□ 趙立新

簡(jiǎn)論人大決議的起草

□ 趙立新

作出相關(guān)問(wèn)題的決議是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，對(duì)比立法和監(jiān)督工作，人大決議并不像立法說(shuō)明、調(diào)研報(bào)告（視察報(bào)告）那樣有大致固定的體例形式和相對(duì)成熟的起草經(jīng)驗(yàn)，實(shí)踐中也缺乏一套可資借鑒的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，往往使決議的起草者無(wú)所適從。2010年1月和2013年11月，作為工作人員，筆者先后參與起草了吉林省人大常委會(huì)《關(guān)于加快推進(jìn)長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)的決定》和《關(guān)于突出發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決議》。基于此，結(jié)合工作實(shí)際，筆者擬對(duì)人大決議的起草談些不成熟的看法，以求教于大家。

先說(shuō)明一點(diǎn)，人大作出的“決議”和“決定”并不完全等同，二者在適用范圍及寫(xiě)法方面都是有差異的，本文不欲就此詳述，筆者下面謹(jǐn)以“決議”作為展開(kāi)論述的視角。其一，決議性質(zhì)屬于人大四項(xiàng)職權(quán)中的“決定權(quán)”，各級(jí)人大及其常委會(huì)作出決議是憲法賦予權(quán)力機(jī)關(guān)的法定職權(quán)，從法理淵源而論，人大決議的法律地位直接來(lái)源于憲法，其權(quán)威性、嚴(yán)肅性不言而喻。其二，一般而言，決議都具有可執(zhí)行性。各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)作出決議，其追求的法律效果在于執(zhí)行。決議如果沒(méi)有可執(zhí)行性，則作出決議的意義、目的就無(wú)法實(shí)現(xiàn)。其三，決議具有法律強(qiáng)制性，這是由決議的可執(zhí)行性派生而來(lái)的，也是由作出決議的主體即各級(jí)人大及其常委會(huì)作為權(quán)力機(jī)關(guān)的法律地位而決定的。從理論上講，如果決議對(duì)象行為人（包括自然人、法人及非法人組織）違反了決議的內(nèi)容，就要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。其四，就法理而言，相關(guān)的審議活動(dòng)應(yīng)作為啟動(dòng)決議的前置程序。換句話說(shuō)，決議的產(chǎn)生一定要在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的法定會(huì)議（人代會(huì)、常委會(huì)會(huì)議）上對(duì)相關(guān)議題、報(bào)告進(jìn)行審議并正式表決通過(guò)后方可作出，這也是決議的程序合法性要求。

依筆者看來(lái)，要做好決議的起草工作，需把握以下三點(diǎn)：其一，熟悉、了解擬作出的決議內(nèi)容，做到心中有數(shù),有的放矢。譬如在起草上述關(guān)于長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)和發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決定、決議之前，起草者一定要學(xué)習(xí)、掌握吉林省長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況，這是高質(zhì)量完成起草工作的前提。其二，要牢牢把握住國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的站位，選擇合適的材料視角。作為人大及其常委會(huì)作出的決議，要著重謀劃本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，立足于對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，不應(yīng)過(guò)多拘泥于具體工作事項(xiàng)和細(xì)節(jié)安排，更不應(yīng)干預(yù)政府和司法機(jī)關(guān)的正常工作。其三，決議草案篇幅不要過(guò)長(zhǎng)，決議提出的執(zhí)行事項(xiàng)和要求應(yīng)力求簡(jiǎn)潔、清楚、明白，避免過(guò)多口號(hào)式、虛化式語(yǔ)言。

聯(lián)系到?jīng)Q議的篇章、體例、結(jié)構(gòu)，就具體起草方法和技術(shù)而言，筆者提出以下建議：第一，導(dǎo)語(yǔ)部分。這是決議的開(kāi)篇，這一部分要交代作出決議的背景（如在人代會(huì)或常委會(huì)會(huì)議上通過(guò)審議某項(xiàng)議題、報(bào)告而決定作出決議）、緣起以及目的，語(yǔ)言宜精煉，過(guò)渡要自然，大約以二三百字的篇幅作為鋪墊，然后就進(jìn)入到?jīng)Q議的主體部分。第二，對(duì)決議內(nèi)容和主題的意義性闡述。如上例中對(duì)吉林省進(jìn)行長(zhǎng)吉圖開(kāi)發(fā)開(kāi)放先導(dǎo)區(qū)建設(shè)和突出發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)工作重要意義、重大作用的概述，以此說(shuō)明作出相關(guān)決議的必要性。第三，以地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的視角，對(duì)政府以及政府各相關(guān)部門就決議中所涉的專項(xiàng)工作、專項(xiàng)任務(wù)提出宏觀性目標(biāo)和要求，督促政府盡職履責(zé)，推動(dòng)工作的全面落實(shí)，這是決議的重點(diǎn)和核心部分。第四，聯(lián)系決議內(nèi)容和事項(xiàng)，對(duì)司法機(jī)關(guān)提出要求，督促其依法行政、公正司法。如在突出民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決議中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了司法機(jī)關(guān)要對(duì)各種所有制企業(yè)提供平等的法律保障，重視軟環(huán)境建設(shè)等等。第五，在落實(shí)決議的過(guò)程中，人大自身要完成的工作。立足于人大的基本職能，重在法制保障、督促監(jiān)督以及檢查落實(shí)等幾個(gè)方面。第六，結(jié)語(yǔ)部分。人大作出的決議，一定要體現(xiàn)出人大是人民意志的代言人和表達(dá)者的屬性，所以決議的結(jié)尾一般都作倡導(dǎo)性表述，如號(hào)召全體人民團(tuán)結(jié)起來(lái)，為完成決議中的工作目標(biāo)和任務(wù)而努力奮斗。

（作者單位：吉林省人大財(cái)經(jīng)委）