qū)建設用地預留了充足的空間。同時，該市還出臺了《焦作市新型農(nóng)村社區(qū)建設用地管理暫行辦法》《焦作市人地掛鉤試點工作實施方案》《節(jié)余建設用地指標交易管理辦法》等規(guī)范性文件，為進一步規(guī)范推進新型農(nóng)村社區(qū)建設提供政策依據(jù)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設用地及資金保障情況

近年來，該市積極申報土地綜合整治項目，共為全市29 個新型農(nóng)村社區(qū)解決13827 畝建設用地，涉及拆舊區(qū)面積27189.3 畝，建新區(qū)面積13827.15 畝，項目實施后可節(jié)約建設用地13362.15 畝，共爭取上級補助資金1.39億元。其中，中站區(qū)朱村美苑社區(qū)2011年申報的土地綜合整治項目，拆舊區(qū)面積5.59 公頃，建新區(qū)面積4.61 公頃，節(jié)約建設用地0.98 公頃，2011年該社區(qū)爭取上級補助資金160 萬元，2012年該市國土資源局、財政局、市農(nóng)辦聯(lián)合評審，從土地出讓收入中為該項目爭取市級資金120萬元，配套建設深水井自動供水、太陽能熱水供水、天然氣供氣等基礎設施。溫縣馬莊社區(qū)為2012年申報的土地綜合整治項目，涉及3 個行政村的拆遷整合，拆舊區(qū)面積1368.9 畝，建新區(qū)面積571 畝，節(jié)約建設用地797.3 畝，該項目獲得2013年省級資金補助。

三、當前新型農(nóng)村社區(qū)建設中存在的主要問題

在服務支持新型農(nóng)村社區(qū)建設工作中，焦作市做了一些有益的嘗試，但該市的新型農(nóng)村社區(qū)建設工作還處于起步階段，需要探索和解決的問題還很多。

（一）規(guī)劃滯后。目前，村鎮(zhèn)體系規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃以及新型農(nóng)村社區(qū)的建設布局和建設數(shù)量，缺乏通盤考慮，有些局部規(guī)劃缺乏科學性和前瞻性，不符合當?shù)貙嶋H。政府不盡快完善全區(qū)域規(guī)劃，極有可能出現(xiàn)“規(guī)劃隨著建設走”的局面，讓新型農(nóng)村社區(qū)建設工作處于被動局面。另外，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）對規(guī)劃的重要性認識不足，重視不夠，缺乏對轄區(qū)社區(qū)的統(tǒng)籌考慮，不愿意在規(guī)劃編制上投入必要的精力和資金。

（二）資金不足。資金不足是目前新型農(nóng)村社區(qū)建設推進工作中面臨的最大難題。據(jù)初步測算，一個5000 人規(guī)模的社區(qū)，按每戶4 人，每戶建筑面積100 平方米計算，每戶建房資金約13 萬元，整個社區(qū)約需1.6 億元，加上社區(qū)基礎設施和公共服務設施建設，按2500 萬元計算，兩項加起來約1.9 億元。雖然該市設立了專項引導資金，還有其他政策性資金項目整合予以支持，但對于龐大的社區(qū)建設資金需求來說，無疑是杯水車薪。一是各級財政力量薄弱，政府難以拿出很多資金用于新型農(nóng)村社區(qū)基礎設施和公共服務設施建設，沒有形成扶持新型農(nóng)村社區(qū)建設的長效投入機制。二是各項涉農(nóng)項目資金整合難，現(xiàn)有的各項涉農(nóng)資金管理分散，政出多門，牽涉部門利益，沒有建立有效的資金整合機制。三是多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎比較薄弱，農(nóng)民群眾不富裕，靠農(nóng)民群眾自身籌集資金解決社區(qū)建設困難很大。四是融資渠道窄。截至目前，除農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行有支持新農(nóng)村建設貸款業(yè)務外，其他各銀行均沒有專項用于解決農(nóng)民購建房資金需求的信貸產(chǎn)品。在利用社會資金方面，缺乏良好的投資環(huán)境和利益驅(qū)動機制，社會資金參與積極性不高，渠道多樣化、主體多元化的投融資新機制還未形成。

（三）用地保障難度大。一是土地供給嚴重不足。截至目前，該市已啟動的新型農(nóng)村社區(qū)的建設用地基本上都能予以保障，但在國家“兩個最嚴格”的土地政策的大環(huán)境下，現(xiàn)行的用地審批制度難以改變。河南省每年下達焦作市的新增建設用地指標平均為6000 畝，基本全部用以保障城區(qū)各類重點建設項目和工業(yè)集聚區(qū)建設，各縣只能通過申報城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地綜合整治項目來解決各類建設項目和新型農(nóng)村社區(qū)建設用地，而申報城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤和土地綜合整治又有嚴格的政策約束，實施難度較大，在一定程度上影響了新型農(nóng)村社區(qū)建設的開工建設。二是歸還用地指標難度大。目前焦作市新型農(nóng)村社區(qū)建設如火如荼，新農(nóng)村建設占用了很多耕地，而舊村拆遷復墾是一個長期艱巨的過程，三年內(nèi)很難完成，這勢必導致耕地占補無法平衡。三是違規(guī)占地開發(fā)現(xiàn)象有所抬頭。個別地方打著建設新型農(nóng)村社區(qū)的幌子，進行小產(chǎn)權房的建設，違反法律法規(guī)、侵吞農(nóng)村集體和群眾利益，嚴重危害了新型農(nóng)村社區(qū)建設的形象。

