□陳曉明 黃曄

國(guó)家治理能力現(xiàn)代化與人大工作的跟進(jìn)
——以廣東省人大貫徹十八屆三中全會(huì)決定為視角

□陳曉明 黃曄

人大必須主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的要求，抓住發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮工作職能優(yōu)勢(shì)及時(shí)跟進(jìn)。

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出：全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是執(zhí)政黨首次從現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的高度，對(duì)中國(guó)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略作出的頂層設(shè)計(jì)?！爸卫砟芰ΜF(xiàn)代化”也因此成為三中全會(huì)之后理論界最熱的高頻詞。本文試以廣東省人大工作為視角，談?wù)勑滦蝿?shì)下人大如何適應(yīng)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的新要求，與時(shí)俱進(jìn)發(fā)揮工作優(yōu)勢(shì)和職能作用。

一、治理能力現(xiàn)代化對(duì)人大工作的發(fā)展帶來(lái)了新課題新契機(jī)

國(guó)家治理體系包括從中央到地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明等各領(lǐng)域的制度安排。國(guó)家治理能力是指運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力。與以往簡(jiǎn)單命令式、完全行政化的“管理”不同，“治理”要求政府在現(xiàn)代政治活動(dòng)中不能再充當(dāng)絕對(duì)主導(dǎo)者的角色，而要與社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等不同的行為主體，通過(guò)平等合作，依法、民主、科學(xué)地規(guī)范和管理國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等事務(wù)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的最有效配置和公共利益最大化。習(xí)近平總書記指出，“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的集中體現(xiàn)?！盵1]人民代表大會(huì)制度是國(guó)家制度中最根本的制度，人大在履行國(guó)家的政治職能和社會(huì)職能中處于國(guó)家各機(jī)關(guān)的核心地位，發(fā)揮著其他國(guó)家機(jī)關(guān)不可替代的重要作用。通說(shuō)認(rèn)為，衡量一個(gè)國(guó)家的治理體系是否現(xiàn)代化，至少有五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：公共權(quán)力運(yùn)行的制度化和規(guī)范化、民主化、法治、效率、協(xié)調(diào)等[2]。人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，以推進(jìn)民主法制建設(shè)為根本任務(wù)，在行使國(guó)家職能中，以民主形式，代表人民依法行使職權(quán)，體現(xiàn)了人民性、民主性、法治性和程序性的統(tǒng)一，與國(guó)家治理的內(nèi)涵和基本要求有本質(zhì)上的一致性和同體性。人大必須主動(dòng)適應(yīng)國(guó)家和社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的要求，抓住發(fā)展機(jī)遇，發(fā)揮工作職能優(yōu)勢(shì)及時(shí)跟進(jìn)。正如《決定》強(qiáng)調(diào)的，要推進(jìn)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人大制度的根本政治制度作用。唯有如此，人大工作的能力才能隨國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的提高而提高，人大制度的優(yōu)越性才能隨國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)而彰顯。

二、國(guó)家治理的“頂層設(shè)計(jì)”需要人大立法職能的有力跟進(jìn)

十八屆三中全會(huì)《決定》指出，全面深化改革，必須堅(jiān)持“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)與摸著石頭過(guò)河相結(jié)合”。推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要頂層的制度設(shè)計(jì)，關(guān)鍵在于制度的改革和創(chuàng)新，既有“破”又有“立”?！捌啤?，即改革不適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展要求的體制機(jī)制、法律法規(guī)；“立”，即不斷構(gòu)建新的體制機(jī)制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學(xué)、更加完善。為此，人大立法職能必須主動(dòng)跟進(jìn)，把立法決策和改革決策結(jié)合起來(lái)，全面梳理現(xiàn)行的法律法規(guī)，抓緊制定全面深化改革急需的、條件成熟的法律法規(guī)，及時(shí)修改、廢止與全面深化改革不相適應(yīng)、不合時(shí)宜的法律法規(guī)，發(fā)揮立法在引領(lǐng)、推動(dòng)和保障改革中的重要作用。

一是從制度設(shè)計(jì)層面梳理、審查和推進(jìn)建立“正面清單”和“負(fù)面清單”。《決定》指出，要推行地方各級(jí)政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程；實(shí)行統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，在制定“負(fù)面清單”基礎(chǔ)上，各類市場(chǎng)主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。對(duì)于政府的公權(quán)力而言，遵循“法無(wú)授權(quán)即禁止”的原則。建立公權(quán)力的“正面清單”，就是依據(jù)法律把各級(jí)政府和各個(gè)政府部門所掌握的各項(xiàng)公共權(quán)力逐一加以列明，將清單以外的事情交由市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)自律，做到職權(quán)法定，同時(shí)將清單公之于眾，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督。相應(yīng)地，對(duì)于公民的私權(quán)利，遵循“法無(wú)禁止即自由”原則。建立市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的“負(fù)面清單”，確定市場(chǎng)主體不能進(jìn)入的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，實(shí)行各類市場(chǎng)主體平等進(jìn)入、充分競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，無(wú)需政府審批。這種顛覆性的制度安排，必須通過(guò)制定新的法律法規(guī)將其固定下來(lái)，從制度上突破固有利益藩籬。2013年底，廣東省人大常委會(huì)按照實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單管理制度的要求，率先啟動(dòng)了對(duì)現(xiàn)行有效的224項(xiàng)地方性法規(guī)的專項(xiàng)清理工作，重點(diǎn)清理與“正面清單”和“負(fù)面清單”管理方式改革不適應(yīng)的地方性法規(guī)，以對(duì)公權(quán)力進(jìn)行約束，對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的權(quán)利進(jìn)行松綁。

二是加快建立運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾的體制機(jī)制?！稕Q定》提出，要?jiǎng)?chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。同時(shí)，改進(jìn)社會(huì)治理方式，運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。這實(shí)際上是明確了化解社會(huì)矛盾的兩大原則：一是訴訪分離，即把涉法涉訴信訪從信訪工作中剝離出去。二是通過(guò)法律制度平衡和調(diào)控不同階層的利益訴求，把群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化的軌道解決。這兩大原則為地方信訪工作改革、為基層社會(huì)治理指明了方向。根據(jù)《決定》的精神要求，廣東省人大常委會(huì)在全國(guó)率先啟動(dòng)制定《廣東省信訪條例》，探索建立運(yùn)用法治思維和法治方式解決問(wèn)題的制度化途徑。2014年3月，該法規(guī)項(xiàng)目將進(jìn)入三審，計(jì)劃審議通過(guò)。另外，受中共廣東省委委托，常委會(huì)還對(duì)廣東省惠州市村（居）法制副主任（法律顧問(wèn)）工作進(jìn)行調(diào)研，探索總結(jié)基層民主法治建設(shè)和法治惠民的經(jīng)驗(yàn)，并形成規(guī)范性文件，計(jì)劃由省委轉(zhuǎn)發(fā)全省推廣。

三是通過(guò)立法推動(dòng)以行政審批制度改革為突破口的政府職能轉(zhuǎn)變?！稕Q定》指出，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。其中，行政審批制度改革是加快政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，涉及中央及地方權(quán)力和利益關(guān)系的再調(diào)整與劃分。李克強(qiáng)總理曾形象地說(shuō)：“這是削權(quán)，是自我革命，會(huì)很痛，甚至有割腕的感覺(jué)。”[3]因此，行政審批制度改革不能單純寄望于政府“放權(quán)、減權(quán)、限權(quán)”的政治自覺(jué)，還要通過(guò)法律和制度去約束。2012年底，廣東省被確定為全國(guó)行政審批制度改革先行先試的試點(diǎn)，在改革中積累了許多行之有效的理念和經(jīng)驗(yàn)，有必要及時(shí)用法規(guī)的形式固定下來(lái)，為行政審批制度改革保駕護(hù)航。2013年，廣東省人大常委會(huì)把立法規(guī)劃中原本只作為預(yù)備項(xiàng)目的《廣東省行政審批管理監(jiān)督條例》提升為正式立法項(xiàng)目并進(jìn)行了二次審議，2014年將對(duì)條例草案進(jìn)行審議通過(guò)。該條例有望成為全國(guó)第一部規(guī)范政府行政審批事項(xiàng)的地方性法規(guī)。除此之外，廣東省人大常委會(huì)還將加快商事登記條例、社會(huì)組織條例的立法進(jìn)度，并在立法中堅(jiān)持“三個(gè)一律”：除關(guān)系國(guó)家安全和生態(tài)安全、涉及國(guó)家重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開(kāi)發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，一律取消審批；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理。

三、政府治理能力的提升需要人大監(jiān)督職能的有為跟進(jìn)