（四）配套政策不到位。新型農(nóng)村社區(qū)建設涉及部門多、審批事項多、辦理周期長、收費高，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組意見較大，在一定程度上打壓了基層開展新型農(nóng)村社區(qū)建設的積極性和推進速度。截至目前尚未形成支持新型農(nóng)村社區(qū)建設的一整套系統(tǒng)的配套措施。

（五）示范帶動作用不強。多數(shù)社區(qū)還處于規(guī)劃階段或剛剛起步階段，已經(jīng)開工的社區(qū)還未完全建成，公共配套設施還沒有到位，群眾看不到入住社區(qū)帶來的好處，很多群眾還處于觀望狀態(tài)，積極性不高，缺乏先進試點的帶動引領作用，在一定程度上影響了群眾開展新型農(nóng)村社區(qū)建設的積極性。

（六）干部群眾認識不到位。一方面，部分干部對新型農(nóng)村社區(qū)建設的重要意義認識不足，對什么是新型農(nóng)村社區(qū)，為什么要建新型農(nóng)村社區(qū)，如何建設新型農(nóng)村社區(qū)等缺乏基本的認識；對相關政策了解得不夠充分，認為沒有錢、拆遷難，存在畏難情緒和等、靠、要思想，工作被動應付，缺乏積極性和主動性。另一方面，農(nóng)民雖有改變生活方式、提高生活質(zhì)量的強烈愿望，但對新型農(nóng)村社區(qū)建設了解不多，影響了主體作用的充分發(fā)揮，特別是受傳統(tǒng)居住觀念影響，不少農(nóng)戶習慣于獨門獨院的居住生活方式，加之入住社區(qū)后，擔心生產(chǎn)生活成本上升、生產(chǎn)設備存放不便等原因，致使積極性不高。還有部分群眾生活比較富裕，住房條件比較好，不愿意上樓或進入社區(qū)生活，對建設新型農(nóng)村社區(qū)興趣不大，甚至有抵觸心理。

四、意見和建議

（一）籌劃好規(guī)劃。規(guī)劃既是目標，也是約束。做好土地綜合整治規(guī)劃和新型農(nóng)村社區(qū)建設規(guī)劃，是開展新型農(nóng)村社區(qū)建設工作必不可少的基礎工作。要統(tǒng)籌考慮各種專項規(guī)劃和用地空間布局，統(tǒng)籌安排，集約節(jié)約用地，促進“產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、人口向中心城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)?；?jīng)營集中”，同時規(guī)劃要做到適度超前，確保在一定時期內(nèi)不落后。

（二）運用好政策。人地掛鉤作為支持中原經(jīng)濟區(qū)加大“三化”協(xié)調(diào)科學發(fā)展最能解決實際問題的政策，為掛鉤指標在省轄市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)，有利于在全市范圍內(nèi)實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。要充分運用好人地掛鉤政策,既能依法依規(guī)解決新型農(nóng)村社區(qū)建設用地之指標問題，同時還能通過節(jié)余指標交易為新型農(nóng)村社區(qū)建設提供建設資金。

（三）使用好有限土地。新型農(nóng)村社區(qū)建設要以優(yōu)化土地資源配置、強化節(jié)約集約用地、實現(xiàn)以地生財興業(yè)、提高農(nóng)民生活質(zhì)量為目標。一是嚴厲打擊違規(guī)違法搞開發(fā)。新型農(nóng)村社區(qū)建設要依法嚴格按程序辦理土地、規(guī)劃、建設、質(zhì)量安全監(jiān)督等各項手續(xù)，堅決打擊以新農(nóng)村建設為名違法違規(guī)占地搞房地產(chǎn)開發(fā)，侵害村民住房利益、宅基地權益的現(xiàn)象。二是依靠土地政策，用活土地政策。土地問題依然需要土地政策來解決，要充分利用有利的土地政策，在建設新型農(nóng)村社區(qū)時，優(yōu)先使用村鎮(zhèn)原址建設用地，盡可能少占用耕地，要積極通過申報土地綜合整治項目解決新型農(nóng)村社區(qū)用地問題。在用地指標不足的前提下，采取邊拆邊建滾動發(fā)展的模式，逐步推進新社區(qū)的建設。

(四)配套制定相關政策。要根據(jù)國家和河南省關于土地綜合整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設的政策要求，制定相關的配套政策措施，統(tǒng)籌解決農(nóng)民在新型城鎮(zhèn)化過程中戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療、社會保障等問題。通過多部門多方面配套政策的制定，形成政策合力，有效服務新型農(nóng)村社區(qū)建設。

（五）做好宣傳工作。要充分發(fā)揮輿論導向作用，形成有利于推進新型農(nóng)村社區(qū)建設的良好輿論氛圍。一方面，對縣鄉(xiāng)兩級黨政領導進行培訓；另一方面，向社會各界進行廣泛宣傳，求得社會各層面特別是農(nóng)民群眾對新型農(nóng)村社區(qū)建設工作的理解與支持。

（六）發(fā)揮好各層面作用。要充分發(fā)揮政府的主導作用、農(nóng)民的主體作用和社會各界的參與作用，形成社會各層面廣泛支持、參與土地綜合整治和新型農(nóng)村社區(qū)建設的良好氛圍。