在探討國(guó)家治理能力時(shí)，不得不涉及三個(gè)基本問(wèn)題：誰(shuí)治理、如何治理、治理得怎樣。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是治理的主體之一。政府能否善于運(yùn)用制度和法律治理國(guó)家，把各方面制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，決定著治理的效果?！稕Q定》指出，要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。這將進(jìn)一步倒逼政府提高治理能力和水平，同時(shí)也將進(jìn)一步倒逼人大強(qiáng)化監(jiān)督職權(quán)的剛性和針對(duì)性，在對(duì)政府的監(jiān)督上有所作為。

一是在對(duì)政府“錢袋子”的監(jiān)督上要有所作為?！稕Q定》從國(guó)家治理的高度對(duì)財(cái)政的地位和作用作了全新的定位，指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。同時(shí)，對(duì)人大預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容、方式方法提出了更高更嚴(yán)格的要求。2013年以來(lái)，廣東省人大常委會(huì)加大預(yù)算監(jiān)督力度，建立了“專項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督、省級(jí)財(cái)政預(yù)算支出聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、政府重大投資績(jī)效評(píng)估監(jiān)督”三大監(jiān)督平臺(tái)，把事前、事中和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，專項(xiàng)提前介入預(yù)算編制監(jiān)督。在每年省人代會(huì)召開(kāi)前，組織部分省人大代表對(duì)若干個(gè)省級(jí)部門預(yù)算進(jìn)行重點(diǎn)審議，推動(dòng)相關(guān)部門科學(xué)做好預(yù)算編制工作，并對(duì)上一年度預(yù)算執(zhí)行情況審計(jì)中查出的問(wèn)題進(jìn)行跟蹤監(jiān)督。另外，在2014年初召開(kāi)的省十二屆人大二次會(huì)議上，首次將社?；鸺{入預(yù)算草案，編制預(yù)讀指南，基本實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算監(jiān)督。

二是在對(duì)底線民生保障問(wèn)題的監(jiān)督上要有所作為?！稕Q定》提出，要緊緊圍繞更好保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義深化社會(huì)體制改革，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。2013年，廣東省人大常委會(huì)圍繞底線民生和基本公共服務(wù)均等化，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了財(cái)政監(jiān)督工作調(diào)研視察，促使省政府將保障底線民生列為2014年省十件民生實(shí)事之首，制定《關(guān)于提高廣東省底線民生保障水平的實(shí)施方案》，力爭(zhēng)2017年全省底線民生保障達(dá)到全國(guó)前列水平，2014至2017年全省底線民生保障資金總支出超過(guò)820億元。2014年2月，還對(duì)省法院關(guān)于涉民生案件專項(xiàng)集中執(zhí)行活動(dòng)情況進(jìn)行了監(jiān)督，推動(dòng)積極探索完善有利于保障民生的執(zhí)行機(jī)制。

四、擴(kuò)大社會(huì)的有序參與需要人大工作實(shí)踐的有序跟進(jìn)

社會(huì)和公眾參與是現(xiàn)代民主政治的一種具體體現(xiàn)，是衡量國(guó)家治理能力是否現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一，是在多元利益下保證政府有效制定、實(shí)施公共政策和實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同治理最優(yōu)化的重要手段?！稕Q定》強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和首創(chuàng)精神，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性。人大制度作為我國(guó)的根本政治制度，是公民表達(dá)利益訴求和實(shí)現(xiàn)政治參與最直接、最廣泛的渠道，是把人民的意志通過(guò)法定程序上升為國(guó)家意志的制度化途徑。因此，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大社會(huì)有序參與，是國(guó)家治理能力現(xiàn)代化對(duì)人大工作提出的新要求。

2013年以來(lái)，廣東省人大常委會(huì)在擴(kuò)大社會(huì)有序參與方面進(jìn)行了大跨步的有益探索和實(shí)踐。一是注重發(fā)揮高校和專家學(xué)者的智力、專業(yè)、資源等優(yōu)勢(shì)。與中山大學(xué)、華南理工大學(xué)等9所高校合作，建立了9個(gè)地方立法研究評(píng)估與咨詢服務(wù)基地，成立立法基地聯(lián)盟，參與地方性法規(guī)的起草、論證、修改等工作。向社會(huì)公開(kāi)征集人選，主任會(huì)議以無(wú)記名票決方式差額選出各領(lǐng)域的66名立法咨詢專家和30名財(cái)經(jīng)咨詢專家，組建專家?guī)欤瑓⑴c立法、監(jiān)督工作，為代表提供“一對(duì)一”咨詢服務(wù)。二是減少部門立法，拓寬立法渠道。委托第三方起草法規(guī)草案。選擇社會(huì)普遍關(guān)注的《廣東省信訪條例（草案）》和《廣東省社會(huì)救災(zāi)條例（草案）》委托中山大學(xué)等高校分別起草，從制度設(shè)計(jì)上防止部門利益法制化，使法規(guī)真實(shí)反映人民群眾的利益訴求。三是在監(jiān)督工作中注重發(fā)揮社會(huì)資源的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，引入第三方評(píng)估。2013年，廣東省人大常委會(huì)一度引起了港澳同胞的關(guān)注。在對(duì)淡水河石馬河流域污染整治情況的跟蹤監(jiān)督中，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，委托環(huán)境保護(hù)部華南環(huán)境科學(xué)研究所對(duì)深圳、惠州、東莞三市的整治目標(biāo)任務(wù)完成情況和整治效果進(jìn)行評(píng)估，強(qiáng)化了社會(huì)監(jiān)督的力度。2014年，還將對(duì)財(cái)政用于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金使用績(jī)效和創(chuàng)新農(nóng)村垃圾治理工作情況引入第三方評(píng)估，以進(jìn)一步拓展監(jiān)督形式，提高監(jiān)督的客觀性和公信力。

五、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)需要人大工作理論研究的有效跟進(jìn)

在如何推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)、推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新等方面，《決定》以前所未有的篇幅，對(duì)進(jìn)一步完善人大工作機(jī)制提出了新的更高更明確的要求。這些要求將成為今后人大工作研究的新課題新動(dòng)力。比如，三中全會(huì)《決定》指出，要緊緊圍繞堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。但實(shí)踐中，如何落實(shí)“三個(gè)統(tǒng)一”，發(fā)揮人大的應(yīng)有地位和作用？又如，《決定》提出，要健全和加強(qiáng)人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告。但實(shí)踐中如何將這項(xiàng)“擱置”的法定權(quán)力用足用實(shí)用好？再如，《決定》指出，要改革司法管理體制，探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。但實(shí)踐中，按照行政區(qū)劃“由同級(jí)產(chǎn)生、對(duì)同級(jí)負(fù)責(zé)、受同級(jí)監(jiān)督”的原則，人大如何對(duì)“與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法權(quán)力”進(jìn)行監(jiān)督？再如，《決定》明確提出，要通過(guò)詢問(wèn)、質(zhì)詢、特定問(wèn)題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，但如何讓這些憲法法律條文上明確的人大權(quán)力在實(shí)踐中得到運(yùn)用和落實(shí)？等等。這些都需要理論和實(shí)踐工作者加以研究、探索和實(shí)踐。2013年11月，廣東省人大常委會(huì)圍繞如何貫徹十八屆三中全會(huì)精神，特別是《決定》對(duì)人大工作提出的新要求，組成7個(gè)調(diào)研組分7個(gè)專題進(jìn)行調(diào)研，提出了人大貫徹落實(shí)三中全會(huì)《決定》的措施建議，為發(fā)揮人大作用提出對(duì)策思路。12月，廣東省人大與省社科聯(lián)共同舉辦了推進(jìn)地方人大工作創(chuàng)新發(fā)展理論和實(shí)踐座談會(huì)，與9名來(lái)自北京、上海等地的著名專家學(xué)者，以及全省市縣人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志共同研究、探討和謀劃推進(jìn)人大工作理論研究和實(shí)踐與時(shí)俱進(jìn)的思路和舉措。為進(jìn)一步加強(qiáng)人大制度理論研究力量，2014年1月7日，全國(guó)人大常委會(huì)在北京召開(kāi)了全國(guó)人民代表大會(huì)制度理論研究會(huì)成立大會(huì)，張德江委員長(zhǎng)作了重要講話。此舉成為推動(dòng)人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新、推動(dòng)人大工作與時(shí)俱進(jìn)的一項(xiàng)重要標(biāo)志性工作。我們相信，在全國(guó)人大常委會(huì)的倡導(dǎo)和帶領(lǐng)下，各地方人大必將更加重視人大理論和實(shí)踐的研究。如是，《決定》提出的“推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新”的要求必將在人大工作和實(shí)踐中更好地得到貫徹落實(shí)。

注釋：

[1]引自2013年12月31日習(xí)近平同志發(fā)表的文章《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上》。

[2]引自俞可平同志2013年11月30日在“推進(jìn)國(guó)家治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化”學(xué)術(shù)研討會(huì)上的發(fā)言。

[3]引自2013年3月18日十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕后，李克強(qiáng)總理在與中外記者見(jiàn)面會(huì)上的講話內(nèi)容。

（作者單位：廣東省人大常委會(huì)辦公廳研究室）